论供电企业与电力用户电击损害民事责任，本文主要内容关键词为：民事责任论文,供电企业论文,电力论文,用户论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF529文献标识码：A文章编号：1001-5981(2004)02-0126-04
随着我国农村经济的快速发展，高压输电网线在乡村的敷设密度越来越高。然而，对这一高度危险作业及设施的管理却相对薄弱，导致电击伤害案件时有发生。而一旦发生事故，有关单位和个人则尽力推诿和逃避民事损害赔偿责任。笔者认为，在民法上合理地确定电击损害赔偿案件的归责原则和赔偿责任人，不但可以促使有关单位和个人加强安全管理，遵守安全用电规则，而且可以让受害人获得及时的救助和赔偿，同时，还可以公正地调整和处理供、用电当事人和电力作业人、损害电力安全者和受害者之间的关系。
一、对我国现有电击损害赔偿规定之评述
《中华人民共和国民法通则》第123条规定：“从事高空、高压、易燃、易爆、剧毒、放射性、高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的，应当承担民事责任；如果能够证明损害是由受害人故意造成的，不承担民事责任。”该规定明确了从事高压电作业造成他人损害者应承担民事损害赔偿责任的“无过错责任”原则。但是何谓“高压”，标准不一，而且对供电是否为高压危险作业行为亦语焉不详，给审判实践带来疑惑。我国现行电力法第60条和《电力供应与使用条例》第43条规定：“因电力运行事故给用户或者第三人造成损害的，电力企业应当依法承担赔偿责任”，“电力运行事故由下列原因之一造成的，电力企业不承担赔偿责任：(一)不可抗力；(二)用户自身的过错。”该规定最突出的特点是区分了电力企业与电力用户之间的责任界限和归责原则，其意义按字面并结合民法通则第123条的规定可以理解为：电力企业对电力运行事故所造成的损害应按照无过错责任原则承担赔偿责任。用户因自身过错给自己造成损害的应自负其责；用户因自身过错造成电力运行事故给第三人造成损害的按过错责任原则承担赔偿责任。除此之外，因电力运行事故给第三人造成损害的仍由电力企业承担损害赔偿的民事责任，除非其能证明损害是由受害人故意造成的。司法实践中的意见也是“如果查明损害不是由受害人故意造成的，受害人虽然存在着过失或重大过失，也不能免除行为人的民事责任”[1](P81)。应当说，这样的规定已经清楚地界定了电力损害事故赔偿的责任者，但是该法终究没有明确电力运行事故的概念，也没有明确用户与电力企业承担责任在电力线路上的分界点。尽管根据“用户”的概念，人们应能判断其分界点，但对于一切以法律为准绳的司法实践而言，仍然留下了不确定的空白，从而给缩小电力企业责任范围的解释提供了可利用的空隙。2001年11月3日，最高人民法院《关于审理触电人身损害赔偿案件若干问题的解释》第一条明确了“民法通则第123条所规定的‘高压’包括1千伏(KV)及其以上电压等级的高压电”，解决了司法实践中对高压争执不休的难题，纠正了根据1983年《全国供用电规则》第6条第2项之规定将10千伏认定为高压标准的做法，解释了民法通则留下的疑难之一。但是该解释第二条却大大地缩小了电力企业的责任范围：“因高压电造成人身损害的案件，由电力设施产权人依照民法通则第123条的规定承担民事责任。”这实际上缩小了供电企业的维护管理责任，扩大了电力设施产权人的维护管理责任。由于大多数电力设施产权人承担赔偿责任的能力比供电企业的能力小，一些困难企业更是如此，所以受害人难以获得赔偿与救济的境况将进一步恶化。根据该解释，凡不属供电企业之产权的电力设施致他人人身或财产损害的电力运行事故，供电企业虽然是供给高压电的高度危险作业人和高压电安全防护的专业技术部门以及获取电费收益的收益者，也可以袖手旁观，不负责任。而大量的电力设施的产权人均是根据我国谁用电、谁架设分支线路的习惯做法而产生的，实践中发生电击伤害事故的绝大多数都是这样的分支线路，其产权人绝大多数是企事业单位。事业单位往往无足够的赔偿能力，而许多企业又是自身难保，甚至濒临倒闭或破产，许多受害人因此获赔无望。更值得注意的是，新的形势下，还将不可避免地出现新的问题，如城市居民因购买商品房而形成的居民小区在全国各地比比皆是，开发商将小区电力设施的投资并入房价，随房屋出售，电力设施的产权转移给了小区的居民们，而居民小区并非一个独立的民事主体。一旦发生电击伤害事故，受害人将有可能不得不依该解释向各居民索赔，其难度是可想而知的。在这样的情形下，人们不禁要问：我国电力企业既有法律、法规规定的对电力设施进行管理的职权和技术，又在供电经营过程中获取源源不断的甚至是垄断性的经营利益，但是其对电力运行事故致人损害的赔偿责任，却止于其享有产权的电力设施，这种对于虽已输入他人的电力设施，但产权并未转移的“电”所造成的损失不负责任的规定合理吗?
