开发权交易、区域农田保护及其国际经验借鉴，本文主要内容关键词为：农田论文,区域论文,经验论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府过度征地和农民集体随意开发会导致农田被过度占用。以行政手段约束征地和农民集体的开发活动，已被实践证明是不成功的。因此，为保护农田，应当重视经济手段的运用，做到对被征土地实行公平补偿，对农田用途保持给予充分激励，量化农田开发权并鼓励权利流转，以避免农田开发。在此，以广东为例进行分析。
一、广东农田保护政策及其缺陷
改革开放以来，广东农田数量迅速减少。目前广东人均耕地仅0.03公顷，不到全国水平的40％。广东耕地保有量到2010年的目标是325.76万公顷，目前已经下降到288.25万公顷，缺口达37.51万公顷，耕地保护形势异常严峻。
广东农田减少一方面来自工业化和城镇化快速扩张的压力，另一方面来自制度扭曲引起的负激励。经济高增长和大量人口向城市转移，只是农田减少的外因。如果土地管理制度是健全的，该外因尽管导致农田减少，这种减少仍然可能是有效率的。事实上，广东农田已被过度占用。低效率农田用途转变的根源在于土地管理制度存在问题。在广东，和中国其他地区一样，保护农田的基本政策工具是基本农田保护区政策、征地政策和农村建设用地使用权管制政策。基本农田保护区政策规定，各省级行政区须将80％以上的耕地划入基本农田保护区，非经严格的审批程序不得占用和开发，并实行基本农田占补平衡，以保证其总面积稳定。由于基本农田保护区政策的效果高度依赖另外两项政策，所以将分析聚焦于征地政策和农村建设用地使用权（农村土地开发权）管制政策。
（一）征地政策及其缺陷
所谓的“建设用地使用权”，实际上就是土地开发权①。根据法律，中国城市土地实行国家所有制，因此城市土地的原始开发权归政府所有。政府在城市土地国家所有制的前提下，通过划拨或出让方式将国有土地开发权（建设用地使用权）转让给公益性机构或营利性组织从事建设活动。
农民集体以外的单位和个人进行非农业建设，需要使用农民集体所有土地的，必须先经由政府土地征收——征收补偿不包含开发权价值，然后由用地者向政府申请建设用地使用权。征地政策的本意是控制集体农田用途转变，所以它被认为是保护农田的一道闸门。可是，这道闸门或许能控制农民，却不能控制地方政府（王小映，2003）。由于征地补偿的原则是按土地原用途（对于农田而言就是农业用途）补偿，即不考虑开发权价值，农民觉得不公平，因此他们通常抵制征地。地方政府则不同。征地使地方政府成为土地开发权的唯一卖主，其能够从征地和土地开发权出让中获得巨大差价收益，因此地方政府必然热衷于多征地、早征地。不公平的征地补偿使本该作为农田保护者的地方政府异化为农田和农民利益的侵占者，进而引发政府与农民的冲突。
（二）农村建设用地使用权管制政策及其缺陷
在广东，农村土地实行集体所有制。长期以来，农民集体对其拥有的土地只具有有限的开发权——只能自己使用开发权，且只能将土地用于乡镇企业、乡村公共设施和公益事业、村民住宅等三类建设项目。换句话说，农民集体无权向本集体外的个人或组织转让开发权，包括既无权直接向本集体外的个人或组织直接转让集体土地开发权，即无权“卖地”；又无权向本集体外的个人或组织出售、出租农民集体开发的房屋，即无权间接转让开发权。禁止农村集体土地开发权转让的本来用意还是防止农民集体随意开发农田，所以它被视为保护农田的另一道闸门。
广东省2005年出台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》。从率先开放集体建设用地使用权流转的意义上讲，该“管理办法”是一大突破。值得注意的是，“管理办法”认可的“流转”仅指集体建设用地使用权直接流转，而且在实际操作中，公开直接流转的农村集体用地量较少，绝大部分直接流转是隐性进行的。据统计，珠三角地区近些年通过自发（非公开）流转方式使用农村集体建设用地超过集体建设用地存量的50％，即使在粤东、粤西等地，这一比例也超过20％[1]。“管理办法”形同虚设的原因其实很简单：农民集体通常愿意选择集体建设用地使用权间接流转，即宁愿自己进行土地开发，然后出售、出租房屋；即使是选择直接流转，为了规避严格的审批环节和相关税费，农民集体也倾向于私下与开发商达成交易，而不选择政府开辟的合法通道。
