“党规”与“国法”：国民党民众组训体系中的社团制度分析，本文主要内容关键词为：党规论文,组训论文,国法论文,国民党论文,社团论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在近代中国政党之发展进程中，政党如何与民众建立密切的党民关系，使其主义与政策为民众接受是一重大考验。民初之政党以议院为政治运作场域，其成员多为官、绅、商、学类社会精英，工农大众并未正式进入政党民意建构的视野①。但对革命式政党来说，是否能够得到民众支持并领导民众运动，直接关系到政党的群众基础与革命力量的成长。在国民革命中，国、共两党都试图掌握民众运动之主导权，较为有效的路径即是以党组织来推动工会、农民协会、商民协会的组建进而动员民众参与革命。但基于国共两党理念及组织能力的差异，民众运动在事实上主要为共产党所主导，国民党的精英分子则多脱离工农。国民党右派视此为重大威胁，进而与共产党决裂。在南京建政之后，国民党“痛定思痛”，对其中得失进行了深刻反省。
立于执政党地位，国民党不再热衷于“运动”民众，转而推行民众“组训”。“组训”强调在国民党的领导下，对民众进行组织与训练，其目的是秩序建设而不是革命破坏。依国民党的制度设计，组训由国民党领导，通过社会行政、党团组织、社会团体、民众教育等多种渠道协同共进。民众团体的组织体系被整顿重建并被赋予思想、政治及业务训练的重要任务，是连接国民党与民众关系宏图大计之重要一环。以民众团体为依托的组训体系以一系列党内规章和国家法令为基础，由拟订过程和内容出发，可了解国民党及政府的意旨及民众团体在训政体制中的角色安排。至于这一组训体系是否能够切实将党的主义与政策贯彻到民众中去，厚植党的民意基础，则不可仅凭目标与政策加以妄断。
民众团体亦称人民团体。按国民党的分类，包括职业团体和社会团体，政党并不在其列。学界对南京国民政府时期民众团体的关注，大致从党治史、社团史和群体史三个方面考察较多。党治史主要是从国民党基层组织和党部运作的层面讨论民众训练、党团组建、党民关系等问题②。社团史涉及较广，在制度层面讨论社团立法、政府与社团关系、社团自治等问题，在实体层面如商民协会、商会、同业公会、农会、工会、教育会、自由职业者公会等各类职业团体均有极其丰富的研究。不少研究重视从国家与社会关系、国民党与民众关系、政府与市场关系等来解读社会团体多重角色③。至商人、教师、工人、记者、会计师、律师等群体的研究，也多将职业团体或职业公会作为群体与阶层整合的重要标志④。可以看到，民众团体的研究并非限于内部的组织与制度，团体作为社会阶层与社会结构的连接要素，也是透视近代社会的重要节点。现有研究已经充分揭示了不同类型职业团体的组织与职能状况，但基于团体对国家、政党、团体与民众关系的解读仍在一定程度上存在各本立场、关照不全的现象，容易放大或缩小社会团体的受控或自治程度。本文拟从国民党及政府如何将社团纳入组训体系出发，将社团置于党规与国法的交互制度空间来加以考察，讨论时段自1927年国民党建立政权至1940年社会部由中央党部改隶行政院为止。
一、从“民众运动”到“民众组训”
晚清民初，社会进化，人群聚合，现代性的学会、社团应时而兴。较之传统之会、社，新式社团之结社标准不限于地缘、血缘或信仰，更多是因共同利益及公共事务目标而组建，并得到政府之法律认同⑤。社会团体的兴盛既是社会分工与职业分化的重要表征，也是民间集会结社观念强化的反映。早期商人、士绅及自由职业者鉴于中外竞争及同业发展之需要，推动政府颁布法规，建立了商会、同业公会、农会、职业公会等组织，其预设职责并非是在政治上连接民众，而是通官商、兴农学、维同业，参与者多为士绅商人，因此学界多将此类组织归于“资产阶级”性质的新式商人社团之列⑥。在组织方式与法律属性上，肯定其具有“现代性”。在北京政府时期，政府权威散化，社会秩序动荡，以商会为代表的社会团体在经济事务之外，广泛参与到地方自治、民族运动、民主政治、革命活动及社会公益之中，甚至组建商团，不乏与政府对冲抗衡之举。故此，商会在相当程度上被视为近代中国“市民社会”之代表，身负着“现代化”之重任，其自治性备受肯定。不过，此类组织虽深受现代结社观念之影响，其组织原则及运作上有较多的现代性因素，但严格来说，是否“现代化”可作为后来者的评判尺度之一，但并非当时的行事标准。商会等组织基于时政环境及会员生存需要，在不断调适其集体行动的逻辑和空间。对北京政府及南京时期的商会作为，简单肯定前者否定后者未必客观。
到1920年代初，中国的职业团体已经较为普遍设立起来，团体不仅成为相应职群的集体代言者，也是职业制度的重要组成部分。商会、同业公会的立法在北京时期继续得到完善，会馆、公所不断向同业公会转化，同业公会逐步成为商会的团体会员。记者公会、会计师公会、律师公会、工程师公会等自由职业者团体也陆续建立。在工人群体中，本已存在不少公所、行帮，现代式的工会也在自发组建。北京政府虽对工会组织实行压制政策，广州革命政府却持鼓励态度。职业团体不仅在各地区设立，还形成了全国性的纵向职业系统。在政府、政党及一些政治家、社会人士的眼中，职业团体已经具有民意的象征意义。在民初政党议会制的政治民主实践受挫后，不少人士将以职业团体为基础的职业代表制作为改造政党议会制的方案加以提倡。陈独秀、孙中山都提出以职业团体(商会、工会、教育会、律师公会等)为基础来召开国民会议⑦。在1924年11月10日，孙中山在广州发表《北上宣言》，提出召集以“全国的确确实实的各职业团体为基础的国民会议，以该会为中心执行政权”⑧。各派政治力量已认识到职业团体所蕴含的社会能量。
职业团体的普遍设立为政党将之纳入民众运动奠定根基。但国、共两党重视以职业团体来发动民众还另有理论与实践来源。在理论上，国共两党均“以俄为师”，俄国革命走的正是工农革命的路径。共产党在初成立时即注重以工会、农民协会来发动民众，孙中山提出“联俄、联共、扶助农工”三大政策也表明接受了这一民众运动方式。国民革命时期民众运动的重心是动员底层工人、农民及中小商人，工会、农民协会发展极为迅速。农民协会不是晚清时期的士绅型农会，而是在以中共领导组建的以贫农为主体的农民组织。至于原本势力庞大的商会被认为是“资产阶级”组织，革命性不够⑨。此时尚具“革命”精神的国民党在1926年又组建以中小商人、店员、摊贩为会员的商民协会，试图以此取代商会，但受到上海总商会为代表的全国各地商会抵制。在农民运动、商民运动中，国民党并非一无所成⑩，但民众运动的主导权为共产党所掌控则属无疑。换而言之，国民党并非没有意识到民众运动的威力，而是心有余而力不逮，难以将自身组织与民众动员紧密结合。
国民党在民众运动中体会到严重的挫败感。在“清党”的过程中，也在思考民众政策的走向。在“要不要民众”的问题上，以蒋介石、胡汉民为首的主流派和以汪精卫、陈公博为首的改组派发生争论。改组派以为国民党应继续致力于民众运动，主流派以为应重订新方略(11)。胡汉民在《国民党民众运动的理论》中指责说：“这几年来，在民众运动当中奋斗的，表面上都是一个国民党，而暗地里冒国民党招牌做非国民党工作的，却有一个共产党或不仅是共产党。”今后的民众运动应是在国民党的领导之下，“只能以一个党一个信仰为力量的总发动机”(12)。在1928年春的国民党二届四中全会上，党内高层就民众运动展开争论。王乐平等主张党应以民众为基础，设立民众运动委员会，继续“革命”；李石曾等元老则认为民众运动是在野党动员民众夺取政权的方法。蒋介石、陈果夫、丁惟汾三人提出《改组中央党部案》调和两派主张，以“妨碍本党代表国民之利益，易受共产党利用”为理由，建议裁撤中央党部下属农民、工人、商人、青年、妇女五部，设立民众训练委员会(13)。会议最终通过这一提案，裁撤五部，设立组织、宣传、训练三部及民众训练委员会，实现由民众运动向民众组训的转向。在1928年5月正式成立的民众训练委员会直属于中央执行委员会，为民众训练之党内最高领导机构。在中央党部还设有中央训练部，掌管党义教育、党员训练、民众训育及童子军训育等事务。训练部的部长先后由戴季陶、马超俊担任。在层级上，民众训练委员会较训练部为高，中央党部下的训练部、组织部、宣传部的部长均为其当然委员。
