我国社会组织承担政府采购服务能力体系的构建_社会组织论文

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       【中图分类号】D632 【文献标识码】A 【文章编号】1001-4527(2014)03-0113-06

       政府购买服务是十八届三中全会后全面深化改革战略部署中的一项重要举措，是转变政府职能、提高公共服务供给水平和效率，激发社会组织活力的一个重要途径。2014年1月16日，全国政府购买服务工作会议在广西南宁召开，此次会议明确指出，将在本年度全国推进政府购买服务工作，“十二五”时期初步形成统一有效的购买服务平台和工作机制，2020年在全国建立比较完善的政府购买服务制度。目前，全国已经掀起了一场政府购买服务的浪潮，政府服务采购引来了“大提速”。①

       关于如何有效地推进政府购买服务进程，财政部副部长刘昆在全国政府购买服务工作会议中提出了要解决好“买什么”、“谁来买”、“向谁买”、“怎么买”、“买得值”的问题。解决好这些问题不仅需要健全政府购买服务的工作机制与构建制度体系，还需要积极地培育扶持社会组织，推进社会组织能力建设。社会组织承接政府购买服务的质量与成效很大程度取决于它们承接政府购买服务的能力强弱。但是，我国社会组织承接服务能力不容乐观，“能力不足成为社会组织承接服务的扼喉之痛和持续发展的短板”。②本文从政策文本和理论视点出发，构建一个社会承接政府购买服务的三层级能力体系，并参照这个能力体系，针对我国社会组织承接政府购买服务能力不足的现状，提出行之有效的能力建设对策。

       一、政策与理论：三层级能力体系构建依据

       能力体系是社会组织承接政府购买服务能力建设的一个重要内容。近年来的政策文本与当代前沿的管理理论观点可以为社会组织承接政府购买服务能力体系提供构建依据。

       (一)政策文本中的社会组织能力维度

       自十八大召开以来，多个政策文本对社会组织的能力建设提出了明确要求。十八大报告提出构建“依法自治的现代社会组织体制”，“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”③这是从组织管理体制层面提出社会组织加强能力建设的必要性和基本思路。

       十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“激发社会组织活力”的章节中明确提出加强社会组织提供服务，进行能力建设基本要求：“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”《决定》还提出加强对社会组织依法管理：“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。”④这些规定为我国社会组织能力建设指明了具体的方向。

       2013年9月，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》在“承接主体”的论述中对社会组织承接政府购买服务能力建设进行了多层次的阐述：“承接政府购买服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。承接政府购买服务的主体应具有独立承担民事责任的能力，具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术的能力，具有健全的内部治理结构、财务会计和资产管理制度，具有良好的社会和商业信誉，具有依法缴纳税收和社会保险的良好记录，并符合登记管理部门依法认定的其他条件。承接主体的具体条件由购买主体会同财政部门根据购买服务项目的性质和质量要求确定。”⑤该段文字分别从法律责任承担、服务提供、社会信誉三个方面能力对社会组织承接政府购买服务提出了具体要求。这三个方面也为社会组织承接政府购买服务能力体系的多维度（法律、管理和社会）构建提供了有力的政策文本支撑。

       (二)理论视点中的社会组织能力维度

       当代公共管理与社会管理的多个前沿理论对社会组织承接政府购买服务能力建设提供了多个理论视点。

       1.自治组织理论与社会组织的责任承担能力。自治组织理论发端于20世纪60年代，是现代系统理论的一个分支，它具有共同目标、统一的行为规则和主体的自主权三个基本特征。由社会团体、民办非企业组织和基金会等构成的社会组织在不同程度上具有自治组织的基本特质。有学者认为，自治组织理论是在一定假设前提下分析一个组织如何进行独立运作的理论，该理论认为在集体行动之前都要解决三个问题：确立制度、承诺信用和监督问题，将社会组织的发展归结到这三个问题上来就是第一发起人是谁；第二是收益和惩罚匹配程度；第三是监督机制。⑥在一定的制度规范下，依据承诺信任，接受外部监督，进行独立运作是社会组织承担责任的一种基本能力要求。