二、认定供电企业从事高危作业的范围之标准
1.供电企业是高度危险作业人。国内有学者认为，所谓高度危险作业人“是指实际控制高度危险作业的客体并利用该客体谋取利益的人，实际上也就是高度危险作业的客体的占有人”[2](P172)。笔者认为法律规定高度危险作业人的无过失责任旨在平衡社会安全与个人自由这两大价值，因此高度危险作业的责任主体不必局限于高度危险作业的客体的所有人或者占有人。民法通则所指的高度危险作业人应是指其职业或营业行为对行为人以外的其他人的生命或者财产具有高度危险的特定主体。所谓高度危险作业是指对作业环境中或其周围他人的生命、财产或者其他利益有无法预防和消除的危险业务活动。高度危险作业的特征主要表现为：a.对周围处于正常安全状态的环境有造成损害的危险；b.该危险既不能通过行为人采取安全措施予以防止和消除，也不能因受害人的正常注意而得以避免。高度危险是一种超出正常活动所可能造成的危险程度、难以被人控制的特殊危险。只要有高度危险作业的行为，必然损及环境中的正常安全状态，从而“对其邻近的他人要求须比平常更要提高警惕”[3](P212)，如果某一危险能完全由人控制在一般人正常注意即可保无虞的程度内，则不是高度危险，而仅是一般危险，只能适用过错责任原则；c.是一种业务活动。高度危险作业不是故意以高度危险性方法破坏环境安全的行为，而是一种公开的、属正常工作性质的专门性业务活动，包括营利和非营利性活动，“通常是一种生产经营活动，也包括科研活动和自然资源勘探等活动，但国家机关执行公务的活动及军队的军事行动，不宜列入此处的‘作业’范围，其所造成的他人人身或财产损害，应按其它法律规定处理”[4](P517)；d.高度危险作业是合法行为，“至少是不为法律所禁止的行为”[4](P518)。非法的高度危险行为是一种非法危害公共安全或他人生命、财产和利益安全的侵权或者违法犯罪行为，依据其过错即足以追究其应承担的法律责任。与高压电有关的行为即是典型的高度危险作业，包括高压电所有者的供电行为和高压电用户的用电行为。相应地，高压电的供应、输送者和高压电的接引、使用者都是高度危险作业人，这也是司法实践中没有疑问的。问题是高压电的提供者“供电企业”与“高压电的使用者”用户之间的责任界限如何划分。
2.认定供电企业高度危险作业之责任范围的两种既有标准。(1)以产生高度危险的客体即高压电的权属为标准确定责任人，其结论为由高压电的所有权人承担高压电致人损害的民事责任，实践中，通常可以用户的电表为界，凡已通过用户电表的高压电致人损害的，皆由用户作为损害赔偿责任人，凡未通过用户电表的高压电致人损害的，则由供电企业作为损害赔偿责任人，归责原则皆为无过错责任原则。此为最高人民法院(2001)3号司法解释出台前理论上的通说，支持这种论点的论据通常有三：a.供电企业依法对高压输电线路有管理与维护的职责和义务，并依法具有相应的职权和强制手段，发生高压电损害应与其未充分履行管理职责有关。b.供电企业是管理高压电、保障高压供电安全的专业技术部门，高压电的管理需要具备相应的专业知识和拥有相应的专业技术手段，而高压电用户则只能指派专门的人员在供电企业的指导下，协助管理和保障高压供电，供电企业负有对用电的安全和用户的电力设施检查、验收和安全监督之责，“在有的情况下，即使某项高度危险作业的设施属于某人，但是其管理属于专门的部门，此时如果致人损害，管理者也应当承担相应的责任。”