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中图分类号：D633.2 文献标识码：A 文章编号：1006－365X（2009）03－0005－10
2004年10月21日，胡锦涛同志在中共中央政治局第16次集体学习时指出，“要坚持理论联系实际，加强调查研究，深入研究新情况、解决新问题，进一步认识和把握新的历史条件下民族问题发展变化的特点和规律，创新民族工作的思路和方法，不断提高驾驭和解决民族问题的能力”；“要全面贯彻落实民族区域自治法，用法律法规来保障少数民族和民族地区经济社会发展，用发展的成就不断充实实行民族区域自治制度的物质基础。”① 2005年5月27日，胡锦涛同志在中央民族工作会议上强调指出：“正确处理民族问题，是建设中国特色社会主义的重要内容。我国的民族问题必须放到建设中国特色社会主义的全局中来解决，解决好民族问题又有利于推进建设中国特色社会主义。中国特色社会主义是我国各族人民的共同事业，中国特色社会主义道路是解决我国民族问题的根本道路。实现各民族共同繁荣发展，是全面建设小康社会的重要目标。我们要切实落实民族地区全面建设小康社会的各项任务，使民族地区的面貌更快地得到改变，让改革发展的成果更好地惠及各族群众。要不断巩固和发展全国各族人民的大团结，为全面建设小康社会、实现中华民族的伟大复兴提供重要保证”；“现阶段民族工作的主要任务是：坚持以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，以科学发展观统领经济社会发展全局，围绕全面建设小康社会的宏伟目标，牢牢把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，全面贯彻执行党和国家的民族政策和民族法律法规，坚持和完善民族区域自治制度，巩固和发展社会主义民族关系，大力培养少数民族干部和各类人才，加快少数民族和民族地区经济社会发展，为我国社会主义物质文明、政治文明、精神文明与和谐社会建设全面发展作出贡献。”② 在纪念改革开放30周年大会上，胡锦涛同志指出，“我们要始终坚定不移地发展社会主义政治文明，深化政治体制改革，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，……推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，更好保证人民当家做主，巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。”③ 由此可见，发展和完善民族区域自治制度是我国社会主义现代化建设的时代要求，是当前我国民族工作应着力解决的重大问题，而如何发展和完善民族区域自治制度则是当前亟待厘清和明晰的重要事项。
一、政治文明及其国家结构形式
在一般意义上，文明通常指人类所创造的财富的总和，依形态可划分为物质文明、精神文明两类；而政治文明则是人类政治生活当中的政治体制优秀成果和隐含在这一政治体制当中的优秀政治思想、政治理念和政治管理行为的综合体现，它是人类关于政治活动、政治体制和政治思想的物质文明成果和精神文明成果。
在政治学的学术视野当中，政治是人们在人类社会共同体当中基于利益考量而做出的决策和使决策付诸实施的活动。④ 这一概念的基本预设之一，就是政治发生在某个人类社会共同体当中，并为该共同体服务的一种行为或活动。由此出发，我们就有理由认为，政治在人类共同体的集体行动的背景下发生的，“一切政治理论的起点在于：人类是共同生活”⑤，内在的集体性和人际互动是政治的基本预设之一。其次，政治概念的预设之二就是在特定的人类共同体当中人们之间存在着基于利益考量的分歧和争议，这就自然引致一种旨在维系该共同体存续为前提的关于劝说、讨价还价和达成一致决定的利益整合机制。由此可见，在不诉诸打破共同体的前提之下，政治本身就自然而然地意味着一种包括利益表达、利益整合和集体行动规则在内的决策规则、法律规范和制度建构在内的政治文化，这种政治文化与由此衍生出的政治思想、政治制度、行政管理和法制建设共同构成了该共同体的政治文明。很显然地，各种不同的人类共同体的建构都有着各自不同的经济状况、历史传承、文化形态、民族构成、时空背景和利益诉求，因此如何建构适宜该共同体特点的政治文明，就成为政治学研究领域的重大课题之一。