       2.社会事务责任剩余原则理论与社会组织服务提供能力。社会事务剩余原则理论认为，社会事务由私人事务和公共事务构成。私人事务不需要政府介入，若个人处理不了，应首先由社会组织来提供服务，社会组织也处理不了的私人事务才由政府组织承担，且要本着先基层后地方的原则；只有那些十分复杂的公共事务，地方政府也处理不了，才由国家政府层面来承担提供服务的责任。这种共同承担社会事务的机制有利于提高服务效益并降低成本。⑦社会事务责任剩余原则为社会组织承接政府购买服务提供了直接的理论依据。此外，西方的“政府失败”理论、“市场失灵”理论、无缝隙服务理论，以及我国的服务型政府理论也都主张社会组织应进行服务提供能力建设。

       3.“APC”评估理论与社会组织信誉维系能力。“APC”评估理论是在传统的“三E”评估、“三D”评估理论基础上发展起来的一种新型评估理论。“三E”评估理论对经济(Economy)、效率(Efficiency)与效果(Effectiveness)进行评估，这种评估理论主要缺陷是注重效率，但不关注产出和服务品质；“三D”评估理论是指通过诊断(Diagnosis)、设计(Design)与发展(Development)对公共组织进行评估，这种评估理论的主要局限是难以定量，难以对评估结果实施奖惩。“APC”评估理论是一种针对我国社会组织发展实际情况提出来的一种新型的公共组织评估框架，在这个框架之下，可以对社会组织的问责(Accountability)、绩效(Performance)和组织能力(Capacity)等进行全方位评估。⑧可见，相对于传统“3E”和“3D”评估理论而言，“APC”评估理论强调对社会组织的问责与能力进行了重点评估，这将把社会组织的信誉维系能力提升到了前所未有的高度。

       二、框架与内容：三层级能力体系的构建过程

       上述政策文本和理论视点为社会组织承接政府购买服务能力体系构建提供了坚实的依据。但已有的政策文本和研究文献对这些能力的基本内涵、主要内容，以及能力之间的逻辑关系尚未进行过系统的梳理，始终缺乏对社会组织承接政府购买服务能力的整体性认识。这种整体性、系统性的能力正是本文要构建的三层级能力体系。由此，我们引入能力生态的理念，立体化梳理我国社会组织承接政府公共服务各项能力之间的内在关联。

       能力生态是组织生态学(Organizational ecology)发展起来的一个新兴领域，主要研究组织的“能力—人—环境”之间生态关系的相关问题。1994年，Baum和Singh在《组织的演化动力学》一书中分析了组织演化的层级本质，即包括组织内演化、组织演化、种群演化和群落演化四个递进层次阶段。⑨Hawley认为，组织通过变革提高组织绩效，进行方案选择时的基本准则和目的是提高环境适应性(adaptation)和组织生存能力(viability)。⑩国内目前还没有关于社会组织与公共组织能力生态的系统研究，极少学者研究了政府能力生态位与能力生态的关系，如有学者提出，在生态位测度指标的选择中，“政府能力是一个由多种子能力有机联系构成的‘群结构’或‘能力群’，从不同角度可以把政府能力归纳成不同的种类。”(11)一般而言，能力生态体系由能力生态因子、能力生态链和能力生态圈三个方面的内容构成。能力生态的先进理念，为社会组织承接政府购买服务能力体系分析框架构建提供了一种崭新的理论视角。

       (一)能力体系的分析框架

       在政策文本和理论视点的基础上，参考其他相关文献(12)并对江苏、湖南等地社会组织承接政府购买服务实践进行了实证调研，从而归纳出了我国社会组织承接政府购买服务能力建设的能力生态体系内容，即主要由责任承担、服务提供和信誉维系“三大能力维度”和独立运作、筹集资金、流程规范、设备完善、人力资源、专业技术、自我监督、品牌效应、危机公关等“九大子能力”构成。这九大能力可以大体上划分为“对内、对外、软、硬”四个相互联系的能力面向。

       鉴于此，我们以社会组织承接政府购买服务能力的软硬为横坐标、以社会组织承接政府购买服务能力的对内对外为纵坐标，构建一个整体性能力体系(见图1)。

      