[4](P521)c.供电企业是高压电的供给、输送者和利用高压电营利的经营主体，其电费收益之一部分应当包含高压电致人损害的理赔费用。即使不包括该项费用，作为经营者，供电企业同任何其他产品经营者一样，对因其经营行为给他人造成的任何损害承担赔偿责任，亦是情理中事。供电企业作为国有企业理应同其他国有企业一样，依法对外承担民事责任。如果将在用户享有产权的电力设施上发生电击损害事故的责任完全归之于产权单位，则无异于肯定供电企业对其处于他人的引电设施之中产品(高压电)致人损害责任可以免去。在我国当今供电企业一枝独秀的情况下，这种处理对受害人而言难免有所不公。从技术上看，供电企业对用户可以提供有关供、用电安全的权威性意见；从监督手段看，供电企业作为高压电的供给者和输送者可以采取停止供电等强有力的、足以消除供、用电安全隐患的措施，电力法和一些行政法规(注：参见1987年9月15日国务院发布的《电力设施保护条例》第三条、第四条，1999年3月18日国家经贸委、公安部发布的《电力设施保护条例实施细则》第三条、第五条。)均对电力企业赋予了特别的强制手段，以保证其行使保障供电安全的职权，如：“对危害电力设施安全的行为，电力企业有权制止并可以劝其改正，责令其恢复原状，强行排除妨碍，责令其赔偿损失，请求有关行政主管部门和司法机关处理，以及采取法律、法规或政府侵权的其它必要手段”。据此，要求电力企业承担因其享有所有权的高压电致他人损害的民事责任可谓得其所哉。(2)以承载高压电的电力设施的权属为标准确定责任人，其结论为输送或接引高压电设施的所有权人承担其设施之上的高压电致人损害的赔偿责任。电力设施产权的分界点，即为承担供、用高压电这一高度危险作业致人损害的民事责任的分界点。这种观点在司法实践中亦时有采用，持此论者引用的根据常为1983年《全国供用电规则》第57条，“供电局与用户电气设备的维护管理范围按产权分界点划分。”该条第2项规定：“产权属于用户的线路以分支点或以供电局变电所外第一基电杆为分界点。第一基电杆的维护管理责任由双方协商确定。”应当明确指出的是，该规定仅仅是关于电力设施的“维护管理与产权分界”的规定，而不是关于高度危险作业人之间无过错责任的分界点。只是因为司法实践中一些人牵强附会的理解，才将之作为高压电作业人之间无过错责任的分界点。严格说来，该规定在法律上也不能作为对第三人发生法律效力的标准，因为其中明确规定第一基电杆的维护管理责任由双方协商确定，双方的协议不得作为约束第三人的标准。而且第三人也无法得知和查明供电局与用户之间是否有协议以及该协议的真实性，即不排除其相互串通损害第三人利益的可能(如事后倒填日期、补签协议等)。如果照此办理，则将高度危险作业无过错责任的认定标准混同于高压电供、用设施的维护责任的认定标准，其直接后果是使高压电用户的电力设施失去了电力企业有力的专业性监管，而任由产权单位自行其是。基于成本上的考虑，用电单位将尽量减少管理维护开支，在赔偿受害人损失的责任可规避或逃避的情况下(如经济困难)，甚至不能排除其故意疏于管理以节约成本的可能。没有电力企业监管的高压电，给社会和广大人民群众造成的安全隐患是巨大而可怕的，其结果是将高压电的安全维护这一技术性、危险性、责任性均极强的义务全部委之于供、用电设备的产权人。在产权人无力赔偿时，高压电的所有人和经营者则可以坐视不理，高压电所造成的惨重损害实际上由受害人独自承受。因为根据以高压线路和设施的产权范围作为供电企业无过错责任范围的规定，他们向供电企业索赔的权利被剥夺了。显然，这一规定的合理性是应予质疑的，“法律如果侵犯公民财产，妨害公民享受自由——一句话，就是损害个人权利，那就是不公道的，因为人们正是为了保护这些权利才联合成为社会的，维护公民权利应当是一切立法的任务。”[5](P25)