国民党所忌惮的是革命式的民众动员，易于超出掌控。由“运动”改为“训练”，是强调在国民党的主义和组织引导之下，训练民众为党治的基础。1928年6月，民训会颁布《民众团体登记条例》，要求一切民众团体重新登记立案。1928年8月，国民党二届五中全会通过《民众运动案》，称“人民在法律范围内，有组织团体之自由，但必须受党部之指导与政府之监督；政府应从速制定各种法律，以便实行”(14)。如此，将民众之集会结社权置于党的监督之下，政府则应从国家立法的角度来制定民众团体法规，党政联动，落实组训规划。在国民党中央拟订的训练计划大纲中，可以全面了解国民党关于党、民众团体及民众运动的决策思路。1928年6月，国民党中央常会通过了《国民党中央民众训练计划大纲》，要求“认识民众运动过去的错误，以免再蹈以往各自为政之覆辙”。大纲还强调“党是民众运动之参谋部和领导者”，“政府应透过党以取得民众的拥护”，“政府应根据党的决议，公布并执行法律，以保护民众的利益及范围民众的行动(原文如此)。”在具体纲领中，还分列了不同界别民众的组织与建设方针，职业团体处于重要的地位。在农人方面，要求“健全农会的组织，使成为领导农民参与政治的机关，并为农业发达的指导机关”；关于工人方面，要求“制定劳工法、工厂法、工会法、劳资争议处理法”，“统一产业及职业之组织，打破地方主义和行帮陋规”；关于商人方面，要求“制定商会法、商店法、店员服务法，保持商人店员独立之组织”，关于青年、妇女、侨民也提出相应政策(15)。国民党将组建农会、工会、商会等民众团体视为整合各阶层的重要方略，也是推进党治的组织渠道。
职业团体在民众组训中更受重视。大纲要求对不同阶层的民众，应使其分别组织团体，“民众组织，应采取产业界别主义，但因特殊情形，亦得设职业组织”。民众组织要形成纵横体系，相互联络，相互同盟，产业界别主义也是国民党整顿民众团体的基本组织原则。通过团体，要对民众实施思想、组织及行动的训练，“养成民众服从团体决议的精神”。各级党部要加强与民众团体的联系，“民众团体中的党部或党团对于该团体中努力而有能力的分子，应随时接洽，加以深切的训练并介绍其入党”(16)。
民众团体组织系统的建立从整理开始。1928年6月，民众训练委员会将拟订的整理委员会组织条例提交国民党中执委常务会议讨论通过(17)。条例要求，各地党部应设立民众团体整理委员会。此时所列团体还是以农民协会、工会、商民协会、青年联合会、妇女联合会为主、各级团体如有同性质并在同一区域，应由整理委员会合并整理之。团体种类后来有所变化，但是同一性质在同一区域只能设立一个团体的规定在以后都保留下来。这一规定使法定团体在区域范围内居于垄断地位，国家亦因此掌握对民众团体合法性的审定权。整理和注册是同步存在的，团体只有在党部指导之下经过整顿和成立，才能够获得注册资格。至于其条件，需要通过党部和政府的审查与甄别。
二、党、团体与民众：组训体系的党内建构
依据孙中山建国大纲所定军政、训政、宪政三时期理论，在取得政权后即为训政时期。1928年10月，国民党第二届中执委常务会通过《训政纲领》，规定在训政时期由国民党领导国民行使政权，付托国民党中央执委会执行。治权之行政、立法、司法、考试、监察五项，付托于国民政府执行。国民政府须受国民党中执会指导监督(18)。按孙中山之原义，国民党需训练民众学习应用政权作为宪政的基础，但此时蒋介石等重视的是国民党的“受托”领导之权。蒋甚至期望将党的垄断上升为个人的独裁，以此国民党内的西山会议派、改组派及阎、冯反蒋势力讽刺蒋介石是“遂致训政之名，个人独裁其实”(19)。
兹后，各派政治力量围绕国民会议又进行激烈博弈，最终蒋取得国民会议的主导权，通过党政代表及职业团体代表制的方法构造民意，在国民会议上通过了《中华民国训政时期约法》。约法确认国民党作为“训政者”的执政地位，但在此过程中可以发现，训政也被用为排除国民党外的反对力量。民众组训方针是训政精神的体现。在确立了党部通过团体来贯彻主义、指导民众的新“群众路线”后，国民党所要做的，就是整理民众团体，建立新的民众组织系统。国民党对此进行了系统的考量与设计。
这一设计方案，集中体现在1928年10月国民党中央民众训练部制定的《民众团体组织原则及系统》中。方案强调，“过去民众运动的错误，其原因在于共产党的领导错误，决不是在民众团体组织原则及组织系统”。纠正错误最为重要的地方，就是要将民众团体由共产党的领导改为由国民党来领导。在训政开始后，“民众团体除向帝国主义在中国的势力仍取破坏的态度外，其使命应趋重于建设工作”。因为中国民众团体还是在“幼稚时期”，“不独要党来领导并且要党来组织”，党还是民众团体的“核心”(20)。方案还提到要学习共产党通过党员在民众团体中发挥作用的经验，“本党也必用同一方式，才可以从民众团体中把他们(共产党)排斥肃清”(21)。国民党希望学习共产党的民众运动经验，让党员及党团在民众团体中发挥引导作用，实现国民党的领导。
值得特别注意的是方案中对民众团体的分类及组建方式。团体基本上是按产业主义和职业界别进行分类，大体区别了农人组织、工人组织、商人组织、店员组织、妇女组织等类型。在农人组织方面，强调要取消原来中共领导农民协会的阶级斗争的方法，把农民和地主都纳入到组织中来，新的农人组织是农会。在工人组织方面，要改变以前单纯重视产业工人的问题，对产业工人、学徒、店员、手工业主都要分别组织团体。在商人组织方面，此时还存在商会与商民协会之争。方案以为，商民协会属中小商人组织，商会属大商人组织，不应混合一处。国民党试图以商民协会取代商会，商会对此激烈反对，经过反复交涉抗争，最后国民政府仍承认商会的合法性，取消了商民协会。妇女团体是属社会团体，不属职业团体之列(22)。这一方案划定了民众团体组织整顿和重建的基本格局，在民众团体的总称之下，区分有不同的职业及界别组织，职业团体居于主要地位。
到1929年3月，在国民党的三全大会上，潘公展、王延松、陈德征、陈布雷、姚大海、赵丕广、陈希曾、刘文岛、余井塘、李敬斋等15人又提出训政时期民众团体组织原则及组织系统之纲领案，认为原定民众团体的组织原则及系统及各项条例在理论和事实上都有“扞格难行之点”。这可能是说里面革命痕迹过浓，而党治精神并不为错。提案强调，“本党既负领导民众参加国民革命之责任，则在党治下民众团体之严密组织又为刻不容缓之事”。因此，要求代表大会议决加以公布，“使各地民众团体之组织得实施整理而趋于健全，绝对受党之指导，以完成国民革命之工作，党国前途所系甚大”(23)。
在民众组织体系完备的同时，国民党中央还拟订了民众团体的训练纲要、指导纲要等系列文件。1928年10月，国民党中央民众训练部拟订《民众团体三民主义训练纲要》，再次确定民众训练须以三民主义为政治主旨，将党的主义扩展为社会的意识形态。纲要认为，“民众训练是党对民众之一种指导作用，故三民主义训练应由党透过民众团体以实施，由党在民众团体开会选举及会外运动中发挥之”(24)。民众团体被纳入国民党的政治教育范畴。民族主义、民权主义均需要民众训练加以促进。团体中的民权训练包括民主集中制的推行及开会、选举、议事等事务。国民生活中的民权训练包括维护言论、集会、罢工、选举及参政等权利。民众团体的组织程序与方法也相继颁布。在三届二中全会上，中央训练部制定了《人民团体组织方案》作为指导民众团体的根本方法。方案规定人民团体除地方自治团体外分为职业团体与社会团体两种，职业团体如农会、工会、商会、工商同业公会等，社会团体如学生团体、妇女团体、文化团体、宗教团体、各种慈善团体等。党对团体有扶植、指导与制裁之权。职业团体的组织须遵守规定程序，先由在当地有依据之发起人五十人以上联署向当地高级党部申请，党部再派员视察认为合格者发给许可证，并派员指导。俟后方可进入筹备程序，筹备会要将会章、会员、职员等相关情况报党部核准。在党部认可后要报政府核准立案(25)。1930年7月17日，国民党颁布了《修正人民团体组织方案》(26)。后又于1932年8月和1933年6月两次修订，增加对于民族意识培养和生产建设促进方面的内容(27)。组织方案规定了民众团体的组织及监督程序。