以国家这个人类共同体的角度观之，“正如同不是宗教创造人而是人创造宗教一样，不是国家制度创造人民，而是人民创造国家制度”⑥。从政治学的一般意义而言，“国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无法摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家”⑦。与其他共同体相比，国家更强调社会资源的合理配置、权威性分配和公共事务管理的专业化，也只有当有效地执行了这一公共管理职能的时候，国家才能够得以维系和存续。也正是在这个意义上，恩格斯通过对波斯和印度历代国家政权经营管理河谷灌溉的个案研究强调指出：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了某种社会职能时才能持续下去。”⑧ 其二，国家与其他共同体的另一个区别，是国家权力具有“与社会分离而独立于社会之上”的公共性，在马克思主义经典作家看来，“国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权利”⑨，这种公共权利与公民的分离，意味着利益整合机制和民主监督机制的建构，前者意味着公民通过一定的选举程序将一部分个人权利让渡给专门从事公共事务管理的机构和人员来行使，这在现代国家中通常以代议制为典型代表；而后者则意味着公民可以通过既定的程序对公共权力进行分割，使之彼此监督和制约，并通过代议制监督直至任免代行公民权利的机构和工作人员。这些着眼于国家存续和长期发展的利益整合机制和以代议制、分权制衡为基础的宪政体制，是迄今为止现代国家最为核心和最为典型的政治文明之一。这种政治文明归结到一点，就是民主，而民主制则“是一切国家制度的实质，是作为国家制度特殊形式的社会化了的人。它对国家制度其他一切形式的关系，正好像其他类对自己的各个种的关系一样”⑩。作为一个执政党，只有代表了先进生产力的发展要求、代表了先进文化的前进方向、代表了人民的根本利益，才能获得人民的信任，赢得人民的拥护，才能获得长久的执政地位和有效实施公共管理的资格。
不同的利益构成、构建了不同的政治文明和不同的国家形式。首先，国家的形式“既不能从它们本身来理解，也不能从所谓人类精神的一般发展来理解，相反，它们根源于物质的生活当中”，即同人们的物质生产力的一定发展阶段相适应的生产关系。这些生产关系的总和构成该社会的生产结构、法律和政治的上层建筑包括国家形式在内都竖立在这个社会经济结构之上，并且以这个经济结构为自己的现实基础。(11) 其次，国家的形式是由不同国度的具体条件决定的。马克思认为，“‘现代国家’是一种虚构”，适用于一切国度的、具有统一形式的所谓现代国家是不存在的，它“随国境而异。它在普鲁士德意志帝国同在瑞士不一样，在英国同美国不一样”(12)：自然条件、民族构成、各种从外部发生作用的历史影响、宗教文化等共同作用的结果，使得国家形式“在现象上显示出无穷无尽的变异和程度差别”(13)。
作为人类共同体的最初政治组织形式之一，自治伴随着人类社会政治现象的出现和政治活动的缘起、并伴随着国家的发展进程而不断演进，这已经被公元前5世纪古希腊的政治现实所证明，也在亚里士多德、柏拉图等西方古代政治思想家的政治学著述所印证。英国学者J·J·史密斯（Joshua Joulimin Smith）在1849年出版的《违法为虐的代理政治》（Government by Commissions Illegal and Pernicious）一书当中，首次使用了地方自治（local self-government）的概念，他在1851年更以地方自治为书名出版了《地方自治与中央集权》（Local Self-government and Centralization）。恩格斯在1884年写就的《家庭、国家和私有制的起源》一书当中根据摩尔根关于雅典阿提卡部落的资料研究指出，自治作为一种过渡形态，原始社会的自治政治发展趋向是成熟的、完备的国家制度，而自治政治则是社会走向在国家制度的一个重要阶段。(14) 作为现代国家政治制度的一种结构形式，自治意味着“由共同体代表们来控制本共同体的经济、社会和政治事务；虽然这种自治不包括防务、法律和秩序以及外交事务，但是本土管辖使各种族成员能在很大程度上控制共同体的资源和社会政策”(15)。与此同时，自治还意味着现代国家在对公共权利进行横向分权制衡之后，通过代议制的利益整合机制对公共权力的纵向分权过程和制度建构，这无论在单一制还是在联邦制的现代国家政治当中都是一个惯常的和重要的权能划分方式。最为重要的，是自治在“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的”的现代国家政治背景下，具有培育民主精神、推动地方发展、改善政府管理效能和防止过度中央集权的功能：“所有的权力都集中在中央，所有的行政都来源于中央，那么这将有导致高度官僚机器的危险。过度中央集权的后果往往是延误、专断、腐败、低效率以及对公众意见的不负责任。”(16) 大致来说，自治政治可以划分为地方自治、民族区域自治、地方特殊行政区自治、海外属地自治和土著保留地自治等多种自治形态；在中国，自治政治有关少数民族的民族区域自治和关于香港、澳门特别行政区的特殊行政自治和村民自治这三种自治形态。