3.认定供电企业高度危险作业之范围的应有标准。前文已述，认定供电企业高度危险作业之范围的既有标准有两种：一种是以高压电流所达至的范围为标准，凡高压电所至之处，除用户电表之内的范围外，均为供电企业高度危险作业的范围；另一种是以高压电流输导设施的范围为标准，凡高压电设施所在的范围为认定其产权人高度危险作业的范围。这两种标准分别反映了两类主体的利益要求。高压电流标准反映了受害人和用户要求电力企业对其高压电承担民事损害赔偿责任的要求；而高压电力设施标准则反映了供电企业的利益要求。如果说前一标准对供电企业之责任规定得过于宽泛，从而不适当地减免了用电单位的监管责任的话，后一标准则失之过窄，不适当地减免了供电企业的监管责任。笔者认为两种标准均不可取。从哲学上看，两种标准的取舍是两种力量斗争的结果，而公允的标准往往是两者的结合。认定高度危险作业的标准应以足以对环境造成高度危险的活动之发生为尺度。就高压危险作业而言，只有高压电和高压电的设施相结合才能产生高度危险，单有高压电力设施无任何危险，而没有电力设施，高压电在特定的环境无法留驻，也不会对环境有任何危险。因此，只有输送高压电和维护、管理承载高压电的设施的行为相结合才是真正的高度危险作业，即只有对高压电和电力设施均享有所有权的人才是高度危险作业人。判断自有高压电的标准是自有电表，凡通过了自有计费电流计量仪表的高压电均是自有高压电，已进入用户自有电力设施但未通过自有电表的高压电仍属供电企业所有。据此标准，供电企业是其拥有产权的供电设施之上的自有高压电的高度危险作业人，用电单位也是其享有产权的引电设施之上的自有高压电的高度危险作业人。这样便产生了一个共管的中间区域，在这一区域，高压电属供电企业所有，接引高压电的电力设施属用户所有。二者是共同高度危险作业人，因为供电企业的高压电与用户的电力设施相结合形成了高度危险的后果。该标准实质是将高压电和电力设施作为认定高度危险作业的标准的两个因素，既防止了高压电标准使供电企业事实上承担由用户所有的电力设施的管理义务，也避免让用户事实上承担对归供电企业所有的高压电的管理义务。这是供电企业对其高压电的管理义务在自己电力设施之外的合理延伸，也是用户在其自有高压电之外对自有电力设施之应尽义务。这是供电企业与用户连带承担高度危险作业之无过错责任的结合地带。这种结合避免了执高压电或电力设施之一端进行制度设计的弊端，充分发挥了无过错责任制度对电力运行安全独特的促进作用，使供电企业和用户在保障电力运行安全上优势互补。不但用户作为电力设施所有权人应依法维护自有电力设施的完好与安全运行，而且供电企业也有权采取停电限电，责令限期整改等措施监督用户保证电力设施应有的安全状态。在共管区域发生高压电损害事故，由供电企业和用户承担连带责任，连带承担了全部损害赔偿责任的一方有权向有过错的另一方依法追偿。这种处理方式表面上看有可能利于供电企业与用户相互推诿责任或者因共管而导致都不管。但是，连带责任的作用机制将不仅使受害人得到更加充分的赔偿，而且也会激起供电企业和用户加强自管的责任心，从而在获得更加公平的法律效果的同时，保障安全用电的法律机制得到完善。
