我国集体争议处理制度：特点、问题与机制创新，本文主要内容关键词为：机制创新论文,集体论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，我国正处于经济结构转型的关键时期，劳动关系的利益主体、利益诉求和外部环境已经并正在发生深刻变化，对进一步完善集体协商和集体争议处理制度提出了迫切要求。面对新的形势，党的十八大明确提出要“健全劳动关系协调机制”、“推行企业工资集体协商制度”；中共十八届三中全会进一步明确了“加强争议调解仲裁”、“创新劳动关系协调机制，畅通职工诉求表达渠道”的改革任务；十八届四中全会提出，健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。中共中央、国务院2015年3月印发的《关于构建和谐劳动关系的意见》，明确了当前和今后一个时期构建和谐劳动关系工作的指导思想、工作原则、目标任务和政策措施。完善集体协商及其争议处理机制，运用法治思维和法治方式化解劳动关系矛盾，是创新劳动关系协调机制的重要任务。目前，我国劳动争议处理制度主要是针对个别劳动争议，以停工、怠工为主要形式的集体争议，而要求增加工资、改善劳动条件等集体争议尚未被纳入现行法律调整的范围。集体争议和群体性事件的冲突性较强，涉及面较广，影响较大，是劳动争议处理的难点和重点。健全畅通有序、公正及时的集体争议处理制度，建立从应急治标到长效治本的集体争议解决机制，是加强劳动关系矛盾源头治理的重要举措。 一、我国集体争议处理制度的类型和特点 在雇佣关系中，工人与其雇主之间自然会存在对未来预期的差异。尽管他们有共同的利益，但也存在着分歧。他们之间的分歧主要集中在：一是因现有的法规、协议、应享权利如何执行或解释引发的“权利争议”；二是因设定新的合同、权利和条件引发的“利益争议”。权利争议主要是个别争议，但也会涉及多个劳动者的情形。利益争议则主要是集体争议，是工会在集体谈判过程中为了劳动者集体利益与雇主或雇主组织之间产生的争议。利益争议源于集体谈判的失败，是劳资双方为签订、更新、修改或扩充一项集体协议的谈判最终陷入僵局而产生的争议。将劳动争议进行分类的法律意义在于，在多数国家，因为争议的种类不同，因而设置了不同的解决争议的机构，采用了不同的法律程序。权利争议的处理多采用仲裁、诉讼方法解决，因为既定权利的确认相对容易，而利益争议则由于其复杂性和专业性，通常由政府或专业人士进行仲裁、调解，而很少采用诉讼途径。 我国在集体争议种类的划分上与国外存在较大差异。2007年颁布的《劳动争议调解仲裁法》第7条规定：“发生劳动争议的劳动者一方在十人以上，并有共同请求的，可以推举代表参加调解、仲裁或者诉讼活动。”根据这一规定，通常认为，个别争议是劳动者一方不足法定集体争议人数，争议标的不同的劳动争议；而集体争议则是劳动者一方达到法定集体争议人数，争议标的相同，并通过选出的代表提起申诉的劳动争议。这一理解与国际通行的劳动争议的划分并不相同。我国劳动法律没有明确区分权利争议和利益争议，有关集体争议的界定、类型和处理机制，散见于不同法律，尚无统一、明确的规定。在我国劳动争议处理法律制度中，还没有清晰地界定和区分个别争议和集体争议、权利争议和利益争议的类型和范围，实践中这四种类型的争议往往错综复杂地交织在一起。从集体争议的现状和现有的成文法规定来看，集体争议主要分为三类，即所谓十人以上有共同请求的集体劳动争议、集体合同争议以及自发性的集体行动争议。现行劳动争议处理制度具有以下特点： (一)集体争议处理制度设计主要针对权利争议、个别争议 《劳动争议调解仲裁法》规定，劳动者一方在十人以上，并有共同请求的，可以推举代表参加调解、仲裁或者诉讼活动。这类“多个劳动者有共同请求的争议”，实际上是多个劳动者共同主张权利的争议，本质上是一种个别劳动争议，因而仍然按照个别争议的处理程序解决。目前《劳动统计年鉴》有关集体争议的数据，也仅限于通过仲裁诉讼渠道解决的多个劳动者有共同诉求的集体劳动权利争议。我国《劳动统计年鉴》所采用的集体争议概念，与国际惯例所称的集体争议是集体谈判中所产生的争议并不相同。在国际惯例中，集体争议并不是个体劳动者人数简单的相加，而是以工会或劳动者团体作为主体的争议。 集体合同争议包括签订和履行集体合同发生的争议。《劳动法》第84条规定：“因签订集体合同发生争议，当事人协商解决不成的，当地人民政府劳动行政部门可以组织有关各方协调处理。”“因履行集体合同发生争议，当事人协商解决不成的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。”因签订集体合同发生的争议，是围绕劳动者未来利益的争议，通过协商和协调处理，而不是通过司法或准司法途径裁决，这与西方发达国家处理签订集体合同争议的原则相似。因履行集体合同发生的争议，是对既定权利发生的争议，沿用个别劳动争议的仲裁诉讼程序处理。但在现实中，集体合同争议案件却为数很少，也没有公开的集体合同争议的统计数据。至于自发性的集体利益争议，比如停工、怠工，实际上与签订集体合同的争议处理是一个完整的系统，停工、怠工等集体行动往往是作为集体谈判中工人方的威慑力量向资方施加压力。