在民族与国家的关系方面，由于构成民族的要件之一就是共同的地域，因而民族成员的归属感的来源之一就是关于民族共同地域的共同历史经历、关于这种历史经历的社会化过程和文化传承。也正是在这个意义上，许多关注族际政治的学者都认为，“民族总是意味着某种程度的政治自治”(17)；“除了某些特殊时刻，在一个社会组织的内部对政策的意见不一致越尖锐，涉入意见不一致的人数比例越大，多元政体在任何既定层次上存在所要求的社会自治程度应该越高”(18)。从逻辑上而言，民主的政治制度总是意味着广泛的政治参与，而自治则是多民族国家内部政治参与在地化（localization of political participation）的一个具体制度体现：“经验已经证明，参与式政治体制一般说来是和平解决社会矛盾冲突、尤其是民族冲突的最有效方式”(19)；其次，也是更为重要的是，自治“应该被视为现代民主思想所有传统的必要前提，因为它是特定的政治方案的核心内容，这一政治方案的前提是个人有能力自由选择、决定并维护自己的行动，承担自己选择的义务，享有政治自由和平等的基本条件”(20)。由于民族具有政治自治的根本特征，所以多民族国家在国家构建过程当中就不得不在制度安排方面谨慎从事，处置不当就有可能引发少数民族对多民族国家的合法性争议，并引致国家内部激烈的族际冲突乃至整个多民族国家的裂解(21)。考虑到国内各个民族基于不同的语言、不同的地域、不同的经济生活、不同的文化和不同的心理素质基础之上的不同的利益诉求，民族自治制和民族联邦制等自治政治模式都为处理和解决统一多民族国家内部民族问题提供了一个既适合民族自治历史经验又保证国家整合的制度选择。这两种自治模式的核心理念都是在承认多民族国家内部各民族具有不同的利益诉求和不同的社会发展阶段的前提下，通过不同的赋权管理方式换取各个少数民族对统一多民族国家政治合法性的认同，并在此基础上把具有不同指向的族际利益冲突保持在“秩序”的范围以内，以维持多民族国家“从社会中产生但又自居于社会之上”的权威地位。民族自治强调的是以民族为自治单元的自治，而民族联邦制则强调以地域为单元的自治政治模式。一般而言，前者大多对应于单一制的多国家，而后者则一般对应于联邦制的国家，但在联邦制多民族国家内部也有设立民族自治区域的情况，这种制度上的中和同时也验证了现代国家政治制度的一个趋势性嬗变过程：“这个时代一个有趣的趋势是单一制努力向捎带联邦制的方向转变，而联邦制国家则向更加单一的方向缓慢演进”(22)。联邦制与单一制的这种彼此中和，最为突出的现象就是中央与地方之间权力关系的改变，而这种权利关系的改变其中又隐寓着国家政治整合和地方的（民族的）利益的满足。因此可以说，政治利益的满足，两者之间的平衡将越来越突出地成为衡量一个社会稳定与发展的两个必须兼顾的重要指标：联邦制向单一制的演进体现了国家政治整合的要求，而单一制向联邦制的接近则意味着地方性（民族性）政治利益的满足。
由于多民族国家的国家架构不同，针对自治的赋权管理方式也各有不同：民族联邦制的多民族国家通常通过列举中央权力的方式来廓清地方的权责，而单一制的多民族国家则更多地通过列举地方权力的方式来标示中央政权的绝对主导地位。至于一个多民族国家究竟要采行何种制度模式来舒解民族与国家的紧张关系，则完全要取决于各个国家不同的政治、经济、历史、文化和民族问题的特点而定，在这方面完全没有东西方的分野，也不必要有意识形态的限制。例如，在同是资本主义多民族国家的美国、加拿大、澳大利亚和西班牙，前三者在联邦制下为土著人设立了保留地形式的民族自治区域，后者则在单一制下建立了14个地方自治区和3个民族自治区；而在同是社会主义多民族国家的前苏联、前南斯拉夫、捷克斯洛伐克和中国，前三者选择了民族联邦制的地方自治模式来解决本国民族问题，而后者则参酌中国的国情和民族问题的特点创造性地构建了民族自治和区域自治相结合的中国民族区域自治制度。
世界各个多民族国家运用自治政治模式解决国内民族问题的实践，印证了列宁在1916年《关于自决问题的争论总结》一文当中的论断：“要达到使一切民族完全平等、密切亲近和进而融和的共同目的，显然要走各自不同的具体道路，就拿达到一张纸的中心点的方法来说吧，可以从纸的一端向左走，也可以从纸的相对的一端向右走，反正都会达到”(23)。也正是在这个意义上说，民族自治制和民族联邦制都是让少数民族通过与主体民族不同的具体道路实现国内各个民族共同发展、共同繁荣的一个可供选择的制度选项。这里还要特别加以说明的是，国家整合与自治和统一与分裂这两对范畴在政治学的视野中几乎没有对应关系，“没有必要考虑（集权与自治）相互间的排他性，相互排他性的论点是一种过分法制论的理解”(24)。
民族自治的政治模式为实现国内各民族的平等、发展和繁荣提供了一个制度平台，至于能否真正实现和体现制度模式的初衷，则有赖于这个多民族国家特别是执政党在这个制度平台上制定和实施的各项具体政策措施。很显然，作为一个创建多民族国家并继续得以执政的执政党，它在规划民族自治制度及其法律规范时，必须要考虑到国内主体民族与少数民族以及各个少数民族之间的多种指向不同的利益诉求，如果这一自治制度不能充分体现上述这些不同的利益要求，多民族国家的族际整合就会受到破坏，执政党的政治合法性就会受到质疑，国家的权威地位就会受到挑战。换言之，执政党的思想理论、制度建构和政策方针如果不能代表多民族国家内部各个民族特别是少数民族的根本利益，就不能获得长期、稳定和有效的执政资格。