国民党还制订方案对民众训练的方法与内容加以补充。1930年3月，国民党三届三中全会通过《民众训练方案》，该方案由国民政府训令行政院全国推行。训练之基本原则，一在以人民自动组织，二在训练人民，“须认清人民在社会生存上之需要，及以党训政之精神”。党部应指导各种人民团体为健全之组织。训练包括组织、思想和行为的训练。思想训练要“使人民对党义有正确之认识与信仰”，行为训练要“使人民行动合于党义，并实践三民主义之建设工作”。此外还有特殊训练，侧重于业务技能(28)。党部指导民众训练的方式也有规可循。1933年2月，国民党对《指导民众运动方案》进行修订，次年又颁布《区党部区分部指导民众运动办法》(29)。
适应时势需要，国民党也在调整党内的民众组训领导体制。在中央，由民训会及训练部指导民众团体。在省级，民众团体事务则由省党部主管，在地方则由市县区党部主管。到1929年3月，中央民众训练委员会撤销，其组织与训练事务分别并入中央组织部与训练部办理，训练部由戴季陶担任部长，训练部下设立民众训练处。到1931年12月，中央训练部改组为中央民众运动指导委员会，仍直隶于中央执行委员会，张知本、陈公博先后担任主任委员。委员会下设有农人、工人、商人、青年、妇女、特种社团等各科，设事分科更为全面细致。到1935年11月，该会复回中央民众训练部，负责民众组织指导之责，部长为周佛海。由最初的中央训练部和民众训练委员会并立，到后来合归训练部，民众组训的组织与权力逐步集中。到1938年3月，在武汉举行的国民党临时全国代表大会决定将训练部改组为社会部，民众训练事务仍属掌管，而社会事务更为广泛(30)。此时社会部仍属中央执行委员会，但由训练部改为社会部，其实意味着国民党已经将民众组训与社会管理相结合。至1940年社会部由中央党部改隶行政院，其中更牵涉到以党训政的体制问题。
国民党除透过党政体制来指导会务，还希望通过党团方式来引导民众团体的政治与业务方向(31)。在1928年中央训练部制定的《中国国民党党团党员训练实施纲领》中，明确要求通过党团来扩大党的势力，使非党团体接受并实行党的主张，指挥并监督非党团体的活动，防止反动势力在非党团体中的滋长。纲领列举的对象则包括农人、工人、商人、学生团体，会计师、律师、工程师、新闻记者公会等自由职业者团体，还包括学术、宗教、教育、妇女类团体，其余军政警医机关及侨团组织，概莫能外(32)。在人民团体中，党员应如何发挥作用？1931年11月，国民党中央执行委员会组织委员会“鉴于各人民团体中缺乏党的领导，易为反动者所乘，特拟就人民团体中党员组织工作通则”。《人民团体中党员组织工作通则》要求，人民团体中之本党党员应受当地最高党部之指导在其隶属之团体中秘密组织干事会实行党的运用(33)。民众团体中的党团政策一直受到重视。1938年7月，新成立的中央社会部又拟订新的民众团体组织党团通则，提交中常会讨论通过。通则要求民众团体中有党员三人以上者得由指导之党部呈准上级党部组织党团，每一民众团体中只准设立一个党团。党团的任务是加强本党对民众团体的领导；贯彻上级党部一切决议及指示；策动民众团体之各项活动；督导所属民众团体中之党员工作；监视其他党派在民众团体中之活动；防止反动派对于民众运动之阴谋(34)。党团以秘密形式运作，但其政治目标是显而易见的。
在训政体制下，国民党通过党内颁布系列规章，确立了民众组训的政治方针及训练办法，职业团体和社会团体被赋予组织与训练民众的重任，从国民党到民众团体再到民众的组训路径由此形成。国民党期待以此来建立与稳定党治秩序，巩固党民关系。不过，这一政治意图能否切实贯彻下去，党的组训对社团的自治行为有何种影响，还受到党的组织能力及具体时境的限制。
三、训政体制下的社团立法与政府管理
依照训政时期的党政体制，国民党总揽政权，治权由国民政府在中政会之指导下行使。国民党关于民众团体组训的设计，也需要由国民政府通过财政及行政资源来加以推行。政府的社团政策主要通过立法和部门管理来实践。
在1928年颁布的《中央民众训练大纲》中，对政府立法与民众组训的关系就有所说明。政府应透过党以取得民众的拥护，政府亦应根据党的决议，公布并执行法律，以“保护民众的利益及范围民众的行动”(35)。政府立法要体现国民党作为执政党的主义与政策。同时，国民党虽然主要关注的是民众团体在组训方面的政治功能，但也注意到民众团体的专业职能。团体本为不同行业、阶层民众的集体理性行为，会员之结社意愿和专业需求是不可缺少的组织基础。政府身担社会建设之责，对民众团体的专业职能相对较为看重。
党规与国法的政策效力是有区别的。民众训练委员会或民训部所颁发的规章还属于党内法规，其实施范围限于党内，须以国家法令的形式加以颁发，才可通行于全国。在党内，国民党代表大会、中执委、民众训练委员会均可颁发规章。在国家层面，国民政府、行政院、立法院则是主要的立法机构。大多法规是由立法院拟订，以国民政府、行政院之名义发布。值得注意的是中央政治会议，“中政会”对中执会负责，但其职责不在党务，而是“党政之间的联系机关，亦即中央党部与国民政府沟通之枢纽”(36)。在全面抗战之前，中政会在事实上掌控着最高立法权，不过中政会并不直接颁行法律，其决议要成为国法，还要经过立法院的程序表决、国民政府公布才能实现由党的决议向国家立法的转变(37)。政府立法机构有时直接将党内规章发布为法律，有的则以党内规章为依据，“据以制定各种法律及条例以为人民团体组织之准绳”(38)。在立法中，国民政府也注意到法律的连续性，不少职业团体立法都继承了北京政府时期的相关法规，只是在其中加入了一些资格限制类的“政治”条款。
国民政府所制订的民众团体立法可分为两个部分：其一是普适性的程序及管理类法规。1928年6月，政府颁布《民众团体登记条例》规定团体必须符合法定条件方能登记。团体必须将章程、领导及职员简历、成员名单等事务报党部及政府主管部门备案许可，还要申明接受国民党之领导和支持三民主义。否则，团体将会被取缔。1929年10月，立法院通过《人民团体设立程序案》，12月由国民政府公布，要求按照国民党中央通过的《人民团体组织方案》规定的程序来设立职业团体及社会团体(39)。国民党制定的《人民团体组织方案》、《民众训练方案》也经由国民政府颁发成为国家法令，规定党部和政府均有对人民团体的解散处分之权，政府办理之前须知照当地党部(40)。在一般性法规中，值得注意的是1929年5月国民政府公布的《民法总则》，其中对法人和社团都有细致阐述，“法人于法令限制内有享受权利负担义务之能力”，“以公益为目的之社团于登记前应得主管官署之许可”(41)。在法律角度，社团成立需以政府许可为前提。1931年1月，国民政府公布《危害民国紧急治罪法》，其第六条规定：以危害民国为目的而组织团体或领会或宣传与三民主义不相符之主义者，处五年以上十五年以下有期徒刑。这是通过刑法对团体的政治活动加以限定(42)。
