深化基础教育管理体制改革研究，本文主要内容关键词为：基础教育论文,管理体制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
提要 改革基础教育管理体制是适应社会主义市场经济体制的客观要求。各地当前这一改革遇到的主要问题是缺乏明确的改革导向和系统的改革思路。基础教育管理体制改革的目标是建立现代基础教育管理体制，其要点是创建基础教育的宏观保障（包括教育投资、师资调控、效益监控、教育督导）制度和现代学校（包括学校法人、学校责任、学校领导、人事分配、育人导向、学校财会）制度。
我国基础教育管理体制是在计划经济体制下建立和发展起来的。改革基础教育管理体制，不是对传统学校管理体制的修补，而是根据社会主义市场经济对教育的客观要求，对学校内外部制度进行完善和创新。
一、基础教育管理体制改革的实践
党的十一届三中全会以来，我国基础教育管理体制改革首先在学校内部启动，称基础教育内部管理体制改革，大体可分为两个阶段。 从1978年到1992年为第一阶段。其特点是，把经济体制改革中的某些竞争机制引入了基础教育内部管理，使长期以来被国家统的过死的基础教育管理体制开始被打破，但是改革只限于在计划体制的框架内对局部关系利益的调整，改革启动了办学活力，但是比较有限。这个时期改革成效显著、在全国影响较大的是北京市的校内结构工资制改革、江苏省建湖县钟庄乡的“三制（校长选任负责制、教师定编聘任制、教育岗位责任制）”改革和山东省滨州地区的“双向选择（办学单位选择教师，教师选择办学单位）”改革，它们被称为全国中小学内部管理体制改革的“三大模式”〔1〕。从1992年开始进入第二阶段。其特点是， 各地以《中国教育改革和发展纲要》为指导，加快了改革步伐，开始试图打破传统的计划体制，在学校外部和内部重新调整各方面的利益关系，探索建立适应社会主义市场经济体制和符合教育规律的基础教育管理新体制。以阳信县为代表的山东省滨州地区基础教育管理体制改革在全国取得了较大影响，其改革不是简单的利益调整，而是在一个地区范围内打破计划体制的束缚，进行学校制度的创新，尤其注重了提高教育效益。改革的试点单位阳信县在1994年全国教育工作会议上作了典型经验介绍。国家教委肯定了阳信县的改革，并提出在全国积极推广〔2〕。 目前各地的改革，包括滨州地区的改革正处于探索之中，尚未形成改革定式。
二、深化基础教育管理体制改革面临的主要问题
当前基础教育管理体制改革，从总体上看尚未完全走出计划体制的思维定势，长期困扰基础教育的财力人力无保障、政校不分、责任不清、学校自主权不落实、发展活力不足、自我约束机制不健全等问题，始终未能得到根本解决。深化改革的难点主要表现在以下几个方面。
1.迄今为止，还没有形成一个具体指导深化基础教育管理体制改革的系统思路，深化改革的实践需求和客观依据是什么，改革究竟要解决哪些问题，要达到什么目标，如何达到，这些主要理论问题都还不够明确，改革难以深化。
2.改革还主要局限于学校内部，对于制约学校的诸多外部因素还没有从根本上触及。学校外部因素的改革是宏观保障，必须依靠党委、政府和社会来实施。没有宏观改革配套，学校内部管理体制改革无法深入。
3.改革总体上思想还不够解放，基本上还局限于传统体制的框架内，缺乏制度上的创新。
4.缺乏明确的导向，还没有把提高教育质量作为改革的最终目标和检验改革成效的唯一标准切实纳入到改革之中。如何正确把握教育质量的内涵，从认识上、实践上都有待于解决。
三、深化基础教育管理体制改革的目标模式及措施要点
深化基础教育管理体制改革的目标是建立现代基础教育管理体制。总的思路是：使普通中小学主动适应社会主义市场经济发展的要求，按照教育规律对学校人、财、物、事诸因素进行优化组合，创建规范、高效、充满生机活力的基础教育宏观保障制度和现代学校制度。