广东集体土地开发权管理制度的缺陷是，对农民集体土地开发权的管制失当。一方面禁止开发权间接流转，另一方面对农民集体行使土地开发权无明确的数量限制，为农村土地（主要是农田）违规开发留下隐患，禁止开发权间接流转的规定因此而落空。如前所述，法律仅对农民集体建设项目的用途进行限制。其后果是：第一，只要属于自己开发并使用的项目类别，农民集体的土地开发数量几乎不受限制（土地规划、建设规划、要求农田转变用途必须经过审批都不具有真正的约束力）；第二，因为管制本身的模糊性和信息不对称，政府无力监督集体土地开发项目用途并严格处罚违规，导致非法开发活动层出不穷，其突出表现就是“小产权房”泛滥。
所谓“小产权房”，狭义上是指在农民集体所有的土地上建造的并出售、出租给本集体外个人（主要是城镇居民）的商品住宅。由于此类“商品房”无法获得国土、房产部门发放的国有土地使用权证和房屋所有权证，而只能获得村或乡集体组织发放的类似证件，故称“小产权房”。小产权房的开发商或者是农民集体组织，或者是已获得集体土地开发权的外部开发商，或者是二者共同出资组建的开发机构。其实，广义的“小产权房”还应该包括在农民集体所有的土地上建造的并出售、出租给本集体外组织或个人的厂房、铺面和办公室等非居住类商品房。小产权房的实质是集体土地开发权间接转让，其目的是获取高额土地开发收益，其后果是基本农田及其他土地（林地、草地、养殖水面等）被过度占用。从冲破现行法规对集体土地开发权间接转让的不当管制和对抗不公平征地的意义上讲，小产权房具有一定合理性。但是，当前广东小产权房的开发规模已远超出合理边界，并对农田保护构成极大威胁。[2]
二、开发权交易的美国经验
在美国，开发权交易以保护农田、湿地、林地、海滨等环境敏感性资源和历史文化遗迹为目的。土地开发权交易的优点是：利用市场机制，不花费或少花费公共资金就能够保证业主获得公平补偿，因此能够缓解或避免对保护区土地的开发。
（一）开发权交易实施机制
以农田保护为目标的开发权交易运作机制如下。一是根据土地功能分区规划关于农田保护区建筑类型和建筑密度的规定，农田业主获得一定数量的开发权。二是政府鼓励业主以协议价格出售开发权。三是开发权出售后，相关地块只能保持农业用途，业主和他人均不得从事开发活动。四是购买开发权后，公益性机构将开发权废弃，营利性开发商将开发权用于增加保护区外房产的建筑密度以增加收益。
（二）开发权交易类别
开发权交易工具包括开发权购买和开发权转让。开发权购买是指政府或公益性土地信托机构向保护区土地业主协商购买并废弃开发权。开发权购买的结果是公共机构与私人业主签订土地契约，约定相关地块的开发权已经丧失，因此只能保持当前用途。由于是自愿交易，所以开发权购买价格大体等于土地市场价值与土地当前用途价值之差，于是保护区土地业主能够获得公平补偿。开发权购买的优点是：操作简便；针对性强，即它能够选择优质的且开发压力大的土地加以优先保护；比彻底将私人土地转变为公共土地的完全购买便宜。开发权购买的缺点是，它主要依赖公共资金，而可用的公共资金总是不足，因此其保护农田和其他土地的功能受到限制。
开发权转让是指开发商和私人业主自愿向保护区土地业主购买开发权并将开发权用于指定的开发区内的房产开发[3]。开发权转让的结果及开发权价格的确定与前述开发权购买相同。开发商购买保护区土地开发权后，可以在指定的开发区内超越规划许可的建筑密度限制进行开发建设，允许超越许可密度的程度取决于开发商持有的开发权数量。显然，如果有利可图，开发商会自愿购买开发权。“指定的开发区”是指政府确定的基础设施完备、具有进一步开发潜力的地区。它可以位于旧城区，也可以位于郊区或农村。