在现代国家的结构形式的选择方面，马克思主义经典作家对单一制有着特别的偏好：“这种中央集权的国家政权有着按照系统的和等级的分工原则建立的分支庞杂、遍布各地的机关”(25)；与此同时，马恩也十分强调自治的重要作用，在评价巴黎公社时期的自治制时认为：“这种和美国类似的省区和地方自治制，正是革命的最强有力的杠杆。”(26) 具体到建构社会主义国家的国家结构形式方面，马克思主义经典作家完全是从多民族国家的具体情况来考虑制度选择的：“在分析任何一个社会问题时，马克思主义理论的绝对要求，就是要把问题提到一定的历史范围之内；此外，如果谈到某一国家（例如谈到这个国家的民族纲领），那就要估计到在同一历史时代这个国家不同于其他各国的具体特点”(27)；“某个民族所处的经济、政治和文化的条件便是解决该民族究竟应当怎样处理自己的事情和它的未来宪法时究竟应当采取什么形式这一问题的唯一关键。同时，很可能每个民族解决问题都需要用特殊的方法。如果在什么地方必须辩证地提出问题，那正是在这个地方，正是在民族问题上”(28)。
二、中国的民族自治政治与统一多民族国家的民族事务管理制度
据笔者所见，“自治”一词在汉文典籍当中始见于战国时期周国的《尹文子》：“权用则反术，术用则反法，法用则反道，道用则无为而自治”(29)；《淮南子》曰：“君子修行而使善无名，布施而使仁无掌，故士行善而不知善之所由来，民澹利而不知利所由出，故无为而之”(30)；这里的“自治”显然都是“自然安治”的意思，与作为一种制度安排的制度规范相去甚远。政治制度意义上的“自治”迨至唐朝才逐渐见诸于汉文典籍当中，这时的“自治”开始被赋予多民族国家内部地方性政治集团进行自我管理（self-administration）或自我治理（self-governance）的意义：“今日天子圣明，超出古昔，志于平治。若欲悉使生人无事，其要先去兵。……上策莫如自治。……法令制度，品式条章，果自治乎？贤才奸恶，搜选置舍，果自治乎？障戍镇守，干戈车马，果自治乎？井闾阡陌，仓廪财赋，果自治乎？如不果自治，是助虏为虏”(31)。而在关于北方少数民族黑水靺鞨的记述当中，“自治”则被视为多民族国家各内部少数民族的一种自我管理形式：“黑水陈田居肃慎地，亦曰挹娄，元魏时曰勿吉。直京师东北六千里，东骸海，西属突厥，南高丽，北室韦。离为数十部，酋各自治。其著者曰粟末部，居员南，抵太白山，亦曰徒太山，与高丽接，依粟末水以居，水源于山西，北注它漏河；稍东北曰招刚部，又次曰安居骨部，益东曰拂涅部，居骨之西北曰黑水部；粟末之东曰白山部。部间远者三四百里，近二百里”(32)。《新唐书》的这一记载，是笔者所见汉文典籍中最早的关于少数民族史料中最接近现代“自治”意义的文献记录之一。
在中国这个统一的多民族国家内部，许多少数民族在各自不同的政治发展进程当中都先后建立了具有独特民族特点的自治架构，其中尤以伊斯兰信教民族的门宦制度、蒙古族的王公制度、藏族政教合一的僧侣贵族自治制度和凉山彝族的家支制度、景颇族的山宦制、瑶族的瑶老制和石碑制最为典型。随着中央国家政权的建立和在少数民族地区行政管理的实施，历代中国中央政权都以民族自治为核心理念在少数民族地区建立了分别适合不同历史时期时代特点和少数民族特点的民族自治制度，其中影响甚为深远的当数唐宋时期的羁縻府州制度，元明时期针对西南、西北少数民族的土司制度、行省制度和宣慰司制度。这些民族自治制度到清代已经发展成为中央政府监管之下的、针对不同民族实施不同自治模式的多层次、多形态的民族自治体制。清代在沿袭前朝“改土归流”政策的同时，在湖广、四川、云南、贵州、广西、甘肃和青海等民族地区继续推行土司制度，在内外蒙古地区建立盟旗制度，在新疆建立军府制度，在西藏继续实行政教合一的僧侣贵族自治制度；根据各个民族自治制度的具体情况中央政府分别颁布并实施了《理蕃院则例》、《苗疆禁例》、《西藏通制》、《回疆则例》和《蒙古律书》等关于民族自治的法律规范。更为重要的，是这些民族自治制度的构建都特别强调了少数民族的自治诉求和多民族国家中央政府权威地位的利益整合理念：“有应改者，有不应改者，有可改可不改者，有必不可改必不可不改者，有必应改而不得不缓改者，有可不改而不得已竞改者。审时度势，顺情得理，庶先无成心而有济公事，若不论有无过犯一概勒令改流，毋论不足以服人，兼恐即无以善后。如果相安，在土原无异于在流，如不相安，在流无异于在土。”(33)