（一）建立基础教育的宏观保障制度
1.建立保障优先发展的教育投资制度。在社会主义市场经济体制下，教育必须优先发展，基础教育更要优先发展。这就需要处理好基础教育优先发展的客观要求与市场经济配置资源的普遍法则之间的关系。市场经济配置资源，是将资源向经济效益相对直接和明显的方面聚集，基础教育恰恰不具备这一优势。如果基础教育的资源配置受到了市场机制的影响，那么基础教育不仅不能优先发展，反而会失去发展的经济基础。有的地方出现大面积拖欠教师工资、大幅度减少学校公用经费的现象，在很大程度上是这个问题的反映。因此，对基础教育的资源配置必须建立强有力的政府调控手段。《中国教育改革和发展纲要》对于教育投资体制已作了明确规定，要把这些政策落到实处，必须建立相应的教育投资制度，突出以下规范：对财政教育投入实行预算单列，按照事权与财权统一的原则，由教育部门每年初提出预算，预算依据《纲要》中规定的“三个增长”，并按物价上涨指数保值计算，经政府批准后，由财政部门优先切块拨足，对教育经费预算执行情况，政府每年审计，人代会每年审议；对农村教育费附加实行乡征县管，对城镇教育费附加和城镇就业职工教育费附加纳入财税渠道，都实行提前一年足额征收，存入专户，专款专用，按照征管用操作规程实行岗位目标责任制，政府每年审计和奖惩；按照当地教育发展的实际需要，由县以上政府组织实施人民群众集资捐资办学，方案经人代会通过，执行受人代会监督；在宏观教育经费保障的前提下，对各学校实行教育经费总额动态包干。
2.建立吸引优秀人才从教的师资调控制度。社会主义市场经济体制的建立，要求打破人力资源的行政计划束缚，按照人才市场的调节，实行积极流动、优化配置的机制，劳动者不再受“终生单位所有制”的束缚，人的才能和特长得到充分发挥，人才的价值得到应有的尊重和回报。在当前建立社会主义市场经济体制的过程中；出现了一些教学人员下海经商、改行跳槽、兼营第二职业的现象，反映了教师与其他部门行业利益比较失衡的状态。如果单独对教师行业强化行政计划管理，硬堵硬卡，不仅不是长远的、根本的解决办法，反而会适得其反，使积弊愈甚，况且当社会一旦形成人才市场，期望教师队伍不流动是不现实的，必须建立吸引优秀人才从教，特别是从事基础教育的师资调控制度，按照利益比较原则提高教师的地位和待遇，发挥教师的才能和作用，使教师行业在与其他行业竞争优秀人才中取胜。《教师法》为加强师资队伍建设提供了法律保障，在工作落实上要突出以下制度规范，依法使教师平均工资高于国家公务员的平均工资水平；依法保障教师住房，县、区两级都要在政府驻地建设教师住宅区，使愿意在政府驻地居住的教师都能如愿；依法建立教师专项医疗保健制度；依法建立重奖有突出贡献的教师的制度；依法保障教师的合法权益，违法必须严惩。
3.建立教育成本核算的效益监控制度。在计划经济体制下，学校人财物按行政计划统一调配划拨，不计投入产出，不讲效益，造成一方面教育投入不足，另一方面人财物浪费现象又较为普遍和严重，并且任其发展，缺乏监控。据有关资料测算〔3〕，我国1980年小学、初中、 普通高中校均在校生分别为159人、521人、310人； 每个教师负担的学生数分别为26.6人、18.5人、17.0人；非教学人员在小学和普通中学教职工中所占的比例分别为9%、23%。到1990年，小学、初中、 普通高中校均在校生分别为159.8人、537.7人、457.5人； 每个教师负担的学生数分别为21.9人、15.7人、12.8人；非教学人员在小学和普通中学教职工中所占的比例分别是11%、24%。十年期间中小学布局分散、规模效益不高的问题一直没有大的改观，不仅造成办学条件利用率低的浪费，而且使基础教育发展的后劲不足，办学水平难以迅速提高，每个教师负担的学生数都出现了较大幅度的下降，非教学人员在教职工队伍中的比例呈上升趋势。