在开发权转让政策下，为推动保护区业主转让开发权，通常政府首先收紧保护区建筑密度限制，然后规定，如果转让开发权，则原有的1份开发权可转换为多份开发权。例如，马里兰州蒙哥马利县原来规定，农业保护区内每2.0235公顷土地可建1栋单户住宅。实行开发权转让后，该县规定保护区内每10.1175公顷土地才可建1栋单户住宅，相应的权利以1份开发权表示。如果业主不自建住宅而是向指定开发区转让开发权，则原有的1个开发权可转换为5个开发权[4]。
开发权转让政策的优点是：它调动市场力量和私人资金保护农田等珍贵土地资源；通过引导开发活动向指定开发区转移，它能够集约利用土地和提升开发质量。其缺点是：设计和实施比较复杂，效果具有某些不确定性；可能遭到指定开发区内不希望密度增加的居民的反对；可能出现“逆向选择”问题，即劣质且开发压力小的土地（山坡地、位置差的土地）的业主热衷于加入开发权转让，而优质且开发价值大的土地的业主宁愿选择开发[5]。当然，如果精心设计和妥善实施，开发权转让的以上缺点并非不可克服。
（三）开发权交易效果
开发权交易在美国得到广泛实施，其保护农田和其他珍贵资源的效果已经显现出来。据统计，美国至今已有33个州的134个行政区总共实施了142个开发权转让项目[6]，累计保护土地91057.5公顷。大多数开发权转让项目分布于西海岸的加利福尼亚、东北走廊的宾夕法尼亚、马里兰、纽约、新泽西和东南端的佛罗里达。这些州无一例外地面临着开发与环境的尖锐冲突，因此迫切希望借助开发权转让突出重围。到目前为止，总体上讲，开发权购买比开发权转让发挥的作用更大。但是，由于开发权转让的显著优点，其应用潜力比开发权购买更大。
三、广东农田开发权交易政策设计
要切实保护广东农田，必须因势利导，以退为进，既允许集体土地开发权流转（含间接流转），又对该开发权施加明确的数量限制，并推动以保护农田为目标的开发权交易。具体而言，改革的方向是：第一，取消含义模糊又难以执行的农村土地开发权用途管制，将农田开发权数量化，并鼓励农民集体流转开发权以放弃开发农田的权利。第二，改革征地制度，将开发权价值纳入补偿标准。广东农田保护战略创新应当立足于省情，并积极借鉴美国的开发权交易经验，优先在农田受开发威胁较严重的珠三角城市周边地区实行农田开发权交易。
（一）广东农田开发权确定的依据
在美国，土地功能分区规划是开发权交易的前提，因为界定和分配业主的开发权数量依赖土地功能分区规划。在中国，这种规划就是土地利用总体规划和城乡建设规划（以下简称“两规划”）。目前广东各地正在制定或修订“两规划”。“两规划”中关于农村土地利用和建设的规划部分，可以成为广东农田开发权交易的起点。
（二）广东农田开发权分配
农田开发权来自“两规划”划定的农田保护区。由于农村土地实行村集体所有，应当实行以行政村为单位分配农田开发权，村集体经济组织是农田开发权的原始持有人。各地方政府应根据农田面积和质量（土质、农作物种类、人口密度、位置和基础设施现状等）确定开发权分配数量。比如，广州郊区某行政村的开发权分配比率可确定为每0.53公顷基本农田1个开发权。1个开发权代表可以建设1栋容积率不小于1且最大建筑面积为200平方米的房屋的权利。假定该村受保护基本农田133.33公顷，村集体将获得250个开发权。这些开发权代表村集体可以在农田上建设平均容积率不小于1且最大总建筑面积为50000平方米的房屋（可以是也可以不是住宅）。这些房屋建成后，可以供集体和村民自己使用，也可以向村集体外的组织和个人出售、出租。村集体也可以将开发权出让给外部开发商，由外部开发商在农田上依法从事开发经营。
以上政策设计体现了对农田开发实行疏堵结合的思想。它既承认集体的农田开发权及其可转让性，又对其施加严格的数量限制。既然每0.53公顷农田只允许最多建200平方米房屋（还有最小容积率限制），显然农田开发权是严格受限的。
（三）广东农田开发权交易
