论城市规划伦理导向的困境及其超越，本文主要内容关键词为：城市规划论文,伦理论文,导向论文,困境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F292 ［文件标识码］A ［文章编号］1006－7426［2011］01－0149－04
城市规划乃至国家发展建设应该追求怎样的伦理目标？这一问题不仅成为学界、更成为管理者关注的热点，以至于温家宝总理在答记者问时指出：“我们国家的发展不仅是要搞好经济建设，而且要推进社会的公平正义……集中精力发展生产，其根本目的是满足人们日益增长的物质文化需求。而社会公平正义，是社会稳定的基础”。他甚至强调“公平正义比太阳还要有光辉”[1]。究其原因，改革开放以来社会财富快速增长的同时，忽视了社会公平正义的伦理价值，导致严重的社会不公平。从这一背景反思我国城市规划，不难发现同样存在这样的问题。反映在城市规划理论与实践中，从重技术手段而远离价值的工具主义，到追求效率的功利主义，直至转向以人为本的公平正义导向，规划的伦理价值取向至今仍是争纷聚讼的话题。近年来我国城市规划界开始关注价值问题，但对城市规划的伦理导向深入思考的依然不多。因此，本文试图探讨我国改革开放以来城市规划的效率伦理标准，分析这种价值引导下规划伦理目标的变异，进而论述公平正义的伦理导向如何才能超越效率原则。
一、与改革开放相伴而生的效率伦理导向
从本质上说，城市规划是伦理价值的选择过程。无论是规划目标的制定、规划方案的选择，还是规划的管理实施，都离不开特定的伦理导向。这里所说的伦理导向是指国家和政府在决策管理中追求的根本价值，以此指导政府选择值得追求的目标[2]。伦理导向与政府特定时期的绩效指标直接相关，受特定政治、经济与社会环境制约。现实中，政府的任何决策管理都离不开两个层面的考虑，一是可行性，二是可欲性。换言之，政府决策除了关心是否可行的问题之外，同时需要关注这样做是否值得和应该。从这个角度解读城市规划的伦理目的，应该是通过合理干预控制土地利用，促进城市经济、文化和社会的永续发展，公平公正地满足社会民众的物质与精神需求，达到公众利益的最大化，最终实现人的自由发展。那么，作为规划管理主体的政府在制定城市规划时代表谁的利益，就不是一个纯粹的技术过程，而是伦理价值的选择。正是在这个意义上可以说，“城市规划本质上是一个具有浓厚色彩的价值判断过程”[3]，也是一个伦理选择过程。
在我国城市规划的演进中，规划的内容往往与社会经济结构的变迁相随，规划的伦理取向体现的是社会发展目标，如20世纪50—60年代是国家主导的建设时期，规划成为国民经济计划的继续和具体化，体现的是“集体主义”的平均主义伦理导向：20世纪80年代改革开放以来，以经济建设为中心，规划遵循的是效率优先的伦理导向；进入21世纪，城市规划的效率优先在促进社会财富增长的同时，其不合理之处也日益显现，于是，规划从效率优先向公平转向，以体现“以人为本”的伦理精神，代表全社会人民的利益[4]。
不难看出，城市规划的效率导向源于改革开放解放生产力的需要，其目的是推动经济发展和积累财富。理论上，它源自西方功利主义的效率优先理论，这种理论主张，政府决策与管理的伦理标准是增进“最大多数人的最大幸福”，评价决策方案的依据则是看它是否倾向于产生好的效果，因为对效果的追求有利于保证效率的最大化，具体要求是最大限度地增加福利的总量[5]。的确，我国城市规划追求效率最大化，对于发展经济、增加财富产生了直接的推动作用，它体现了当时全社会追求财富增长的共同愿望。正如邓小平所说的，让“一部分人先富起来”，政府的“根本任务是发展生产力，逐步摆脱贫穷，使国家富强起来，使人民生活得到改善”[6]。对政府来说，“发展生产力要讲究经济效果”[7]。这正是当时全社会的认同的价值观。改革开放之初的中国，上至国家的最高决策，下至普通百姓的愿望，迅速发展经济以提高生活水平成为全社会追求的共同目标。在这种背景下，城市规划在推动经济起飞过程中成为国家主导性政策的有效载体，摈弃纯粹技术的工具主义特质，融入时代的伦理精神，将社会认同的价值目标作为规划的主要原则。实践证明，城市规划以效率为伦理导向，对我国的经济起飞与发展起到了重要的作用。