据1989年的一项世界统计数字，小学教师人均担负的学生数，低收入国家为38人，中等收入国家为27人，初中、高中教师人均负担的学生数，多数国家分别在28人和33人以上，都远远高于我国。山东省确定的小学、初中、高中教师人均负担的学生标准分别为26.9人、20人、17.9人，1993年实际达到的数字分别为20.5人、15.6人、12.8人。虽然党和政府对教育的投入一直在逐步增加，但由于学校布局分散，人员膨胀，人均工作量下降，教育投入的增加比不上人头费的增加，实际公用经费占教育经费的比重却在不断下滑；教师工资总额和资金福利在不断增长，但教师人均的工资和资金福利在全民所有制十二个行业中仍然排在下游。社会主义市场经济体制下资源配置的普遍法则是优质高效，对基础教育财力人力的配置并非是不讲效益的多多益善，社会总体资源宏观调控的客观依据仍然是以综合效益为杠杆，如果教育效益长期不高，积弊不除，必将影响对教育资源的配置，动摇教育优先发展的战略地位。因此，必须建立教育成本核算的效益临控制度，突出以下规范：对教育效益指标作出明确规定，主要是人力资源效益（师生比、教职工与学生比、校均规模），财力资源效益（生均经常费、教学性开支占经常费比例、人员性开支占经常费比例、生均教学性开支），物力资源效益（教室、实验室、图书仪器平均利用率），教学成果效益（学生巩固率、合格率、优秀率）；将政府对学校建设投资和工资总额拨付同教育效益挂钩，用政府拨款手段进行调控；建立教育投资效益奖惩制度。
4.建立富有权威的教育督导制度。社会主义市场经济体制要求教育必须从宏观上超前适应市场经济发展的需要，必须建立和强化教育宏观监控职能。国家《教育督导条例》为实行教育督导提供了政策依据，在落实上需突出以下制度规范：在督政方面，把对下级党委、政府教育政绩的评估与对党政干部的考核任用挂钩，督导机构定期向同级组织部门和人大部门作出关于下级党委、政府教育工作政绩评估报告并对相应的干部作出升降任免建议；在督学方面，向下级党委、政府作出关于教育行政机关和学校教育工作评估报告并对相应的干部作出升降任免建议。
此外，还要建立健全社会保障制度，主要是养老保险制度、失业保险制度、医疗保险制度等，这些方面是社会宏观改革的任务，但也与教育领域的改革密切相关。
（二）建立基础教育的现代学校制度
1.建立学校法人制度。学校法人制度是现代学校制度中的财产所有权形式。在传统计划体制下，学校是政府部门的附属物，不具有独立的法人资格，上级党委组织部门和政府的人事、劳动、财政、教育等主管部门直接统管学校的人、财、物、事，学校缺乏主动适应经济社会发展的机制，造成办学封闭，活力不足，与经济社会发展脱节。这些弊端又因为受诸多主管部门的相互制约而难以解决，学校处于多重困境之中。社会主义市场经济体制的建立，要求学校教育必须积极主动地适应市场经济发展的要求，因而学校必须成为独立的法人实体，能够在国家宏观保障和调控之下，对学校人、财、物、事具有独立的支配权并受到法律的保护，实现法律规范的政校分开，政府宏观办学，学校自主管理。在制度规范上，根据国家法律规定依法设立学校法人；从设立之日起学校拥有法人资格，按照法人职权依法实行自主办学；对过去政校不分的有关问题作出明确具体的责权界定，严格按规范执行。实行法人制度的学校必须遵从党的教育方针和国家教育大纲，保证社会主义办学方向。