       图1：社会组织承接政府购买服务三层级能力体系的逻辑结构图

       如上图所示，社会组织承接政府购买服务能力体系由“三大能力维度”和“九大子能力”构成。这“三大能力维度”体现了相互联系、相互促进的三种能力面向：(1)责任承担能力主要是法律制度层面的能力，它要求社会组织在法律制度的规范下独立运作、合理合法地筹集资金，以及信息透明和责任明晰地进行管理；(2)服务提供能力主要是管理过程层面的能力，它要求社会组织具备提供服务的设备设施、人力资源与专业技术；(3)信誉维系能力主要是从社会资本层面而言的，它要求社会组织在承接政府购买服务过程中不断地增加信任、信誉等社会资本，自觉地进行自我监督、建立品牌效应和有效地进行危机公关，从而维系良好的社会信誉。

       “九大子能力”在特点与性质上也是有所不同的：有些子能力明显地倾向于硬性能力，如独立运作能力、设备完善能力、人力资源能力、自我监督能力等；有些子能力则明显地倾向于软性能力，如品牌效应能力、危机公关能力、专业技术能力。同时，有些子能力是明显地倾向于对内的，如独立运作能力、自我监督能力、设备完善能力等；有些能力则是明显地倾向于对外的，如品牌效应能力、危机公关能力、流程规范能力等。这“九大子能力”在“三大能力维度”的坐标框架下相互联系、相互补充，构成一个整体性、系统性的社会组织承接政府购买服务的能力体系。

       (二)能力体系的基本内容

       (1)责任承担能力。这是对社会组织能否独立承担法律责任和社会责任的基本能力要求。主要包括独立运作能力、流程规范化能力和筹集资金能力三大子能力。独立运作能力是针对我国社会组织发展中存在的“政社不分”的现状所提出来的，它要求社会组织能够自我管理，独立承担法律责任，履行购买服务合同义务等；流程规范能力是指社会组织不仅要了解和对接政府购买服务中的项目申报、预算编制、组织采购、项目监管、绩效平等一套规范化流程，并且要通过规范化流程提供服务；筹集资金能力是社会组织的生存之道，是指社会组织为了实现公益目标，获取政府资助和社会捐赠的能力。发达国家形成了多种可供借鉴的筹资机制与策略，如美国就形成了向政府、企业、会员和顾客的多元化筹资机制，以及协同筹资、联合筹资、网络筹资等多种策略。(13)

       (2)服务提供能力。这是指社会组织承接政府购买服务项目后向公众提供优质服务的能力，主要包括设备完善能力、人力资源能力和专业技术能力三大子能力。设备完善能力主要指社会组织要具备提供服务的场地设备、基础设施和办公设备，并根据服务标准要求不断进行完善设备设施的能力；人力资源能力是指社会组织能够进行人力资源开发，引进与储备服务人才，并提高志愿服务工作者素质的能力；专业技术能力是社会组织进行服务体系建设，提升组织竞争力的核心要素，它是指社会组织具备基本的服务提供专业技术知识、技术操作规范，并进行知识创新，技能交流、持续地提升业务水平的能力。

       (3)信誉维系能力。这指的是社会组织在维护社会诚信、取得社会公众和被服务对象信任，塑造良好形象的能力，主要包括自我监督能力、品牌效应能力和危机公关能力。自我监督能力是指社会组织通过自律机制，在承接服务、提供服务、组织运作的过程中严于律己，进行自我评估，自觉地接受社会监督的能力；品牌效应能力是指社会组织在承接服务和提供服务的过程中具有品牌意识，统合资源，开发品牌产品，为政府和公众在服务品牌的使用中带来良好效益和影响的能力；危机公关能力主要是指社会组织在服务过程中遇到突发事件发生后，能够快速调动各种传媒资源，及时、快捷、恰当、准确处理和引导社会舆论，恢复正常工作，将危害和风险降到最低，重塑良好形象的能力。

       (三)能力体系的内在逻辑

       社会组织承接政府购买服务三层级能力在理论上是一个层级递进的有机整体：责任承担能力是一种准入性能力，它是社会组织承接政府购买服务所需要的基本资格条件，具有独立运作、流程规范和筹资能力的社会组织方能顺利地进入政府服务采购流程；服务提供能力是一种竞争性能力，拥有完善的设备、优质的人力资源和专业技术的社会组织在政府服务购买的主体选择中才具有较大的竞争优势；信誉维系能力是一种发展性能力，能够自觉地进行自我监督，形成服务品牌，能够有效地进行危机公关的社会组织就可以持续地获得政府购买服务项目，从而为自身造就一个持续地发展空间。总之，这三种能力相互联系、相互促进，构成了一个持续发展的能力生态体系。