其二是专项性的立法，即针对不同类型的职业团体和社会团体制定的团体法。在职业团体方面，包括农会法、工会法、商会法及相应的施行细则。在商人团体方面，1929年8月，南京国民政府重新颁布《商会法》和《工商同业公会法》，并以新法为依据对原有商会、同业公会进行改组整顿。各地会馆、公所改组为同业公会，同业公会加入商会的比例都大为增加。商会的企业会员减少，公会会员成为主体(43)。在工人团体方面，1929年10月21日立法院颁布《工会法》，1930年6月6日立法院颁布《工会法施行法》。1931年4月，还颁行了《海员工会组织规则》、《民船船员工会组织规则》等。各省市相应成立总工会，包括职业工会、特种工会、产业工会在内的工会组织不断增多。在农会方面，1930年12月30日，国民政府正式颁布了《农会法》。农会此时纳地主与普通小农于一体，以避免阶级对立，是农民的法定职业团体(44)。1931年1月31日，又颁布了《农会法施行法》予以配合(45)。在此之后，新的农会迅速取代农民协会，成为全国性的农民组织。在沿海存在大量渔民，政府还单独制定了渔会法。1929年11月11日，立法院颁布《渔会法》。1930年6月28日农矿部颁布《渔会法施行规则》。渔会主要集中于东部及南部沿海省份，如山东、浙江、上海、江苏等地区。在自由职业团体方面，则是以条例的形式，如《会计师条例》、《教育会法》等。在社会团体方面，1930年1月国民党第三届中执委第67次常务会议同时通过了《学生团体组织原则》、《学生自治会组织大纲》、《妇女团体组织原则》、《妇女团体组织大纲》、《文化团体组织原则》、《文化团体组织大纲》(46)。这些党内条规也作为法令在全国推行。在职业团体项下，农会、渔会、工会、商会、自由职业者公会既按地区居于垄断地位形成横向体系，也可以按行业界别形成全国性的纵向体系，是民众团体中的主体。社会团体本特定目的而设立，如体育、文化、宗教、公益等类，并不一定会形成全国性的组织体系。因为组织体系与功能界别相对应，职业团体也因此具有了一定的民意代表性。
国民政府密集颁布团体立法，意味着国家在通过行政及法律手段，培育有利于政府统治的社会团体类型。此种培育是具有选择性的，政党类的、革命式、秘密会社式的团体并没有包括在内。1934年1月中国民权保障同盟北平分会试图成立时就遭北平之党部否决(47)。普适立法和专项立法使民众团体获得了政治与法律上的合法性，但同时也需要接受国民党党部及政府的督导和甄别。经过整顿的职业与社会团体的政治职能受到控制，经济与社会建设方面的专业职能得到保持。据1931年9月国民党中央统计处的统计，职业团体类的农会、工会、商会、同业公会、自由职业团体均有明显增长，尤以农、工、商会为最多。在自由职业者团体部分，包括会计师、律师、医师、记者、工程师等群体，在总体上从业者有限，公会主要是在一些大中城市才有成立，并不十分普遍。社会团体部分，数量与会员不等。
政府屡加严令，各地各界别民众团体的组建仍进度不一，其原因既有社会经济发展程度地区差异，也有职业及行业结社意愿的差异。如同业公会系按行业成立，开始并没有强制要求同业均须加入公会，但一些同业为避免公会约束，不愿入会，造成会内会外的规则差异。同业公会因此呈请政府要求强制入会，政府初始并不同意，后来也发现如此不利于公会组织之发展，要求公会将业规上报政府审查通过后，可强制同业入会(48)。农会因为普通农民的结社意识不强，也不愿缴纳会费，发展更为缓慢。自由职业公会的情况稍有不同，会计师公会和律师公会在一开始成立之时，就强调如不加入公会，即不能执业。因此，所有从业者均加入所在地的职业公会。
经过国民党和政府的努力，再加上职业团体的确为各行业利益维护所需要，到1935年，全国的职业与社会团体都有明显增长。根据国民党中央统计处的统计如表2。
与立法初期相比，不论职业团体还是社会团体，团体和会员数量都有显著增加。团体总数达到47798个，会员数量达到520余万人。特别是职业团体方面，农会、工会和商会成为团体和会员人数规模较大的社会组织。社会团体方面，学生自治会、文化、慈善及公益团体也有成倍增长。可以说，通过政府的立法推进，国民党所设计的民众团体系统基本建立起来。
团体的分布受地方社会经济发展程序之影响较大，在经济相对发达的东部及南部地区，组织较为成熟。在各区域的中心城市，社团数量和规模也相对发达。上海市人民团体合计有521个，会员有265062个单位。其中，市商会下同业公会有246个，会员有20686个。工会有产业工会39个，会员40158人，职业工会63个，会员60158人，铁路工会6个，会员15026人(49)。汉口市合计团体241个，会员268904个单位，其中同业公会有147个，会员8850，职业工会有34人，会员76643人(50)。南京市有市农会1个，下有区农会27个，会员计有4472人。工会有总工会1个，产业工会1个，职业工会32个。市商会1个，下属公会会员76个，商店会员3个。特种团体中，包括自由职业团体有5个，文化团体36个，慈善团体32个，公益团体75个。各类团体共计280个，会员共计有65820个单位。与上海、汉口相比，同业公会数量明显较少(51)。在1937年初，福建省合计有团体1707个，会员143460个单位(52)。云南省的团体则少很多，合计团体只有743个，会员72439个单位(53)。
立法不仅规定了民众团体的组织及注册程序，推动组织扩展，还规范了团体的治理结构和运行规则。各团体通常都设立会员大会、理事会、监事会等机构，以选举的方式来推选会内领导，以会议方式来议决会务。诸如经费来源、会员权利与义务、会员规则等，也多通过章程加以限定。各类团体类型数量众多，国家立法和会内章程基本使组织的结构与运作趋于标准化。除此类程式化的条款外，更重要的是国家立法对政府与社团关系、社团的职能取向、社团的法律地位等基本问题进行了设定。
在国家与社团关系方面，事实上已经形成党部、政府对社团的双重管理体制。社团的成立需要获得党部的许可，并在党部指导之下开展会务。社团成立同样要符合相关界别团体法规的要求，并呈报主管官署批准备案。党部主要是管理社团的会务，社团的主管机构则是政府官署，根据业务多是由部门具体负责督导。《工会法》第四条规定工会之主管监督机构为其所在地之省县政府(54)。《工商同业公会法》规定公会预算及年度主要会务活动须呈报主管官署备案(55)。文化团体会务由党部主管，但依宗旨主管官署在中央为教育部、内政部，在地方为教育及民政部门，其会务应受各主管官署之指挥(56)。政府的业务管理主要包括业务指导、工作审核、派员监督和人员训练等几种方式(57)。因界别行业不同，涉及的具体事务差别较大。商会、同业公会主要是工商业经济发展及市场秩序事务较多，诸如价格变动、市场供给、经济政策、市场调查等类，商人团体都需与政府经济管理部门加以交涉，以争取较好的行业发展环境。农会的业务主要涉及改良农业、改进农民智识等事务，具体承担较多的是农种改良、推行农贷、二五减租等。至于工会，职责主要是团体协约、职业介绍、劳资纠纷处理等类事务。
职业团体本是基于会员结社意愿之上的理性组合，国家通过立法授予其合法性并实施管理，由此使团体职能形成两个向度：在维护会员利益的同时，也需要协助政府施政。职业团体的专项法规中多在宗旨部分强调以会员利益与行业利益为目标，但也有相应条款规定必须履行政府委托事项，需要协助政府推行社会及经济建设之各项政策法令。《农会法》第一条规定：农会以发展农民经济，增进农民智识，改善农民生活，而图农业之发达为宗旨。第四条规定应指导农民及协助政府或自治机关推行下列事务：关于土地水利之改良，关于种子肥料及农具之改良，关于生产、消费、信用、仓库等合作事业之提倡，关于粮食之储积及调剂，关于农业之发达改良等(58)。《工商同业公会法》规定，同业公会的宗旨是维护增进同业之公共利益及矫正营业上之弊害。同时，同业公会在行业政策制定、行业经济发展、经济政策推行等方面都有着重要的调查、咨询及协进功能，在政府、企业与市场之间发挥着中间作用。1929年的《商会法》规定：商会以图谋工商业及对外贸易之发展，增进工商业公共之福利为宗旨。商会得就有关工商业之事项建议于中央或地方行政官署(59)。社会团体的事务相对明确，服务对象较为宽泛，但政府在推行社会建设之时也会对慈善团体、文化团体、体育团体等有所倚重。