2.建立学校责任制度。在传统计划体制下，由于学校缺乏独立的办学自主权，对学校管理缺乏可评价性指标，导致学校办好办坏一个样。在社会主义市场经济体制下，经济的激烈竞争反映在学校教育中，要求学校办学必须不断创新，培养出在经济竞争中具有独特优势的人才。由于基础教育是培养劳动者的基础工程，对于市场经济的反映比较间接，因而对学校工作的责任目标和效绩评价必须强化宏观手段，建立具有法律效力的办学责任制度，以保障学校完成国家赋予的教育任务，使学校承担的办学责任与学校拥有的法人办学权相对应、相对等，突出以下规范：明确规定学校每个时期的责任目标，建立可评价的指标体系，教育督导机构定期对学校目标任务完成情况进行评估，学校责任目标达成度与对学校工作的等级评价挂钩，与拨付学校办学经费和工资总额挂钩，与提拔干部和评定职称、奖励先进挂钩，使学校利益与每个干部职工的利益形成一个整体；明确规定学校干部职工每个时期的责任目标，建立评估指标体系，学校评估组织定期评估，干部教工责任目标达成度与干部任免、教工评聘、绩效工资和奖罚措施挂钩。
3.建立责权明晰的学校领导制度。在传统学校领导制度中，校长既代表学校，又代表政府，权责不清，不能合理、准确地行使权力；以校长为中心的校务工作机构、以党支部书记为中心的党组织和以工会主席为中心的教职工代表大会三者责权模糊，在不同程度上造成人治代替法治，在个别学校出现了校长或书记独断专行或者相互对立的不正常状态；前一时期有些地方单纯强调校长负责制，在实际工作中削弱了学校党组织的领导作用。在社会主义市场经济体制下，与学校法人制度、责任制度相配套，按照决策、执行和监督相互分离、相互制衡、相互推进的原则，必须建立责权明晰的学校领导制度，突出以下规范：建立健全由党组织、校委会、教代会三者责权明晰的学校领导职能体系，学校党组织是党的教育事业整体利益的代表和教育先进性的代表，是学校重大事务的决策机构和政治保障监督机构，要发挥政治核心作用，保证党和国家的教育方针政策和任务目标在学校贯彻落实，用完成本单位任务的实际效果来检验学校党组织的工作；以校长为代表的校委会是学校的法人代表，是决策的执行机构，在学校党组织的领导下实行自主办学，负责把上级下达的目标任务和学校党组织的决策落到实处，在执行决策的过程中有充分的自主权；教代会代表教职工的集体利益，是民主决策和监督机构，对关系教职工切身利益的学校重大事务进行民主决策，对校委会的工作进行定期的民主评议监督。各个领导职能机构都有相对独立的权力和责任，各司其职、相互补充、相互制衡，是一个有机协调的整体。
4.建立动态优化的人事分配制度。在传统计划体制下，学校的劳动人事制度和分配制度封闭僵化，高度统一，干部“铁交椅”，教工“铁饭碗”，学校“大锅饭”，抑制了先进与后进、积极因素与消极因素的竞争，回避了学校内部客观存在的矛盾，束缚了学校的活力和教职工的积极性、创造性。社会主义市场经济体制的建立，赋予了现代学校自主性、竞争性、实效性、开放性和法制性的基本特征，要求在人事分配制度上建立以下制度规范：在人事制度上，学校有自主的人事管理权，按照学校工作需要选拔任用干部和教工；实行聘任制，使学校干部教工能上能下、能进能出；实行岗位责任制，建立严格、统一、合理的考核制度；建立人员动态管理制度，不断引进人才，排出庸才，提高师资队伍的整体水平；实行依法管理，保证干部教工的聘任辞退按照党的组织制度、民主程序和法律程序进行。在分配制度上，由学校自主确定工资分配形式，在不低于国家规定的最低标准的前提下确定工资总额，使教职工收入与劳动贡献挂钩，充分发挥工资的激励效能。