       三、问题与对策：三层级能力体系的推进方略

       以三层级能力体系为参照系，我国社会组织在承接政府购买服务中突出地表现为能力不足，迫切需要在能力生态体系的理念下加强服务承接能力建设。

       (一)三大能力不足的突出表现

       1.责任承担中的资格准入问题。在政府购买服务、竞争外包服务的过程中，遇到一个突出问题就是社会组织因规范性不足而产生的资格准入问题。我国的社会组织不仅制度规范不健全，服务设备设施不先进，而且组织之间竞争力较弱，这导致政府在寻找服务承接者时往往会出现投标商不足的情况，导致采取竞争方式的公开投标难以施行。这样，政府往往采取邀请性投标方式或直接委托的方式向社会组织购买服务，以节约运作成本。这种运作方式产生的负面效应是：当政府采用合同方式之外的整笔拨款、分类资助、整笔资助的形式对社会组织进行补助时，社会组织得到了一种既获得资金又不必担心责任的好处。社会组织往往忽视责任承担能力建设，而是把更多的精力多投入到与政府搞好关系，为争取政府资金所必备的游说和写作项目书的技巧上面。此外，目前的双重管理体制使得社会组织登记过程的复杂和漫长，这种弊端引起的后果就是正规注册后一意孤行，选择在工商行政部门登记注册或者干脆不再登记注册。(14)于是，许多社会组织在真正需要承担责任时出现了资格不够的现象，变成了所谓的“非法”组织。尤其是在社会组织提供服务的过程中出现问题时，由于社会组织“半官方化”特点导致的服务与责任断裂，政府不得不介入善后，且往往要承担超出范围的“双重责任”。

       2.服务提供中的标准偏差问题。萨拉蒙通过实证研究发现，承接政府购买服务的社会组织可能面临三个方面的潜在危险：“首先，失去自治或独立性，尤其是会弱化该部门的倡导作用；其次，‘卖方主义’，或者是，机构在寻求政府资金时扭曲自己的使命；第三，官僚化或过度专业化，失去灵活性和地方控制，而这些被认为是该部门的最大长处。”(15)这三重危险是导致社会组织服务提供中标准偏差的主要原因。我国社会组织在服务提供中显著地出现标准偏差问题，例如，许多社会组织具有“官办”色彩，在承接政府购买服务时成为了政府的附属品，破坏了组织的基本目标和志愿性；社会组织职业化能力强的领导人缺乏，社团、基金会等社会组织中有90％以上的员工没有接受过专业培训，部分机构组织的工作人员甚至依靠部分兼职人员在维持；(16)这些情况导致不少社会组织难以按照政府购买合同的条件与标准有效地提供公共服务。

       3.信誉维系中的持续发展问题。我国社会组织在发展中长期因诚信问题为人们所诟病，从早年的希望工程侵吞捐款，到近期中国红十字会的“天价饭费事件”和“郭美美事件”，无不引发人们对社会组织信誉及责任的深层思考。诚信问题不仅会影响社会组织致力于公益的美好形象，而且会吞噬社会组织持续承接政府购买服务的能力。地方政府在选择购买服务承接主体时往往看重社会组织的信用记录，例如，2014年河北省政府共向社会力量购买13个领域的88项公共服务，“具有良好的社会和商业信誉”就是设立的五道门槛规范之一，(17)《山东省民政厅关于确定具备承接政府职能转移和购买服务条件的社会组织指导意见》中把“在本行业、专业领域内具有较高的公信力和信誉度”作为优先条件。(18)这样，不具有良好的社会和商业信誉的社会组织就会被拒之政府购买服务主体选择的门外。

       (二)一种能力生态的建设思路

       1.优化能力生态因子，夯实社会组织责任承担能力。社会组织承接政府购买服务的能力生态因子主要有设备、资金、人员、规则、技术以及良好的信任记录等。以这些生态因子为优化切入点，围绕九大子能力，“内外结合、软硬兼施”，健全社会组织的内部治理结构，健全规则体系，引进与培训人才，制定员工的职业生涯发展规划，增强筹资能力，从根本上改变过去社会组织一遇到事情就争先恐后“卸责”、“推责”的糟糕状况，使社会组织在承接政府购买服务中成为名副其实的责任主体。