在评判职业及社会团体的自治空间时，其法律地位不可忽视。在早期商会性质的研究中，有学者从其阶级属性来强调其为资产阶级团体，有学者从与政府关系角度强调其官督商办特性，也有学者从法律属性来强调其社团法人性质，这三种判断并不是基于同一标准，但都涉及商会与政府关系。单纯的性质判断未足充分阐释团体在训政体制下的制度空间，更为重要的问题应是据此探析团体自治权空间及其法定权利与义务。《商会法》第二条规定商会属于法人。在1930年《农会法》中，第二款明确规定“农会为法人”(60)。在工人团体方面，《工会法》中也确立工会的法人和非营利地位。在自由职业者团体方面，会计师公会、律师公会、医师公会、教育公会均具法人资格。在社会团体方面，团体之组织未如职业团体之系统，慈善救济及文化团体都具有法人属性。
法人的划分依据如何？司法院关于商会法人属性的解释可供参考：第一，商会者私法人也，以所规定法律性质为标准，而区别为公法人与私法人，如县市或乡镇自治团体，规定于公法，称公法人；其他职业团体同社会团体(宗教慈善类)均为私法人。第二，商会者社团法人也。凡捐助财产供一定目的之用而成立之团体如善堂、善会等称财团法人；商会则以代表会员为组织基础，为自然人工集合体系社团法人。第三，商会者，公益法人也，以发展工商业及增进公共利益为宗旨(61)。商会系属社团性的、公益性的私法人。同业公会是商会的会员组织，在行业层面又具有独立性。司法解释认为：“工商同业公会本于公所会馆制度之精神，依据法规规定准则而设立，即以维护增进同业之公共利益及矫正营业之弊害为宗旨，其法律上之地位与商会同属公益法人，不得为营利事业”(62)。关于商人团体的司法解释对理解同类职业团体的法律地位具有参考作用。作为社团法人，团体可以收取会员会费作为运行费用，需要服务于会员公益，可以作为民事主体履行法定权利与义务。在会内也拥有选举领导人处理行业事务的权利。根据实际情况来看，职业与社会团体的经费基本是来自于会员会费。不论是团体法还是会内章程，都规定经费为自我筹集。许多商人社团还拥有公产，可以由此获得公产收入，但不能直接经营营利事业以获得利润。在组织方面，团体系由民众发起，会内的领导层，主要由选举产生。议事时，也是由执监委会集体讨论决定。在会内事务上，具有一定的自主性。会内的办事机构，由团体自主决定设立。党部和政府可能会试图影响团体的人事选举，但是却禁止现任政府官员及公务人员在团体中任职，党员则不在限制之列。许多研究也揭示商会、同业公会等团体的运行中贯彻着在一定程度上的民主原则，具有民权实践的重要意义。但是，对社团法人地位的理解显然不能过于机械。职业及社会团体既具有社团法人的地位，同时也要服从于训政时期党政体制的管理；既要维护会员及行业利益，同时也要协助国民政府实施经济建设与社会管理。
在政府立法及管理之中，仍然具有政治甄别与政治控制的条款，重点是两个方面：其一是会员资格。在职业团体中，《农会法》、《商会法》、《工会法》都列有会员禁止条款。其内容大同小异，强调褫夺公权尚未复权者、有反革命行为经判决确定者、禁治产者均不能为会员，自然也不能担任领导及职员(63)。社会团体中，如妇女会禁止有违反三民主义之言论与行动者、褫夺公权者、有不良之嗜好者、营不正当职业者入会(64)。文化团体规定违背三民主义之言论或行动，褫夺公权，患精神病者，嗜好赌博或吸食鸦片者禁止入会(65)。限制条款明确将行为能力与政治资格并列。在1927年8月国民政府财政部颁布的《会计师注册章程》中，还曾在第三条第二项规定会计师限于国民党员，直接将政党标准强加为入职资格(66)。此法一出，遭到全国各地会计师公会的强烈反对。会计师潘序伦呈书要求撤销此项条款，后经国民党中央议决，“任用会计师不必以党员为限”(67)。其二是解散及禁止条款，政府掌握团体的成立及解散大权。《工会法》规定：工会如存立之基本要件不具备者，违反法规情节重大者，破坏安宁秩序或妨害公益者，得由主官官署解散之(68)。《文化团体组织大纲》规定，文化团体不得于三民主义及法律规定范围之外为政治运动(69)。诸如反革命行为、不得违反三民主义等条款，并非从法律上所列的公民条款，而是明显的政治限定，其目的在于将政治上的反对者排除在团体之外，同时避免团体进行政治上的反对活动。
政府立法在相当程度上贯彻了国民党发展民众团体的旨意。通过社团立法和管理，职业及社会团体获得政治及法律上的合法性，并形成了较为完整的组织体系。立法也强调党部和政府对团体的督导和甄别，政府作为主管官署掌握着社团合法性的授予及褫夺大权。国民政府担负治权重责，立法的重点也是在职业及社会团体的专业职能，特别是协助政府施政的功用。虽然在国民党组训体系的设计中，强调组织、思想、行为与业务训练四者合一，但在实践中团体是否能够达到这一目标则受到诸多因素的影响。
四、秩序建构下的社团绩效与制度调适
按照国民党的理想设计，经过改组与整顿的民众团体在全国普遍设立，在党部和地方官署之督导下，既可组训民众、贯彻党义，也可以辅助政府，协行社会建设，其政治和专业职能均能在训政允许范围内展开。
就抗战前的实践看，民众团体的组织体系已基本建立起来。这不仅体现在规模的扩张上，国民党在此改组注册过程中还对职员及会员有所甄别，试图对一些团体的人事与运作产生影响。较具代表性的事件是上海市商会改组事件。在1929年3月的国民党三大上，市党部代表潘公展等提出解散各地各级商会，避免各级商会由“商棍操纵把持”，“危害党国”，试图以市党部领导下的商民协会取而代之(70)。此举遭到全国商会及工商界的强烈反对。1929年5月，上海依国民党中央之决议组建了商入团体整理委员会。商整会的组织大纲规定，商整会“服从中国国民党当地最高党部之指导及受主管行政机关之管辖”(71)。1930年6月，合并改组后的市商会成立，所选举的执委和监委中，如王延松、骆清华等都属国民党在上海工商界的骨干分子，新商会的组成具有浓重的党化色彩，因此还遭到上海各业同业公会的质疑。朱英、李达嘉、冯筱才、白华山的研究都揭示出，在上海商会的领导权更迭中，外部势力和内部派系纠葛使其呈现出复杂态势，而商会存废之争及其改组可以说是党派势力介入商会的典型事件(72)。有论者以为这表明商会的民间独立性荡然无存，但如从国民党的立场看，从准备解散商会到最后不得不与民意妥协，承认商会的组织传统，并不能说是商会的完全失败。同时，党部和政府力量的介入并不能通过直接任命达成，仍需要通过商会的内部选举来实现。政治力量的干预更多是以隐性的方式进行的，在不同地区、团体中的影响程度并不能划一看待。选举过程充满着复杂变量，在表面的民主多数原则背后，实际上隐含着实力、政治、利益、派系等诸多因素的博奕。
党规与国法之设定下，职业及社会团体的政治职能与专业职能有所分际。在政治上，要求团体服从三民主义，不得为政治运动，避免其成为政治反对者。但是，职业团体作为职业群体的集体代言者，也参与到民族运动、公共事务及社会公益等类活动中。在国民会议、国民大会、参政会等代表的选举中，职业团体也在争取本行业的选举权利。职业团体的民意代表性为国民党及政府所允许，因此类选举是以职业代表、党派代表和地区代表混合制，职业代表在其中占有相当比例。且在国民党各地党部之主导下，不少职业代表实际上为党政官员充任(73)。职业及社会团体的专业职能空间相对较大，一方面职业团体对于业务多可自主决策，并可向政府提出建议与要求。另一方面，团体也要接受政府委托事务，特别是农工商及自由职业者团体，在经济发展及职业惩戒方面都有担当重要角色。在税收政策、行业政策等方面，政府与团体间既有合作，也会有冲突。团体通常以请愿、呈书、舆论等方式向政府表达意愿，不至迫不得已，甚少以激烈对抗方式进行。政府通常以接见、解释、舆论等方式加以回应，有时在决策中也会邀请团体代表。根据舆情及实际情形，也会对政策有相应调整。如同业公会与政府间存在着频繁的互动，同业公会较少采用司法诉讼、街头运动等方式来进行意见表达，呈请上书是成本较低的方式(74)。不过，抗议或建议能否有效，并不是取决于团体，而是取决于政府是否认同，是否重视舆情的压力。职业及社会团体在政策的形成过程中，仍缺乏参与决策的制度渠道。在团体自治与政府调控的动态平衡之中，政府掌握着更多的主动权。