5.建立创造型的育人导向制度。在传统计划体制下，教育与经济脱节，基础教育实际是相对封闭的应试教育。在社会主义市场经济体制下，各行各业对劳动者的智能要求发生了质的变化，强调劳动者要适应市场竞争的要求，发挥创造性。要竞争，就必须发挥主观能动性；要创造，就必须充分发展个性。学校必须转变应试教育模式，把时代需要的人的各类品质、必须掌握的基本工具、实现继续发展的必备素养，作为基础教育的核心内容，建立以全面素质教育为基础的创造型教育。根据学校“育人”和“服务”的双重功能，进行两个方面的改革，建立相应的制度规范。第一，强化学校的育人功能，使全体学生都积极主动地在德智体美劳各方面获得较充分地发展。在中高等教育尚未普及的情况下，中高等教育的竞争选拔机制不可避免地渗透到基础教育中来，只要对基础教育毕业生升学存在选择性，只要升学比不升学有更好的发展，基础教育就必然存在追求升学的行为，如果升学对学生失去了吸引力，那么教育也就失去了生命力。即使在普及教育阶段，吸引力大的教育类型和学校对学生同样存在竞争，因此，追求升学是教育的固有规律，教育工作出现的偏差主要是长期以来选择升学的导向出现了问题。仅凭几门文化课考试成绩来选拔学生，在质量评价上有片面性，忽视了学生其他素质的发展；在选择学生上有片面性，忽视了特长学生的发展；在对待全体学生上有片面性，忽视了未能升学的学生的发展。要解决基础教育中全面提高质量与片面追求升学率这对矛盾，一切淡化或回避矛盾的做法都难收实效，必须采取改革措施，建立基础教育的科学导向机制，运用成才动力引导全体学生在德智体美劳各方面都充分发展。在德育方面，建立学生重大好人好事和违法违纪建档制度；在智育方面，建立学科教学质量全面考核评价制度；在体育、美育、劳动教育方面，分别建立竞赛制度。根据德智体美劳五个方面的总体评估和竞赛成绩，评价学校教学质量，分配中高等教育招生名额，分别招收普通生、特长生，增设特长学校或特长班，对不能升学的毕业生纳入实用技术教育，划拨部分中专委培名额，仍升不上学的回家之后也具备当地经济建设所需的实用技术。第二，强化学校服务功能，使每所学校、每个学生都能为当地经济发展做贡献。通过政府引导和市场对接，让每个经济单位和每所学校都实现一体化发展。农村中小学所服务的经济单位是本村、本乡经济，学校在抓好学生素质教育的同时，充分发挥自身优势为当地经济发展和精神文明建设服务。主要是立足当地需要上好劳动技术课，聘任专业户和技术能手任兼职教师，让学生既学好书本知识，又掌握实际本领；把学校实习基地建成发展农村经济的实验田，既强化实践教学，又为农民提供良种和技术；把学校建成吸收推广科学技术的有效阵地，引导农民发展商品经济。所有建立起共生关系的学校和经济单位，都由双方法人代表组成领导机构，建立经常性的办公制度，解决共同发展所遇到的问题。每所学校都有两类教师，一类是专职教师，他们是专门培养的以教师为职业的人员，以常规教学为主；一类是兼职教师，他们是与经济单位的发展密切相关的科技开发人员、技术能手和管理行家，以实践教学为主。学生除了继续升学的之外，都是或者将是学校所服务的经济单位的劳动者，不存在招生与就业的脱节问题。学校教育教学活动同时也是经济单位吸收开发和推广应用新技术新产品的活动。学校既是育人场所，又是经济单位技术开发的阵地；经济单位既是经营场所，又是学校实践教学的基地，二者相辅相成，共兴共衰，是有机的发展整体。通过改革，建立起以育人和服务功能的发挥作为评价学校和教职工工作的根本依据的导向机制。
6.建立管理规范的学校财会制度。在传统计划体制下，学校内部也不讲投入产出效益，缺乏对学校资产的规范管理，导致学校资产流失和人财物浪费现象也较为普遍和严重。在社会主义市场经济体制下，学校作为法人实体，具有独立财产，它与组成法人的个人、集体或国家财产相分离，均由法人依法占有、使用、收益和处理，因此必须建立管理规范的学校财会制度。规范学校财产管理，加强维护，防止流失；实行学校成本效益核算，防止浪费，注重挖潜；按照企业财会制度规范勤工俭学管理。
注释：
〔1〕国家教委人事司编：《中小学内部管理体制改革的实践与探索》，北京师范大学出版社1994年版。
〔2〕参见国家教委主任朱开轩同志《在全国教育工作电话会议上的讲话》（1995年1月）。
〔3〕山东省教委编：《经济、教育常用数据手册》，1993年3月版。