三、认定供电企业对中间区域发生的高压电损害承担连带民事责任符合我国现行法律的要求，有利于保障电力运行安全
1.供电企业事实上具有保障电力设施安全的行政职能。依据现行法律、法规，供电企业可以依法制止和消除危害电力设施安全的行为。《中华人民共和国电力法》第54条规定：“任何单位和个人需要在依法划定的电力设施保护区内进行可能危及电力设施安全的作业时，应当经电力管理部门批准并采取安全措施后，方可进行作业。”尽管电力法第六条已明确“县级以上地方人民政府经济综合主管部门是本行政区域内的电力管理部门”，但是供电企业事实上承担着电力管理的职责，根据1998年修正的《电力设施保护条例》第四条和1999年《电力设施保护条例实施细则》第四条的规定，电力企业应加强对电力的保护工作，对危害电力设施安全的行为，应采取适当措施，予以制止，电力企业也可以劝其改正，并责令恢复原状，强行排除妨碍，责令赔偿损失，还可以采取法律、法规或政府授权的其他必要手段。具有了上述职权和手段，供电企业可以直接针对一切危及电力设施安全的行为采取及时、有效的制止或排除措施，即使该行为在程序上经过了有权部门的审批或者在目的上具有正当性也不例外。而用户对自己享有产权的电力设施的管理依现行法律却既没有这种职权，更不敢奢望同样的力度与效果。因为用户架设的处于中间区域的自有高压电力线路之下的土地所有权或使用权一般属国家或他人所有和使用，土地的所有者或使用者利用土地的行为往往可能危及电力设施的安全。此时电力用户所拥有的惟一救济手段就是请求有关行政主管部门和司法机关处理。因此，在中间区域不引进电力企业以相应的强制手段为后盾的管理，不但无以保证对电力设施的有效维护和管理，而且在经济学上，这是一种资源的浪费；在法律效果上，减免了电力企业对高压电管理的应尽义务，增加了电力用户对高压电管理的负担，并将中间区域的高度危险及后果抛给电力用户和高压电损害事故的受害人。可以说，免去供电企业对中间区域的监管义务是一种错误的选择。
2.供电企业可以分享对可能危及电力设施安全的项目的否决权。电力用户对另一种特殊的危及中间区域的电力设施安全的行为根本无力防范或阻止，即城市规划部门、土地管理部门、城建管理部门等行政机关批准的危害高压电力设施安全的行为。因为规划等行政部门在作出对工程项目批准同意的决定之前，无须征得对电力用户的同意。但是依据《电力设施保护条例实施细则》第17条规定，“城乡建设规划主管部门审批或规划已建电力设施(或已经批准新建、改建、扩建、规划的电力设施)两侧的新建筑物时，应当会同当地电力管理部门审查后批准”，电力管理部门的职权实际是由各地方的供电局(电力企业)行使的。
综上所述，在民法上，供电企业是高压电危险源的制造者，也是高压电的所有权人，其应该履行维护安全管理义务；在行政法上，供电企业在我国实际被赋予管理电力设施的职权，供电企业更有能力维护电力设施的安全运行；在技术上，只有供电企业才能够控制和消除高压电危险。此外，“在市场经济条件下，高度危险作业也属营利性的营业活动，甚至是高利润的垄断性经营”[4](P516)，供电企业是高压电经营利益的获取者，“获得利益者，应负担责任系正义的要求。”[6](P16)因此，规定供电企业对中间区域的电力设施发生高压损害承担民事责任，方才符合我国现行法律规定，否则，既于法律有违，也有失公平。
收稿日期：2003-02-17