       2.打造能力生态链，强化社会组织的服务提供能力。能力生态链是指在能力生态系统中，以社会组织承接政府购买服务能力要素(设备、资金、人员、规则，技术、知识、技能、劳动成果、经验、教训等)为纽带形成的具有紧密衔接关系的能力链条。打造能力生态链，关键是要把握社会组织承接政府购买服务能力的三个面向，构建社会组织的能力孵化机制，既增强社会组织承接服务的硬实力，也提升社会组织承接服务的软实力。

       3.形塑能力生态圈，提升社会组织的信誉维系能力。能力生态圈是指社会组织在承接政府购买服务中的各利益相关者(政府、社会组织、公众等)相互联系、相互作用共同构成的一个合作平台。形塑能力生态，就是要形成以公信力建设为载体提升社会组织公共服务能力的生态环境，(19)主要做法有：构建社会组织的自律机制、他律机制和第三方评估机制，把社会组织的信誉建立在信息公开与制度规范的基础之上；加强政府的管理，形成政府“统一领导，财政部门牵头，民政、工商管理以及行业主管部门协同，职能部门履职，监督部门保障”的政府服务购买工作机制；在公众满意度调查基础上，改进服务质量、提升服务品质，树立服务品牌，在社会组织与公众之间建立良好的信任关系。

       注释：

       ①冯君：《我国开出政府购买服务改革时间表，服务采购迎来“大提速”》，载于《中国招标》2014年第3期。

       ②赵晓明：《能力不足：社会组织承接服务的扼喉之痛》，载于《中国社会报》2013年07月15日。

       ③胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，人民出版社2012年版，第38页。

       ④中国共产党第十八届中央委员会：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，新华网：(http：//news.xinhuanet.com/mrdx/2013-11/16/c_132892941.htm.)

       ⑤国务院办公厅：《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，新华网：(http：//news.xinhuanet.com/fortune/2013-09/30/c_125473371.htm.)

       ⑥王名：《中国社团改革——从政府选择到社会选择》，社会科学文献出版社2001年版，第27-28页。

       ⑦马庆钰：《论“政社分开”与社会组织管理改革》，载于《行政管理改革》2010年7期。

       ⑧邓国胜：《非营利组织“APC”评估理论》，载于《中国行政管理》2004年第10期。

       ⑨Baum,J.A.C.,Singh.J.V..Evolutionary Dynamics of Organizations,New York:Oxford University Press,1994,pp.8-10.

       ⑩Hawley,A.H..Human Ecology,in David,L.S.(Eds),International Encyclopedia of the Social Sciences,New York:Macmillan,1968,pp.34-37.

       (11)苗建军、崔俊富：《南京都市圈城市政府能力生态位分析》，载于《南京社会科学》2007年第11期。

       (12)王仲伟、胡伟：《国家能力体系的理论建构》，载于《国家行政学院学报》2014年第1期刊；张琳：《山东省泰安市泰山区嘉德社区：建立“一二三四”模式提升社会组织服务能力》载于《中国社会报》2012年11月23日。

       (13)王洛忠：《中国非营利组织的筹资困境及改善对策——以美国非营利组织的筹资经验为借鉴》，载于《新视野》2012年第1期。

       (14)黄晓勇：《中国民间组织报告》(2009-2010)，社会科学文献出版社2009年版，第75-89页。

       (15)[美]莱斯特·M.萨拉蒙：《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》，商务印书馆2008年版，第109页。

       (16)王名、刘求实：《中国非政府组织发展的制度分析》，载于《中国非营利评论》，2007年第12期。

       (17)赵建：《河北88个政府购买公共服务项目公布五门槛规范》，燕赵都市网：(http：//yanzhao.yzdsb.com.cn/system/2014/02/09/013573151.shtml.)

       (18)山东省人民政府：《山东省民政厅关于确定具备承接政府职能转移和购买服务条件的社会组织指导意见》，载于《山东省人民政府公报》2014年第7期。

       (19)孙燕：《以公信力建设为载体提升社会组织公共服务能力》，载于《中国社会组织》2013年第5期。

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