二、效率导向面临的现实困境
不可否认，在驱动经济的城市规划与实施管理中，效率伦理导致大量的问题，城市土地的开发管理不仅缺失了应有的理性，而且忽视了社会的公平伦理目标，导致土地和空间资源分配的不公正，已经带来严重的社会问题。许多规划以部门利益甚至开发商的利益取代公共利益，进而将人的全面发展和城市的可持续发展目标扭曲成单纯的经济指标，使效率伦理导向陷入困境。
一方面，规划目标追求单纯的经济效率导致不可持续性。不能否认，在追求效率最大化的过程中，政府往往更多地关注单纯的经济增长，注重经济价值的产出而忽视所消耗资源和生态环境成本，片面理解或过度崇拜经济效率或财富增长，以局部和特殊利益取代共同的普遍利益，以致牺牲更重要的社会公平。城市规划将这种价值具体化，体现在规划中，普遍重视经济增长（GDP）的速度和数量，不切实际的城市人口与规模的扩张，开发区、科技城、各种新城、CBD等概念和规划随处可见，许多城市建设偏离了正常轨道，为各地盛行的“圈地风”起到了推波助澜的作用[8]，据国土资源部的统计资料，截至2009年底，全国城市约有一万公顷闲置土地，其中企业自身原因造成闲置土地的占46％，54％的闲置土地主要是政府原因[9]。在这种情形下，规划决策的效率伦理导向在实践中引发极大的争议。
另一方面，规划追求的“共同利益”或“长远利益”具有模糊性。理论上说，政府规划制定习惯于将“共同利益”的主体理解成“全体社会成员”或者“最大多数人”。可是，每一项规划决策几乎都是根据具体情境、为解决具体问题而提出的，这些具体目标与广义理解的“共同利益”存在很大差距，不可能真正惠及“全体社会成员”或“最大多数人”。实践中，当规划项目内容涉及不同群体之间利益冲突时，规划实施者往往以“服从大局”、“服从长远利益”等理由劝说利益受损一方，以保证开发建设的速度。理由是，只要经济增长和财富总量最大化，牺牲某些人的利益是应该的，从而为不公平的资源分配找到某种“合理性”。
但是，这并不能解决现实的利益冲突。究竟谁是规划中的“最大多数人”？城市规划作为统筹城市空间决策的主要平台，也是其它各项政策的起点和终点，必然承载着社会各阶层的多元利益诉求，在我国现有的社会经济结构下，至少包括“国家、地方政府、开发商和市民”[10]。当各方利益出现冲突时，具体的规划目标只能照顾部分利益群体的“最大利益”，而不是抽象的“最大多数人”的最大利益。在各方利益的博弈中，处于社会最低地位的群体往往处在弱势，如当开发商和被征地农民利益之间出现冲突时，农民因缺乏竞争的资本而被置于作出牺牲的地位。更何况规划制定之初正确评估各方利益并非简单之事，正如鲁克指出的，在全球化和信息化时代，任何领域的决策结果预测，都会受到国内国际大环境的制约，“在这种背景下，要准确、合理地确定哪些人属于‘最大多数人’是很困难的，计算和预测某一政策以及政策执行过程中可能带来的‘最大利益’更不是轻易之举”[11]。正因此，城市规划往往会用模糊的“共同利益”替代实际的利益目标，并且将某些利益团体的“最大利益”作为所有利益相关者的利益，由此导致对公众利益和弱势群体利益的侵害。因为，效率伦理告诉我们的是，只要增加社会财富的总量，这种牺牲是正当的。正是这种效率优先的伦理导向，使得我国近年来许多规划在实施中发生公众抵抗事件，从另一侧面充分说明规划决策者在选择保障“共同利益”时出现的偏差，已经导致现实的困境[12]。
三、公平价值在规划过程中的“遗失”