在中华民国创建时期，孙中山认为中国应该建立单一制的国家架构：“中国的各省，在历史上向来都是统一的，不是分裂的，不是不能统属的”(34)；他主持的同盟会在《革命方略》当中明确要求“以地方自治权，归之其地之人民”(35)；孙中山本人也多次强调自治对多民族中国的重要意义：“以人群自治为政治之极则”(36)；“人民自治为政治之极则，故于政治之精神，执共和主义”(37)。多民族的中国是否应该自治和应该如何自治，因而成为民国初年中国政治的一个重要主题：1914年12月袁世凯颁布了《自治条例》；在各地筹办地方自治的进程当中，北洋政府于1919年9月颁布《地方自治条例》，1921年7月公布《乡自治制》等自治规则。而在民国时期的宪法规范当中，“省县自治通则”也成为最引人注目的章节之一，其中关于少数民族的自治则延续了明清以来的“怀柔羁縻”做法，同时将蒙藏少数民族事务与其他少数民族事务区分开来处理：“蒙古各盟旗地方自治制度，以法律规定之”（第119条），“西藏自治制度，应予保障”（第120条）；“国家对于边疆地区各民族之地位，应予以合法之保障，并于其他地方自治事业，特别予以扶植”（第168条）；“国家对于边疆各民族之教育、文化、交通、水利、卫生及其他经济、社会事业，应积极举办，并扶植其发展，对于土地使用，应依其气候、土壤性质及人民生活习惯之所宜，予以保障及发展”（第160条）。(38) 因自治性质的不同，中央政权的民族事务管理权属也有所不同：对于蒙古和藏族的民族自治事务由行政院下设的蒙藏委员会负责，而对其他边疆少数民族事务则归并到一般地方自治当中由行政院下属的内政部负责管理。这种区分固然有重视蒙藏少数民族事务的特色，但却在根本上忽视了蒙藏以外的其他少数民族的自治诉求，在各个少数民族之间人为地制造了族际间的不平等和地方大民族主义问题。具体到某一特定民族的自治状况来说，民国时期的自治政治形式也是斑驳杂陈：在内蒙古这个蒙古族传统聚居地域上，就既有民族自治的盟旗制度也有属于地方自治范畴的省县自治，前者由王公世袭自治，而后者则由中央政府委任官员治理(39)。同一聚居民族分属两种不同的自治政治形式，不仅造成了民族内部的矛盾、冲突和发展的不平衡，同时也在一块共同地域上把一个民族人为地切割成为多个彼此不同的部分，这在事实上造成了对同一少数民族的“分而治之”和对民族整体发展的严重破坏。根据统计，内蒙古乌兰察布、锡林郭勒和伊克昭盟等31个旗县的蒙古族人口在清朝初年到1935年期间锐减了近50％。(40) 也正是在这种“理蕃”策略和“分而治之”的治理观念支配下，中央政权和执政党自然没有真正把少数民族的自治政治视为整合多民族国家的一项大政方针来处理，1945年国民党六大就此检讨认为：“对于政治经济文化之发展与自治能力之增进，更未能尽扶植之功，是民族主义……尚未能同时贯彻，有待于今后之继续努力。”(41)
与国民党不同，中国共产党在处理国内民族问题的政治制度设计方面，从1938年开始探索一条基于民族平等原则的、既切合少数民族自治政治历史传承又适合多民族国家实际情况的政治架构：1938年10月，中共六届六中全会明确提出了“允许蒙、回、藏、苗、瑶、彝、番等各民族与汉族有平等权利，在共同对等原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族建立统一的国家”(42)；1940年4月和7月，中共中央书记处先后批准实施了《回回民族问题的提纲》和《蒙古民族问题提纲》；1941年5月颁行的《陕甘宁边区施政纲要》中明确规定了“建立蒙回民族的自治区”(43)；1946年实施的《陕甘宁边区宪法原则》当中也明确规定：“边区各少数民族，在居住集中地区，得划成民族区，组织民族自治政权，在不与省宪抵触原则下，得订立自治法规”(44)；1947年7月，毛泽东在《中国人民解放军宣言》当中再次重申“承认中国境内各少数民族平等自治的权利”(45)；1949年9月，作为中华人民共和国临时宪法的《中国人民政治协商会议共同纲领》在“民族政策”一章中明确要求“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治”。在具体的民族自治政治实践当中，中国共产党通过陕甘宁边区的民族自治区试验和内蒙古自治区的实践，通过探索确立了通过建立民族区域自治制度来解决中国民族问题的道路。
由此可见，中国共产党关于少数民族自治政治的理论与实践与历朝历代的“羁縻怀柔”政策和“理番”制度有着明显的不同。首先，在多民族国家政治体制构建的理念上，前者强调的是民族平等的原则，后者则是汉民族的大民族主义原则；其次，在具体的自治区域规划方面，前者强调的“民族自治”和“区域自治”的综合因素，而后者则仅仅出于“民族的”因素考量；最后，在少数民族的政治参与方面，前者的思路是各自治民族成员对地方民族事务广泛的政治参与和对多民族国家公共事务的政治参与，而后者则一味强调少数民族上层人士对本民族事务的掌控和对多民族国家公共管理的远离。也正缘于此，由于中国共产党的民族政策和社会主义中国的民族事务管理制度兼顾了各个少数民族的民族利益和全国各族人民共同利益的整合，所以“实行这些政策后，（中国）共产党相当成功地使辽阔的少数民族地区归附于中央控制之下，并且成功地开始了社会主义改造的进程”，“中华人民共和国在少数民族地区比以前任何一个政权都赢得了更坚实的立足点”。(46)