村集体的农田开发权既可以用来在本村农田上进行开发建设，也可以有偿流转，开发权流转后农田只能维持农业用途。开发权的买主包括政府（其购买开发权后将开发权作废）和私人开发商。地方政府强制规定私人开发商购买开发权的义务：农田保护区外（含旧城区）新开工建设的所有非公益性项目，必须按照建筑面积的一定比率购买开发权，比如按照总建筑面积的8％购买开发权。为了鼓励集约利用土地，对容积率高的项目给予义务削减。比如，某开发商正在建设一个面积为10000平方米、容积率为2的项目，其承担开发权购买义务的建筑面积为800平方米。按每200平方米1个开发权，该开发商需要购买4个开发权。而如果该开发项目的容积率大于2，可按照建筑面积的6％购买开发权，该开发商只需要购买3个开发权。开发商获得的开发权可以用来超越容积率管制上限标准而增加建筑面积。
这种设计中包含的强制私人开发商购买开发权的规定，与美国不同——其私人购买开发权是自愿的。强制私人购买开发权是为了减少政策复杂性和增加政策效果的确定性。另外，以上设计中未指定专门的接受开发权的“接受区”，这与美国的做法不同，其用意是增加开发权需求并减少政策复杂性。
开发权交易政策的一个重要意图是，尽量让农民不选择在农田上开发，而选择出售开发权。当然，只有在农民觉得出售开发权更有利时，其才不在农田上行使开发权。因此，开发权的交易价格是关键。开发权的公平价格，是使村集体觉得出售开发权与选择开发无差异的价格，此价格是地块开发的净收益减去该地块农业用途价值的差。例如，假定在广州郊区的某农田保护区内，1栋容积率为1且建筑面积为200平方米的住宅总售价100万元，建筑安装成本和税费30万元，则开发净收益为70万元；1份开发权对应的0.53公顷农田的农业用途价值为20万元（以收益还原法计算）。那么开发权的价格就是50万元（开发权出售后，农民仍然有权按照且只能按照农业用途使用土地，所以要扣除农业用途价值）。只要开发权价格大于或至少等于公平价格，村集体倾向于出售开发权。因此，政府必须精心调节开发权供求关系，使开发权需求大于供给，从而保证开发权的均衡价格略高于公平价格。
开发权交易一般会面临开发权需求相对不足的问题。参照美国的经验，广东可采取以下对策：对城市周边遭受开发威胁较大的优质农田优先实施开发权交易，以减少短期内的开发权供给；加大政府购买并作废开发权的力度；对政府购买开发权实行分期付款制度；调整开发商购买开发权的义务；组建非营利性的开发权银行，该银行承诺以公平价格购买开发权，并将买来的开发权囤积并择机投放市场以平衡供求。
政府购买开发权的资金应当主要来源于国有土地出让收入。政府必须明确规定国有土地出让金用于开发权购买的比例。非营利性开发权银行的资本金应当主要来源于土地税费收入，或者像美国一样通过发行专门的土地债券融资。政府应当明确规定城镇土地使用税、耕地占用税、新增建设用地有偿使用费和土地增值税等税收收入用于开发权银行投资的比例。
（四）广东征地补偿标准调整
开发权交易实施后，征地补偿必须相应调整。农田征地补偿标准应调整为按照开发权价值加农业用途价值补偿。如果政府征收0.53公顷农田，则补偿总额为70万元。如果在征地前，该地块的开发权已被政府购买，则政府只需对地块的农业用途价值进行补偿，即支付20万元。如果在征地前，该地块的开发权已被开发商或开发权银行购买，则政府必须再购买并作废1份别的农田地块的开发权，还要对被征收地块的农业用途价值进行补偿，即支付大约70万元。农田征地补偿标准的这种调整，思路清晰，公平合理，既能遏止政府过度征地的冲动，又不会对政府征地利益造成大的冲击，还能根本解决农民抵制征地的问题。
（五）广东“小产权房”善后问题的解决
开发权交易还可以用来解决“小产权房”的善后问题。凡占用保护区农田（不仅仅是耕地）的“小产权房”，应当根据其建筑面积和容积率，扣减村集体的开发权；如果开发权不足以抵扣，且不拆除超限的“小产权房”，村集体必须从别的村或开发权银行买入足够的开发权（表明该村为别村的农田承担保护责任）。当拆除超限建设的“小产权房”明显不可行或不妥当时，以上处理是比较理想的选择。
注释：
① 经流转的“建设用地使用权”是脱离土地所有权独立存在的（所有权仍然归原集体所有），而一般意义上的土地开发权未必如此。