然而，如果我们换一个维度，将城市规划的实施作为执行公共政策的过程，以此考察城市规划实施中问题，则能进一步发现，规划意图常常会被实施者有意无意地“递增”或“递减”，甚至颠覆性地改变原规划，使原本合理的规划目标被扭曲。城市规划作为一种公共政策，是一个有机的整体，特别是城市总体规划。这种整体性是“公平性”的重要保障，在实施过程中必须得到全面的贯彻落实。但是，在具体的实施过程中，政府可以利用其对规划的解释权，对规划进行调整，包括安排规划的时序、改变规划内容以及选择开发受益主体等，这就必然面临利益整合与分配问题，对不同群体的利益做出倾向性的选择。这种选择意味着原初规划伦理目标的重新确认，是将原规划的“共同利益”排在序列之先，还是偏离原初价值，将局部利益或特殊利益排在序列之先，这是规划实施与管理者必须面对的伦理选择。在内外部利益的诱惑下，地方政府常常会对原规划方案进行选择性执行，通过“递增”、“递减”甚至“颠覆”原规划内容，使规划的伦理价值目标发生变异。
这种情况普遍存在，特别在土地征用、房屋拆迁安置、用地性质变更、民生项目与形象工程、商业开发与公益项目的选择中，很容易以经济总量目标取代公平价值。考察我国改革开放以来规划实施结果，一个显见的事实是，实施管理过程中各级政府对规划的“修改”，许多规划正当合理的伦理目标无法在实施过程中贯彻落实，导致严重的利益“倒错”，引起公众的极大不满。这表明，城市规划的实施与管理对公平价值的维护具有至关重要的作用，正如美国公共行政学者艾利森指出的，“在达到政府目标的过程中，方案确定的功能只占10％，而其余90％取决于有效的执行”[13]。事实上，我国各级地方政府作为国家主权的间接行使者，是实现社会价值分配最后的执行者。地方政府在规划实施与管理中的这种重要地位，使其成为各利益集团获利的重要通道，这就使得规划的实施成为复杂的利益整合过程，从而为地方政府偏离规划原初的伦理价值提供制度上的条件。那么，规划的公平目标是怎样“遗失”在实施过程的呢？
其一，对规划伦理目标的“递增”。这是指规划执行与管理者人为地附加与原规划伦理目标背离的其它内容。在我国城市规划的实施管理中，常见的做法是在原有规划基础上附加新的内容，包括扩大规划用地范围、或变相改变规划用地的用途，用于房地产开发；在批准的规划面积之外，任意超出规划“红线”范围等。如目前北京建设用地规模已经超出2010年规划控制指标，事实上，去年末的建设用地总面积已经超出2010年规划期末的上限。靠近中心城区的边缘集团超出规划范围过度发展，形成中心城区逐年向外蔓延的趋势。另外，远郊区县各自为政，各种名目的开发区、工业大院圈占土地较多，农村居民点用地不减反增[14]。
事实上，近年来对规划范围的越轨附加执行十分普遍，严重影响被征地农民的利益保障，更不可能在政府、开发商和农民之间进行公平合理的利益分配。事实上，以开发商为代表利益集团越来越为政府规划主体所重视，已经成为“政策和管理过程中至关重要的环节”[15]。在这种背景下，当开发商和农民利益发生冲突时，规划的执行者往往会按照开发商的需要附加规划内容，从而对倾向于保护前者的利益而牺牲后者，由此发生众多的拆迁冲突正是源于这种不正当的“扩张”。
其二，对规划伦理目标的“递减”。这是指规划实施与管理的不配套、不完备、不及时，规划内容只能部分被执行，其余则被“遗忘”。在正常情况下，任何一项城市规划都包括社会、经济、文化等综合价值目标，以便实现人与自然的和谐共存、社会和个人的全面发展。然而。片面追求经济效率使得完整的规划目标难以全面实现，如一些公益性建设项目，教育、文化、体育、公园绿地、保障性住房，以及为公众提供公共产品的建设等项目，很容易被减缩，取而代之的是那些能够直接带来经济效率的项目。在开发建设中，有时为了开发商的利益，有意损害农民利益的做法也时有发生，如在各种补偿措施不到位情况下，强行颁发拆迁许可证，甚至在被征地农民不知情的情况下，执行拆迁任务，而国家相关法规明确规定必须确保农民利益[16]。