在国民党及政府推行的政治运动及民众训练中，民众团体有所参与。如在识字运动中，农会有其组织优势，也通过设立民众补习学校、书报阅览室、农间学校等方式来提高农民的知识素质。1935年11月，江苏江宁县农会就组织农民识字班(75)。南京市农会成立了农村教育促进会，以各区农会会员为会员，设立了组织、宣传、调查、训育机构来推进农民教育，其经费主要由会员自行负担(76)。1934年起，国民政府开始推动新生活运动，其组织工作主要由各地新生活运动促进会主导，但在贯彻过程中，职业及社会团体也被纳入其中。在南昌新生活运动促进总会第一期工作计划大纲中，会馆、同乡会、商会及同业公会、工会、妇女会各级职业团体及社会团体也有分担职责(77)。1935年10月3日，新生活运动促进总会第43次干事会议决定由南昌市商会、总工会分别举办各业店员及各业工人厉行新生活演讲会(78)。团体参与国民党及政府推进的组训活动在各地均较常见，其参与程度不一，难以一一列举，由此亦可了解职业及社会团体的确承担着由国民党及政府赋予的一些政治及公共职责。
国民党强调通过党团方式在职业及社会团体的职员、会员之中发展党员，引导团体发展方向。据少数地区的统计来看，成绩并不理想。以1930年3月底浙江省的统计为例，全省共有国民党党员12717人，在各职业及民众团体中的党员合计仅461人(79)。再看上海市的统计，全市国民党员共计6263人，各职业及社会团体中的党员仅371人。其中，农民协会中党员15人，工会中178人，商民协会中47人，交通业工会18人，学联会6人，妇女会5人，慈善团体11人，学术团体8人，保卫团31人，其他团体52人(80)。据1934年1月国民党四届四中全会的组织报告，一些重要城市之人民团体有不少已经成立干事会以资运用，党团发展有所进展(81)。但到抗战前期，国民党党员的数量虽有增长，但主要集中于知识界、军界和政界，整体成长仍较缓慢。王奇生分析，其原因主要是党组织软弱涣散，党与民众相疏离，民众对党失去信仰(82)。据1941年9月底的统计，各省各类型人民团体数量共有25341个，党团总数为1220个所占此例过低(83)。为何党团组织不力、作用有限？徐秀丽分析，除党纪松懈、信仰乏力外，大部分党团以制止共产党为惟一目的，“制止反动”、“消灭反动”，在民众训练方面缺乏针对性。党团又在团体中又多是以秘密方式活动，难以发挥动员作用(84)。
国民党中央对民众组训的成绩显然不满意。1936年初，中央民众训练部呈报中常会的文件中说，“查过去各种人民团体虽受党部之指导及政府机关之监督，然以管理方法未臻严密，指导监督难期完善，际此非常时期，亟应积极整顿，使各种人民团体悉受党的编制”(85)。民众团体之组训作用未得显著发挥，党政督导难脱其责。到1937年抗战爆发，国家亟需动员民众来支持抗战，协助政府稳定社会及经济秩序。在1938年3月底召开的国民党临全代表大会上制订的《抗战建国纲领》中，提出要“组织农工商学各职业团体，改善而充实之”。与此相应，国民党及政府适时进行制度及政策调适。
首先是修改职业及社会团体法规，强化组织体系。1938年10月，国民政府颁布《战时民众团体整理办法》，要求对民众团体进行考核、调整及改组，协助战争动员(86)。1939年6月，颁布《非常时期人民团体组织纲要》要求职业团体的会员入会及下级团体加入上级团体，均以强制为原则，退会应有限制(87)。1940年8月颁布的《非常时期职业团体会员强制入会与限制退会办法》再次重申了强制入会和限制退会原则。
针对党部及党团组织不力的问题，国民党制订一系列政策来强化党对团体的领导。1940年8月，国民党中常会通过了《非常时期党政机关督导人民团体办法》(88)。国民党还尝试对团体的人事、财务加强干预。1936年初，中央民众训练部就提出向全国民众团体派遣书记，以监督和推动团体的组训工作。在致中常会的公文中说：“为求达此种目的，拟先从统制人民团体重要工作人员着手，而以检定之方法出之。”(89)这是直接干预社团的人事组织，与社团法人之法律属性相悖。不过，真正派出的人数极为有限，效果未达初衷。到1940年2月，国民党中常会正式制订了《职业团体书记派遣办法》，并于同年10月由行政院公布(90)。民众团体的经费本来独立，以会员会费为来源。党部也出台职业团体会费补助办法，视表现好坏予以资助。不过数量极少，补助金额也极其有限，并未改变团体经费独立的情况。国民党中央还同步开展对全国人民团体的干部及会员训练，尤其以干部训练为重，希望以此推动团体会务。据统计，1941年训练的职业团体干部计有2192人，1942年有3111人，1943年有10280人(91)。1943年12月社会部颁布《人民团体会员训练办法》，以期推动会员的训练(92)。
民众团体的组织体制也发生重大变化。在抗战之前，民众团体由中央民众训练部领导。虽几经调整，但始终以“民众训练”为中心。1938年，民众训练部更名为“社会部”(93)。名变背后是事权增多及管理整合，但此时社会部仍隶属于国民党中央党部。到1940年，社会部由中央党部改隶于行政院。这意味着原本属于党部的民众团体及民众组训事务转由政府负责。由原来的党政分际、各有侧重到此时改由政府主导，不能不说是民众组训领导体制的一大转变。至其转变之因，可由过程探知。1939年11月时，蒋介石在国民党六中全会第四次大会上训示：“党应透过政府实现其主义政策”，并要求合作事业划归社会部主管，社会部可改隶行政院(94)。孔祥熙、陈果夫、何应钦等7人组成的党政军行政机构调整委员会建言：社会部改隶行政院，同时将合作、救济事业及养老兹幼等一切社会工作均划归该部管理，但民众团体及训练仍属党部管辖。居正则认为社会建设本为党之职责，反对将社会部改隶行政院。后经中央常会决议改隶定案，其根本原因在于，“欲将使党之社会政策，藉政府功令以实施，社会事业，假政府力量以建立，以是之故，本部改隶后之执掌事项，按诸本党政策及各国社会行政之趋势。”按规划，新立社会部执掌范围包括“人民团体之组织训练指导与监督”，还有社会救济、社会福利、社会运动及合作事业。所设部门为社会部社会组织司，督导农、工、商、青年、妇女团体、特种团体的组织训练及指导监督(95)。1940年11月，国民党中央执行委员会六中全会正式决议将社会部改隶于行政院，垂直管理原属行政院内政部民政司、地方社会局的社会公益类事及党部的民众组训、社会团体业务。社会部改隶是在国民党与政府“政强党弱”格局下的实用之举，将事权合一，以政府之行政力量提升组训能力，试图避免此前党部重于组训、政府重于业务的分际格局。
在抗战爆发后，国民党和政府亟需提高民众动员能力，也更深切认识到民众组训的重要性与不足。因此，既改组民众团体的管理体制，也密集颁布新的民众团体法规予以调适。社会部将民众团体纳入到社会行政、社会工作的管理体制之中，应可称是在观念及管理上的积极进步(96)。不过观其改进路径，仍是在强化对于民众团体的组织及督导，最大的缺陷在于对于会员及民众本身的利益缺乏关注。
五、小结：党治秩序下的制度困境
近代职业及社会团体本是因应职业分化、群体结社及社会发展而产生，初时并非为与政党连接。及至国共两党推进“国民”革命，职业团体及群众的人民力量被“发现”。国民党南京建政后，以国家力量推动职业及社会团体向党化方向发展，试图以此训练民众，巩固党群关系，稳定党治秩序。在国民党内，以党规为路线，以党部为主导，将民众团体纳入民众组训体系之内。在国民政府，以社团立法为基础，以政府督导为管理主体，将民众团体纳入政府施政体系之中。在党政协同推进下，民众团体组训体系因而成立，特别是职业团体，因其覆盖农工商等主要职群，其社会角色举足轻重。在党规与国法之下，民众团体获得政治及法律合法性，但同时也要接受政治甄别，不得进行反对性的政治运动。诸多政治性政党及民间秘密结社也因此被排斥在体制之外。