三、民族区域自治制度的发展与完善的路径选择
根据中国现行宪法和民族区域自治法的规定，“民族区域自治制度，是在国家统一领导下，在各少数民族聚居的实行区域自治，地方设立自治机关，行使自治权”。仅从这一制度界定的文字逻辑分析就可以看出“民族”和“区域”是这一自治形式的基本特征，即民族区域自治是民族性的地方自治，它的自治主体是聚居的少数民族，制度特征是区域自治。成立于1947年的内蒙古自治区在构建时也特别强调了民族自治与区域自治相结合的制度特征：“内蒙地区是中国领土的一部分，内蒙古民族是中华民族的一部分，它要求的自治，基本上与内地各省区一样是一种地方自治；但因为它是一个民族，所以它也是一种民族自治。”(47) 周恩来在总结全国范围内建立民族区域自治制度的经验时也强调指出：“这种民族区域自治，是民族自治与区域自治的正确结合，是经济因素与政治因素的正确结合，不仅使聚居的民族能够享受到自治权利，而且使杂居的民族也能够享受到自治权利。”(48) 正如民族区域自治这一自治名称一样，周恩来的这一阐述同样鲜明地强调了民族区域自治所独具的民族自治和区域自治的双重特征。
不论何种形式的自治制度，都是关于某个特定地域的自治，因此对少数民族的自治地域整合，就理所当然地成为重要的自治前提之一。以最早成立的内蒙古自治区的地域为例，对民族传统地域的渴求和民族自治的诉求构成了蒙古民族与多民族国家分离与复合的历史线索，这其中既有土尔扈特部落的东归，也有科尔沁右翼前旗札萨克郡王乌泰的“东蒙古独立”闹剧；既有“内蒙古各盟旗各团体代表大会”关于内蒙自治的六项主张，也有哲布尊丹巴依托沙俄进行的“独立自治”；既有伪蒙疆政府对日本帝国主义的投靠，也有最早建立的少数民族自治区。有鉴于此，中国共产党在构建民族区域自治的同时就特别重视对少数民族传统地域的整合，并将这种整合视为多民族国家族际整合的重要步骤来加以推进：最初的内蒙古自治区包括呼伦贝尔、纳文慕仁、锡林郭勒、察哈尔和兴安五个盟，1949年中央政府将原属辽宁省的哲里木和昭乌达两个盟并入内蒙古自治区；1952年原属察哈尔省的多伦、宝昌、化德等三个县并入内蒙古；1954年整个绥远省划入内蒙古；1956年原属热河省的赤峰等六个县和原属甘肃省的额齐纳旗和巴彦浩特蒙古自治州划入内蒙古自治区，初步结束了内蒙古民族长期被分割的历史；中共十一届三中全会之后又将“文革”时期划出的“东三盟”（呼伦贝尔、哲里木、昭乌达）和“西三旗”（阿拉善左、阿拉善右、额济纳）重新划回内蒙古自治区。回溯蒙古民族的历史就可以发现，对少数民族进行“分而治之”最严厉的时期，往往是族际关系最脆弱的时期，同时也是少数民族的民族主义和分离意识最激烈的时期，更是外国势力最易插手的时期和多民族国家最难以整合的时期。在地域上的“分而治之”只能造成少数民族对自身命运的焦虑、对多民族国家政治合法性的怀疑和对国内族际关系的失望，而不利于多民族国家的族际整合和平等、团结、发展的族际关系的养成；“分而治之”的民族政策非但不能使多民族国家摆脱族际关系疏离的现实，而且会引发多民族国家内部各个民族“分而离之”的族际政治动荡和整个多民族国家的解体。也正是在这个意义上说，与其说前苏联和前南斯拉夫的解体是用联邦制处理国内民族问题的失败，毋宁说是对多民族国家内部各少数民族实施“分而治之”政策的破产。
民族区域自治是中国处理多民族国家内部民族问题的基本政治制度，1952年中央人民政府就颁行了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，1994年全国人民代表大会颁行了《中华人民共和国民族区域自治法》，这一法律规范成为实施现行宪法规定的民族区域自治制度的基本法律，2001年《民族区域自治法》经过重新修改后颁行。从50余年来的实践来看，民族区域自治保障了中国平等、团结、互助的社会主义民族关系的形成、巩固和发展，保证了多民族的社会主义中国在共同发展、共同繁荣的道路上不断前进，保证了多民族国家的政治统一、经济发展、社会稳定和族际整合。邓小平就此指出：“解决民族问题，中国采取的不是民族共和国联邦的制度，而是民族区域自治制度。我们以为这个制度比较好，适合中国的情况”；“这是我们社会制度的优越性，不能放弃”。(49) 到2003年6月底，中国一共建立了154个民族自治地方，其中自治区5个、自治州30个、自治县119个；各民族自治地方先后制定了133个自治条例、267个单行条例和65个变通规定。