规划伦理目标的“递减”实施通常与附加性实施相伴发生。一旦处于强势地位的群体形成利益集团，其影响不仅发生在规划的制定与实施管理中，而且还可以引导规划实施者尽可能降低成本，以获得自身利益的最大化，并且冠之以“共同利益”或“长远利益”之名，使得弱势群体的合理利益无法实现，致使抵制性冲突事件频发。这与规划目标的递减实施密切相关，对弱势群体利益的减缩，侵蚀他们的正当利益，而规划原本的价值宗旨在这种不完整的实施中消失，无法实现公平公正的伦理目标。
其三，对原规划伦理目标的“颠覆”。如前所述，无论是规划实施中的“递增”或“递减”，都是在原规划框架下的局部调整与变动，不涉及规划的整体构架。“颠覆”实施是指对原规划做出重大改变，导致规划整体框架与内容发生变化，包括规划目标、城市定位、发展规模和布局结构等。这种改变在近年来各地城市建设过程中是一种常见的现象，尤其在城市领导班子换届之后，由于城市总体规划修订内容上的繁复和审批程序的复杂，新任领导常常以非法定的形式更改原规划，如城市概念规划、新区发展规划等，对原规划做出重大变动，以体现新领导班子的意图，而这类规划由于没有按法定程序编制，在规划内容和规范性上无法达到成为公共政策的深度和法定要求，而更多体现的是出于政绩或城市形象的“概念”，带有急功近利的特征，与公平价值目标相去甚远。
从这个意义上说，规划实施管理中的效率取向使得地方政府频繁地“肢解”规划的伦理目标，根据特殊利益改变规划意图。在增进利益集团收益最大化的同时，减少甚至牺牲弱势群体的基本利益，从而偏离规划的基本目的——在促进经济发展的同时，更好地保护公众利益，保护良好的生态和环境，实现可持续发展，提高全体人民的生活水平。
四、以公平价值超越效率原则的局限
从本质上说，城市规划的伦理目标应当考虑所有人的公平权利与机会，减少贫富差距，达到共同富裕，并以可持续的方法促进发展[17]。近年来城市规划及其实施中偏离公平伦理的事实说明，仅仅在认识上确认公平价值是不够的，在当今以人为本，构建和谐社会的主流伦理导向下，完成效率向公平的价值转换，依然有赖于各种相关制度的建构与完善，不仅从规划编制的源头确立公平价值的优先性，而且在实施与管理的各个环节中落实规划的根本目标。所谓公平优先的伦理导向，指的是在政府规划的制定、实施与管理中，一旦各利益相关者之间出现利益冲突，政府首先保证的是处于最不利地位的群体利益，而不是最有利地位者的利益。在西方的政府伦理理论中，以约翰·罗尔斯为代表的公平正义观与功利主义的效率优先针锋相对，力图解决效率伦理导致的社会不公平。两种公平观在何谓公平问题各持己见，前者主张以“最少受惠者”的利益为财富分配的基点，而“最少受惠者”明确指的是社会中等收入以下的群体，主张在提高“最少受惠者”利益的基础上，增加中等以上阶层的利益，以达到最大程度的社会公平。罗尔斯认为，政府在分配社会财富和机会时，应该优先保证“适合于‘最少受惠者’的最大利益”[18]，即使出现不平等的分配，政府的伦理取向始终不能逾越这个底线。这是制度层面的公平保障，也是公平分配的有效途径。据此，当利益主体之间出现利益冲突，政府可以有效地保障“最少受惠者”的最大福利，而不是以“最大多数人”的共同利益或长远利益之名，剥夺弱势群体的利益；后者却主张增进“最大多数人的最大利益”，却并没有明确谁是“最大多数人”，事实上，在此名义下保证的是精英阶层的最大利益，从而为不公平的分配留下制度的缺陷。
那么，这种保障基本底线的公平伦理目标，是如何通过制度建构实现的呢？
首要的是建立弱势群体利益表达机制，以便实现多元利益主体的规划价值认同，使规划的起点具有公平价值取向。正如学者们普遍认同的，当今的城市规划已经成为统筹城市空间决策的主要平台，其基本内容应当是“城市其他各项政策的起点和最终归结”[19]。作为其它政策的出发点，确认规划所要解决的问题成为伦理选择的首要前提。在实际的规划制定过程中，规划制定者会面临错综复杂的“问题群”，需要在诸多选择中确认什么是亟待解决的问题，以此作为规划的价值目标。而对问题重要性的认知通常受规划主体“政治”立场的左右，或者说受制于规划主体的伦理价值取舍。正如美国学者查尔斯·林德布洛姆据说，目标的界定和问题的指认是“政治”和其他“非理性的东西”进入城市规划编制过程的一个口子[20]。