在训政体制下，国民党重点推动民众团体发动民众组训，政府主要以民众团体协同施政。在制度范围之内，职业及社会团体也获得一定自治空间，在职业发展与社会经济建设方面发挥作用，是各职群自组织的重要依托。国民党及政府对社团的双重督导体制看起来组织严密、分工清晰，但实施成果不佳，国民党中央对此极不满意。如从制度与实践之中加以分析，可以发现表面严密的组织体系背后还存在诸多问题。首先是国民党的治党能力与组训目标间存在落差。国民党期望通过党部指导、党团运作等方式来推动组训，但党组织发展不良，在职业团体之中力量欠缺。其次是党政之间存在分际，以党训政难以在基层得到落实。党部重在政治训练，政府重视专业职能，而且在不少地区党部与政府理念不合。再者社团法人的自治权与党政督导之间也存在矛盾。依法人属性，团体在人事、经费、会务等方面具有相对自主权，党政部门在政治甄别之外，还试图对选举、经费进行干预，不少从业者并不认同，党化较为明显的社团反而受到会员批评，拉远了与普通会员的距离。
不论是政治组训还是协行施政，党部和政府在很大程度上都是以自身目标作为主要出发点。政府虽然在立法中强调社团的专业职能，但在实践中更注重职业团体在施政方面的辅助作用，严重缺乏从普通会员角度的政策考量。重视团体，但忽视各职业群体及会员之主体性。职业团体努力表达自身意见，沟通政府，但团体的意见是否能够采纳，取决于政府的裁定，团体并无参与决策的稳定制度渠道。各职业及社会团体在执行政府法令和会员的利益表达之间，不易平衡。在会员的角度，职业及社会团体参与政治组训的意识并不强。因此，即使依赖于党政部门的强制督导，其组训成效依然廖廖。在职业团体与会员之间，团体的凝聚力也受诸多因素影响。如商会过度为大商人掌控，农会脱离普通自耕农及贫雇农，工会只专注于压制劳资纠纷，其作为职业团体的组织力也会与之俱降。将民众团体引入组训体制固无不可，但国民党如本身治党不力、治国无方，无疑使民众丧失对其主义与政策的信仰及信心。在此情势之下，组织与制度即使不断更张，也易陷入形式窠臼，且造成愈强化管制，组训愈趋无力的困境之中。从另一个角度讲，祖训实践不力反而使职业及社会团体的自治空间得到一定程度维系。
①民初的政党发展状况请参见张玉法：《民国初年的政党》，“中央”研究院近代史研究所，1985年。
②代表论著请参见王奇生：《党员、党权与党争——1924-1949年中国国民党的组织形态》，上海：上海书店出版社，2003年；田湘波：《中国国民党党政体制剖析(1927-1937)》，长沙：湖南人民出版社，2006年；魏文享：《农会组织与国民党党农关系的重建(1927-1949)》，《江汉论坛》2008年第6期；徐秀丽：《中国国民党党团述论(1924-1949)》，《历史研究》2012年第1期；朱海嘉：《战时国民党对民众团体的管控政策研究——以重庆市党政联席会议为中心的考察》，《近代史学刊》2010年第7辑；秦佳：《国民党民众运动研究1924-1937》，辽宁大学2010年硕士论文。
③代表论著请参见杨焕鹏：《国民政府时期国家对人民团体的管制——以浙江省为中心》，《东方论坛》2004年第5期；徐秀丽：《南京政府建立后的政治国家与民间组织的关系》，《绍兴文理学院学报》2009年第5期；宫炳成：《南京国民政府的社团政策与民众运动控制(1927-1937)》，吉林大学2012年博士学位论文；陈志波：《南京国民政府社团立法研究(1927-1937)》，广西师范大学2005年硕士论文。关于农会的研究参见魏文享：《国民党、农民与农会：近代中国农会组织研究》，北京：中国社会科学出版社，2009年；关于同业公会的研究参见魏文享：《中间组织：近代工商同业公会研究》，武汉：华中师范大学，2007年。关于商会、同业公会的研究概况请参见冯筱才：《中国商会史研究之回顾与反思》，《历史研究》2001年第5期；魏文享：《近代工商同业公会研究之回顾》，《近代史研究》2003年第5期；魏文享：《回归行业与市场：近代工商同业公会研究的新进展》，《中国经济史研究》2013年第4期。
④徐小群：《民国时期的国家与社会——自由职业团体在上海的兴起(1912-1937)》，北京：新星出版社，2007年；朱英、魏文享主编：《近代中国自由职业者群体与社会变迁》，北京：北京大学出版社，2009年。自由职业者公会的研究综述请参见尹倩：《中国近代自由职业群体研究述评》，《近代史研究》2007年第6期。
⑤徐秀丽对学界关于中国传统社团与现代社团的区别有所归纳(《中国传统社会的社团及其与现代社团的区别》，《文史哲》2009年第2期)。
⑥朱英：《辛亥时期的新式商人社团》，北京：中国人民大学出版社，1991年。
⑦魏文享：《职业团体与职业代表制下的民意建构——以1931年国民会议为中心》，《近代史研究》2011年第3期。
⑧《孙中山全集》第11卷，北京：中华书局，1986年，第294页。
⑨在1920年代的革命浪潮中，商会被国共两党定位为“反革命”的资产阶级团体。参见朱英：《“革命”与“反革命”：1920年代中国商会存废纷争》，《河南大学学报》2012年第5期。
⑩梁尚贤：《国民党与广东农民运动》，广州：广东人民出版社，2004年；冯筱才：《北伐前后的商民运动(1924-1930)》，台北：台湾“商务印书馆”，2004年。
(11)(82)王奇生：《党员、党权与党争：1924-1949年中国国民党的组织形态》，上海：上海书店出版社，2003年，第107页，第255页。
(12)胡汉民：《国民党民众运动的理论》，《中央半月刊》1927年第5、6期。
(13)(14)荣孟源：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》(上)，北京：光明日报出版社，1985年，第519页，第534页。
(15)(16)(21)(35)《国民党的民众运动与工农学各界的斗争》，《中华民国档案史料汇编》第5辑第1编政治，南京：江苏古籍出版社，1994年，第10-15页，第16-20页，第16页，第12页。
(17)台北中国国民党党史馆：2.3/85，《中国国民党中执委第144次常委会会议记录》，1928年6月7日。
(18)《训政纲领》(1928)，《训政法规方案汇编》，1931年1月中国国民党中央训练部印行。
(19)《约法宣言》，见荣孟源：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》(上)，北京：光明日报出版社，1985年，第846页。
(20)(22)民众团体组织原则及系统》，《中华民国档案史料汇编》第5辑第1编，政治，《国民党的民众运动与工农学各界的斗争》，第4-10页。
(23)中国国民党党史馆：会3.1\33，《确定训政时期民众团体组织原则及组织系统之纲领案》，1929年3月。
(24)《民众团体三民主义训练纲要》，《中华民国档案史料汇编》第5辑第1编，政治，《国民党的民众运动与工农学各界的斗争》，第21页。值得注意的是，国民党在推行党化教育同时，也有公民教育的内容，在学校中公民教育仍有一定空间。
(25)《人民团体组织方案》，荣孟源：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》，1985年，第762页。发起人的数量在不同团体类型要求不一，在后来制订的法规中都有降低。
(26)《中常会会议记录》(十二)，桂林：广西师范大学出版社，第252页。
(27)1932年修正后曾改为修正民众团体组织方案，1933年又更改为人民团体组织方案。
(28)《民众运动方案》，《中华民国档案史料汇编》第5辑第1编，政治，《国民党的民众运动与工农学各界的斗争》，第40-44页。
(29)《指导民众运动方案》(1933年2月修正)，见蔡鸿源主编：《民国法规集成》(69)，合肥：黄山书社，1999年，第432页；《区党部区分部指导民众运动办法》(1933年6月)，蔡鸿源主编：《民国法规集成》(69)，第439页。
(30)陈长河：《国民政府社会部组织概况》，《民国档案》1991年第2期。
(31)关于国民党党团的研究参见徐秀丽：《中国国民党党团述论(1924-1949)》，《历史研究》2012年第1期。