从自治法修改实施两年来的情况来看，民族区域自治法的重新修改颁行对自治地方各项事业的发展作用不十分明显。这具体表现在：首先，自治法的条文修改虽然涉及31条，修改内容多达70％，但这次修改没有广泛征求民族地区和民族研究单位的意见，在国务院各部委间也没有进行充分的政策协调，因此对涉及自治地方发展的具体规定依然较为原则，国务院关于自治法的实施细则也没有出台，这些都使得修改后的自治法依然难以落实到位，一些自治地方的干部群众认为自治法“离我们还比较远”；其次，自治地方的现行的选举程序，使得自治地方的人大代表和政府官员“唯上”思想严重，被动等待上级国家机关的决议、决定、命令和指示的“等”、“靠”、“要”观念依然顽固，为地方发展的主动性、积极性严重不足，自治法赋予自治机关的自治权因而难以得到有效的实施；第三，实施财政转移支付后，民族地区财政状况没有发生根本性的改变，根据《中国财政统计年鉴》提供的数据显示，中央财政对我国五大自治区和三个多民族省的财政转移支付力度明显偏弱，(50) 转移支付“像是下了一场毛毛雨，雨下到了该下的地方，但未能解决多大问题”(51)；第四，修改后的自治法大量地取消了已经失效的民族优惠政策，同时没有赋予自治地方新的优惠政策，这使得民族自治地方的政策投入在明显低于东部沿海地区的同时，也低于中部地区；第五，国家对民族地区的政策指向不清晰，使得五大自治区在制定组织条例方面观望情绪严重；第六，在经济利益的支配下，民族地区金融机构和商业银行严重萎缩，由此造成民族地方经济发展的投资融资能力严重缺失，在客观上影响了民族地区的投资环境。
“没有民主就没有社会主义。社会主义愈发展，民主也愈发展”；而“发展社会主义民主政治，就是要健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民的政治参与，保证人民依法实行民主选举。民主决策、民主管理和民主监督，享有充分的权利和自由，把广大人民群众的积极性和主动性充分调动起来”。(52) 对于中国的民族自治地方而言，要进一步确立民族问题长期性、艰巨性和复杂性的观念，坚持民族区域自治制度这一多民族国家的基本政治制度；通过民族自治地方民主选举制度的改革，全面推进自治地方自治机关工作人员的公开竞选和民主政治建设；通过全面贯彻自治法的宣传教育，进一步落实民族地方经济发展的各项优惠政策，持续增加对西部民族地区的政策投入和财政金融支持力度，为民族地区的民族团结、经济发展和社会稳定创造更为良好的发展环境。
首先，以自治地方县级人民代表大会代表选举为突破口，稳健有序地推进人大代表的公开竞选和政府官员的民主评议制度改革，使“为选民负责”、“为地方发展负责”和“为国家负责”与“立党为公”、“执政为民”思想有机地联系起来，彻底抛弃“唯上”思想和“等”、“靠”、“要”的惰性观念。
其次，以自治法实施细则的制定为突破口，全面规划民族自治地方的政策投入决策机制，在广泛征求民族地方和民族研究单位意见的基础上，加强国务院各个部委之间的政策协调，在以“稳健、务实、发展”的思路考虑民族地区的政策投入的同时，加大对自治地方的财政支持力度，对民族地方的商业银行要给予优惠利率政策，增加民族地方金融机构的投资融资实力，为民族地区的经济发展提供更为良好的财政金融环境，从根本上体现国家坚持实行各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的精神。
最后，以五大自治区的自治条例制定为突破口，彻底保障自治机关依法行使自治权和代表实行区域自治的民族管理本民族内部事务的权利，维护自治法作为国家民族区域自治工作基本法的权威地位。
每当我们追问制度与实施效果之间的落差时就会痛切地发现，一个基于政治平等理念构建的制度未必能够最终实现政治平等的理想：“今有仁心仁闻而民不被其泽，不可法于后世者，不行先王之道也。故曰，徒善不足以为政，徒法不能以自行”(53)；托克维尔也认为：“现代的各国将不能在国内使身份不平等了。但是，平等将导致奴役还是导致自由，导致文明还是导致野蛮，导致繁荣还是导致贫困，这就靠各国自己了。”(54) 在笔者看来，托克维尔所言的“靠各国自己”，首先意味着各个多民族的现代民主国家不仅要基于族际平等理念去建构一个体现族际平等的政治制度，其次还意味着要在具有族际平等理念的制度架构下通过一系列的政策安排来具体地保障多民族国家内部的族际平等，并在保障族际平等的基础上实现整个多民族国家的族际政治整合。具体到中国而言，民族区域自治制度为统一的多民族国家开启了实现各民族平等、繁荣和发展的法制道路，但如何使广大少数民族和民族地区真正走上依法自治的法治之路还有长期的路途要走。
注释：
① 《政治局第16次学习时胡锦涛的讲话：做好新形势下的民族工作》，《人民日报》2004年10月23日。
② 《胡锦涛在中央民族工作会议上的讲话》，《人民日报》2005年5月28日。
③ 《胡锦涛在纪念改革开放30周年大会上的讲话》，《人民日报》2008年12月19日。
④ 让·布隆代尔：《政治》，《布莱克维尔政治学百科全书》，第583页，中国政法大学出版社1992年中译本。
⑤ 罗伯特·A·达尔著、王沪宁、王锋译：《现代政治分析》，第129页，上海人民出版社1987年中译本。
⑥ 《马克思恩格斯全集》第1卷，第280页。
⑦ 《马克思恩格斯全集》第4卷，第170页。