这种“非理性的东西”正是科学理性技术之外的伦理价值。从我国现实的规划制定程序来看，伦理目标的确认是一个自上而下的垂直运行过程，由政府单一的规划主体所决定，与规划直接相关的利益群体，特别是社会的弱势群体无法获得正常的渠道表达他们的利益诉求，更谈不上就资源分配进行讨价还价。这就不可避免会导致规划决策的主观任意性，也易为强势群体结成利益联盟留下了制度上便利。因此，建立利益表达机制可以从规划决策的源头防止规划价值的利益“倒错”，使利益相关的各方都有机会参与规划伦理目标选择过程，真正体现规划主体的多元性，有助于从源头防止不公正的规划利益分配，使城市规划真正成为造福社会大众的政策平台。
其次是转换规划决策机构以完善公众参与机制，以便对规划的执行管理进行有效监管。如上所述，规划公平价值的“遗失”很大程度上发生在实施管理过程，许多原本公正合理的规划目标，正是在执行过程中偏离原定利益目标，大多数人的利益被篡改成少数人的特殊利益，牺牲规划的公平公正价值。现有的规划执行监管中，制定者、执行者与监管者集于一身，政府规划部门集多重身份于一身，而公众则缺少基本的知情权，即使是一些直接相关的利益群体，也没有机会参与规划制定与实施的监督，致使政府与开发商成为开发建设的主宰力量。在这种背景下，即使出现违背原规划意图的开发，社会力量无法介入阻止。
因此，要完善公共参与机制，需要构建政府规划主体与公众主体之间的互动机制，由传统“垂直型”的执行管理，变为“扁平型”结构，加入公众主体的维度，使他们参与规划制定的目标确认与价值认同过程，同时在规划执行管理中，在信息充分透明的情况下，直接监督规划价值实现结果（如图）。
在“扁平型”规划决策结构中，无论是规划意图的确立，还是规划实施，公众具有相应途径介入城市规划管理，而这对于规划的公平价值实现具有重要的影响力。因为在当今国家、政府、开发商和公众多元利益格局下，一旦各方利益发生冲突，公众往往是最无助的一方。因此，城市规划伦理价值从效率向公平的转换，规划制定与管理结构的转型是重要的制度保障，它可以将公平公正的价值导向置于强有力的制度框架下，而不是依赖某些官员的主观认识，通过制度而不是官员的道义感，保证城乡发展与建设真正维护社会公平、保障公共安全和公众利益。这种“扁平型”的制度结构与垂直的“高纵型”结构不同，它可以为公众的参与提供一个平台，从规划制定到实施监管，更方便公众的质询与监督。
再次，以“最少受惠者”的利益为基点，超越规划决策者有限的道德理性，保证公平价值的实现。功利主义效率导向将精英阶层的意志和利益作为其伦理目标的起点和归宿，而新的制度框架要求规划制定者更多地对公众负责，关注对公众和社会公正的责任。这为规划实施者超越有限的理性能力提供了新的参照系，这就是利益相关者中“最少受惠者”的最大利益[21]。在公众参与的制度框架中，社会公平的前提是将最弱势群体的利益作为首要考虑，在选择不同利益群体的利益目标时，将“最少受惠者”的福利增加作为基点，通过最大限度地提高该群体的福祉，提升整个社会的福利，最终达到社会公平的目标。
这意味着在各种利益博弈中，规划制定者和实施者需要根据“最大最小原则”选择规划所要达到的最大利益，即“要按选择对象可能产生的最坏结果来排列选择对象的秩序，然后我们将采用这样一个选择对象，它的最坏结果优于其他对象的最坏结果”[22]。换言之，当“最少受惠者”利益与较好地位者利益发生冲突时，政府应该将最弱势群体的利益作为首要考虑，优先保证其利益的最大化，而不是以“共同利益”或“长远利益”之名，牺牲他们的利益。从这个意义上可以说，规划决策者根据公平、理解和人性行动，可以超越“有效率的行动”之藩篱[23]。这是超越效率伦理导致不公正的制度途径，而城市规划也将有可能实现全社会的公平正义目标。