(32)《中国国民党党团党员训练实施纲领》，中国国民党党史馆藏：一般档案327/26，1928年。
(33)台北中国国民党党史馆：会4.3\66，《人民团体中党员组织工作通则》，1931年11月。
(34)台北中国国民党党史馆：立5.3/85，《中央社会部呈送民众团体组织党团通则草案》，1938年7月。
(36)荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》(下)，第9页。
(37)关于国民党训政的运作体制，学界有较多研究，田湘波在《1949年以来国内外关于中国国民党党治理论和制度的研究》(《二十一世纪》网络版2003年4月号)中有较全面地总结。新近的代表成果参见田湘波：《中国国民党党政体制剖析：1927-1937》，长沙：湖南人民出版社，2006年；卞琳：《南京国民政府训政前期立法体制研究》，北京：法律出版社，2012年。
(38)《人民团体方案制定之经过》，《内政年鉴二》，上海：商务印书馆，1936年，第637页。
(39)立法院秘书处：《立法专刊》第2辑，民智书局，1930年，第188页。
(40)《国民政府检送训政时期民众训练方案的训令》，《中华民国档案史料汇编》第5辑第1编，政治：《国民党的民众运动与工农学各界的斗争》，第43页。
(41)《民法总则》，《民众运动法规方案汇编》附录，第14页。
(42)《危害民国紧急治罪法》，《东方杂志》1931年第3号，第121页。
(43)《工商同业公会法》，《国民政府公报》1929年8月17日。
(44)(63)《农会法》，中国第二历史档案馆：《中华民国史档案资料汇编》第5辑第1编，政治，第4册，南京：江苏古籍出版社，1994年，第477页，第101页。
(45)《农会法施行法》，中国第二历史档案馆：《中华民国史档案资料汇编》第5辑第1编，政治：第4册，第482页。
(46)中央民众运动指导委员会：《民众运动法规方案汇编》，1935年订正再版，第448、544、561页。
(47)《北平市党部否认民权同盟；通知军警机关勿予备案》，《申报》1933年2月5日。
(48)朱英、魏文享：《行业习惯与国家法令——1931年业规问题的讨论》，《历史研究》2004年第6期。
(49)《上海市人民团体统计》，《中央民众训练部》第8、9期，1936年10月。
(50)《汉口市人民团体统计》，《中央民众训练部》第10期，1936年11月。
(51)《南京市人民团体数量统计表》，1936年8月，《中央民众训练部公报》1936年第7期。
(52)《福建省人民团体数量统计表》，1937年5月，《中央民众训练部公报》1936年第15、16期。
(53)《云南省人民团体数量统计表》，1937年5月，《中央民众训练部公报》1936年第15、16期。
(54)《工会法》，《民众运动法规方案汇编》，1935年订正再版，第150页。
(55)《工商同业公会法》，《国民政府公报》，1929年8月17日，第422页。
(56)《文化团体组织大纲实行细则》，中央民众运动指导委员会：《民众运动法规方案汇编》，1935年订正再版，第562页。
(57)魏文享：《制约、规范与授权——试认南京国民政府对同业公会的管理》，《华中师范大学学报》2004年第2期。
(58)(60)蔡鸿源主编：《民国法规集成》第41册，合肥：黄山书社，1999年，第33页。
(59)《商会法》，中央百色运动指导委员会：《民众运动法规方案汇编》，1935年订正再版，第406页。
(61)(62)工商部工商访问局编：《商会法、工商同业公会法诠释》，1930年3月印行，第19页，第67页。
(64)《妇女会组织大纲》，中央民众运动指导委员会：《民众运动法规方案汇编》，1935年订正再版，第543页。
(65)《文化团体组织大纲》，中央民众运动指导委员会：《民众运动法规方案汇编》，1935年订正再版，第561页。
(66)《会计师注册章程》，《中华民国会计师公会年报》1929第2期。
(67)中国国民党党史馆：汉1558.1，《会计师潘序伦呈中央党部函》，1927年10月2日。
(68)《工会法》，中央民众运动指导委员会：《民众运动法规方案汇编》，1935年订正再版，第159页。
(69)《文化团体组织大纲》，中央民众运动指导委员会：《民众运动法规方案汇编》，1935年订正再版，第561页。
(70)《上海代表向三全大会之提案》，《申报》1929年3月22日第9版。
(71)《上海特别市商人团体整理委员会组织大纲》，《工商半月刊》第1卷第11期，1929年6月。
(72)李达嘉：《上海商会领导层更迭的再思考》，《中央研究院近代史研究所集刊》第49期，2005年；朱英：《商民运动研究》，北京：北京大学出版社，2011年；白华山：《上海政商互动研究》，上海：上海辞书出版社，2009年，第48-59页。
(73)魏文享：《职业团体与职业代表制下的民意建构——1931年国民会议为中心》，《近代史研究》2011年第3期。
(74)樊卫国：《论民国上海同业公会的“政治行为”》，“中国近代民间组织与国家”学术研讨会，中国近代史论坛第3期提交论文，2013年9月。
(75)《江宁县农会扫除文盲，组织识字班训练农民》，《中央日报》1935年11月23日，第8版。
(76)中国第二历史档案馆：11-3146，《南京市农会农村教育促进会简章》。
(77)新生活运动促进总会编：《民国二十三年新生活运动总报告》，沈云龙主编《近代中国史料丛刊三编》第53辑，台北：文海出版社，第181页。
(78)新生活运动促进总会编：《民国二十四年全国新生活运动》(上)，沈云龙主编《近代中国史料丛刊三编》第53辑，文海出版社，第171页。
(79)台北中国国民党党史馆：435—203，中央统计处制，《浙江省党员专长学历职业统计详表》，1930年3月。此时农会还未完全开始组建，商民协会还未改组与商会合并。
(80)台北中国国民党党史馆：435—213，《上海市党员专长学历职业统计详表》，中央统计处制，截止1930年2月底止。
(81)李云汉主编：《中国国民党党务发展史料：组织工作》上册，台北：中国国民党党史委员会，1993年，第463页。
(83)《国内各级党部组织及其党员数量》，《中央党务公报》第4卷第4期，1942年2月16日。
(84)徐秀丽：《中国国民党党团述论》，《历史研究》2012年第1期。
(85)(89)《拟订全国人民团体任用书记办法及全国人民团体书记检定条例》，《中央民众训练部公报》，1936年第3期，第81页。
(86)《战时民众团体整理办法》，《中央党务公报》第1卷第7期，1939年8月。
(87)《非常时期人民团体组织纲要》，《中央党务公报》第2卷第39期，1940年10月。
(88)《非常时期党政机关督导人民团体办法》，秦孝仪：《革命文献》第97辑，《抗战建国史料：社会建设二》，中国国民党中央委员会党史委员会，1983年，第275页。
(90)(92)秦孝仪：《革命文献》第97辑，《抗战建国史料：社会建设二》，中国国民党中央委员会党史委员会，1983年，第297页，第360页。
(91)中国第二历史档案馆：11—2—28，《历年全国人民团体干部及会员训练人数》。
(93)台北中国国民党党史馆：271\283，中央社会部之成立及决议改隶行政院之经过。
(94)《中央社会部改隶行政院之经过》，秦孝仪：《革命文献》第97辑，《抗战建国史料：社会建设二》，中国国民党中央委员会党史委员会，1983年，第1页。
(95)《社会部关于改隶后划分执掌上总裁之意见书》，秦孝仪：《革命文献》第97辑，《抗战建国史料：社会建设二》，第3页。
(96)彭秀良：《守望与开新：近代中国的社会工作》，石家庄：河北教育出版社，2010年；魏文享：《1942年全国第一次社会行政会议述论》，《中国经济与社会史评论》2012年卷。