⑧ 《马克思恩格斯全集》第3卷，第523页。
⑨ 《马克思恩格斯全集》第4卷，第116页。
⑩ 《马克思恩格斯全集》第1卷，第281页。
(11) 《马克思恩格斯全集》第2卷，第32页。
(12) 《马克思恩格斯全集》第3卷，第313页。
(13) 马克思：《资本论》，第892页，人民出版社1975年版。
(14) 参见桑玉成：《自治政治》，第8－10页，三联书店（香港）有限公司1994年版。
(15) A·D·史密斯：《自治》，《布莱克维尔政治学百科全书》，第693—694页，中国政法大学出版社1992年中译本。
(16) N.N.Ararwal,Vidya Bhushan,visgnoo Bhagwan:Principles of political science,Ram Chand ＠ Co.New Delhi,1984,p213。
(17) 安东尼·H·里奇蒙：《少数民族的民族主义与社会科学的诸各规范》，《国际社会科学杂志》（中文版）第5卷第1期。
(18) 罗伯特·A·达尔著、顾昕、朱译译：《民主理论前沿》，第109页，生活·读书·新知三联书店、牛津大学出版社1999年中译本。
(19) 萨阿德·埃丁·易卜拉欣：《阿拉伯世界中的民族问题》，《国际社会科学杂志》（中文版）第16卷第2期。
(20) ［英］戴维·赫尔德著、燕继荣、方向勤等译：《民主的模式》，第383页，中央编译出版社1998年中译本。
(21) 陈建越：《多元一体：多民族国家内部的族际整合与合法性》，《中央民族大学学报》2003年第6期。
(22) ［美］迈克尔·罗金斯、罗伯特·科德等著、林震、王锋等译：《政治科学》（第6版），第274页，华夏出版社2001年中译本。
(23) 《列宁全集》第22卷，第340页。
(24) ［日］松村歧夫著、孙新译：《地方自治》，第132页，［日］猪口孝主编：《现代政治学丛书》第15种，经济日报出版社1989年中译本。
(25) 《马克思恩格斯选集》第3卷，第117页。
(26) 《马克思恩格斯选集》第1卷，第173—174页。
(27) 《列宁选集》第2卷，第513页。
(28) 《斯大林全集》第2卷，第309页。
(29) 《尹文子·大道上》。
(30) 《淮南子·诠言训》。
(31) 《新唐书》卷166《列传第九十一》。
(32) 《新唐书》卷219《列传第一百四十四》。
(33) 《宫中档雍正奏折》第九辑，第793－794页，雍正六年二月初十，云南总督鄂尔泰奏报剿抚苗彝事宜折，（台湾）故宫博物院1978年版。
(34) 《总理全集》第1集，第140页，转引自张磊：《孙中山论》，第269页，广东人民出版社1986年版。
(35) 《总理全集》第4集，第22页，转引自张磊：《孙中山论》，第266页。
(36) 《总理遗教》，《谈话》，第1页，转引自张磊：《孙中山论》，第266页。
(37) ［日］宫崎寅藏：《三十三年落花梦》，第63—64页，转引自张磊：《孙中山论》，第96页。
(38) 《中华民国宪法》，转引自中国第二历史档案馆、中国社会科学院民族学与人类学研究所整理：《中华民国时期（1911－1949）边疆民族问题档案汇编》，未刊本，2003年，北京。
(39) 王戈柳、陈建越主编：《民族区域自治制度的发展》，第23页，民族出版社2001年版。
(40) 郝时远：《中国的民族与民族问题》，第133页，江西人民出版社1996年版。
(41) 转引自周昆田：《三民主义之边疆政策》，第53页，（台湾）“中央”文物供应社1984年修订版。
(42)(43) 中国社会科学院民族研究所：《党的民族政策文献资料汇编（1922.7－1949.10）》，第50页、86页，1981年。
(44) 《陕甘宁边区参议会文献汇编》第312页，科学出版社1958页版。
(45) 《毛泽东选集》合订本，第1182页。
(46) ［美］费正清、罗德里克·麦克法夸尔著、王建朗等译：《剑桥中华人民共和国史（1949—1965）》，第111—113页，上海人民出版社1990年中译本。
(47) 《关于内蒙古自治问题云泽主席发表谈话》，《晋察冀日报》1946年2月22日。
(48) 周恩来：《关于我国民族政策的几个问题》，第13页，人民出版社1980年版。
(49) 《邓小平文选》第3卷，第257页，人民出版社，1993年。
(50) 参见《民族区域自治制度的发展》，第154—173页。
(51) 贾康、白景明：《中国发展报告·财政与发展》，第197页，浙江人民出版社，2000年。
(52) 中共中央宣传部：《“三个代表”重要思想学习纲要》，第57页，人民出版社2003年版。
(53) 《孟子·离娄章句上》。
(54) ［法］托克维尔著、董果良译：《论美国的民主》下卷，第885页，商务印书馆1988年版。
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