现行争议制度主要是针对权利争议(尤其是个别争议)所设计的，利益争议(尤其是集体争议)实际上并未纳入现行法律调整范围，缺乏相应的法律规范，由此产生的产业集体行动事实上处于自发和无序状态。 (二)工人集体行动争议从启动到实施都发生在体制外 以停工、怠工为主要形式的集体行动争议，已经逐渐成为现阶段我国集体争议的主要形式。目前所发生的停工、怠工事件，从启动到实施都发生在体制外。在集体行动前，通常没有工会的组织和授权，行动过程中没有企业工会的支持，集体行动后也少有企业工会参与协调处理。大量的集体行动游离在正式的制度之外，都是工人绕过工会采取自发行动方式提出自己的利益诉求，由工会组织的集体行动案件屈指可数。在我国实行单一工会的制度背景下，这其实涉及一个非常复杂的话题，这就是工人的停工、怠工行为到底合法不合法。由于法律没有明确规定集体争议权，因此，在相当长的一个时期内，工人的集体行动争议被当成“突发性事件”、“群体性事件”或者“维稳事件”来处理，有些地方甚至动用警力、法院等国家机器来处置。 (三)“先罢工后谈判”，而不是“先谈判后罢工” 不同于我国的“先停工后谈判”的集体利益争议模式，市场经济国家的集体行动往往处于集体谈判过程的末端，表现为集体谈判过程出现僵局或破裂，在无法达成协议时，通过停工、闭厂等形式向对方施加压力，以重新达成协议。从谈判陷入僵局到当事各方决定或者开始采取集体行动之前，争议预防和解决程序可以介入。这些程序通常由法律法规予以规定，或包含在劳资双方业已存在的协议中。现阶段，我国劳动者在停工等自发性集体利益争议之前，很少存在集体协商，反而希望借助停工等集体行动倒逼政府介入，引起公众和社会舆论的关注，促使双方集体协商，签订集体合同。这种“先停工、后协商”的行动逻辑与市场经济国家“先协商、协商不成再以停工威胁”的行动逻辑截然相反。 二、我国集体争议处理制度面临的问题 由于对“集体争议”、“利益争议”尚未形成一致结论，我国在处理路径上也将其或者完全纳入到个别劳动争议的处理程序，或者过分依赖政府的协调作用，缺失以利益争议为调整对象的集体争议处理机制。我国集体争议处理制度面临的问题是： (一)缺乏强制性的行政协调方式和终结机制 我国的集体争议处理制度中，有类似于国外集体谈判的处理机制，如《集体合同规定》第49条规定：“集体协商过程中发生争议，双方当事人不能协商解决的，当事人一方或双方可以书面向劳动保障行政部门提出协调处理申请；未提出申请的，劳动保障行政部门认为必要时，也可以进行协调处理。”这些规定明确了集体协商争议的处理方式是行政协调，其启动方式可以由劳资双方申请，也可以是劳动行政部门认为必要时组织协调处理。由于缺乏强制协调机制，导致实践中出现了公安部门甚至司法的介入，通过司法方式强制调停。在这种情况下，集体协商争议往往难以真正妥善解决，如沃尔玛常德店劳动争议案件。2014年2月28日，沃尔玛常德店向常德市总工会报告，称因经营不善提前解散。3月5号，公司单方贴出了《停业公告》和《员工安置协议通知》，宣布3月19日起停止营业，同时为员工提供了转岗安置和领取N+1经济补偿终止劳动合同安置方案。该店员工在工会主席黄兴国带领下采取了维权行动，认为企业裁人程序违法，要求支付双倍的赔偿金。3月18日上午，派出所出动警力并出手伤了店内员工。3月21日下午，警方清场，并抓走几名员工，其中一名维权员工被拘留五天。3月28日，沃尔玛董事会决定撤销常德公司，公司公布《关于终止劳动合同的公告》，发出《单方面终止劳动合同书》，以《劳动合同法》第44条为由，与65名员工终止劳动合同。4月25日，员工和分店工会分别提起劳动争议仲裁申请。6月26日，仲裁委员会驳回了员工的全部仲裁请求。该案引发的一个重要问题是，这一争议到底是集体协商争议还是履行集体合同争议？如果是集体协商争议，应由行政部门协调处理；如果是履行集体合同争议，则应通过仲裁诉讼解决。在停工期间，常德市有关部门多次组织协调会，但各方未能达成一致，最终这一具有集体利益争议特点的案件进入了仲裁程序。在我国目前的制度设计下，仲裁只支持劳动者的合法性诉求，而对于超越法定标准的合理性诉求的裁决必然是劳动者败诉。 另外，对于签订集体合同争议，法律只规定了协调处理，至于具体如何协调，如果协调不成，是否有集体行动权，最终以什么方式化解集体行动，法律并没有作出明确规定，缺乏最后的终结机制。如果以传统的仲裁方式解决冲突，存在的问题是如何确定员工诉求的合法性和合理性。劳动者的集体行动往往既涉及合法性问题，也涉及合理性的判断，比如员工要求增加工资、获得更高的经济补偿金时，会使行政部门陷入非常尴尬的境地。如果在调停纠纷时，因为它是群体性活动，就迫使资方接受比较高的经济补偿金或者超过法定标准的赔偿，可能会产生一个负面的比照效应，甚至造成连锁反应。一些法院的调研报告指出：劳动争议中员工恶意诉讼高发，劳动者的诉讼请求不再是单纯地索要劳动报酬，而是由此附带扩展至年休假工资、社会保险、两倍工资、赔偿金、高温津贴、精神赔偿等诉求，索赔金额呈现高位态势。可见，目前劳动争议中劳动者的诉求既有合法性诉求，也有大量合理性诉求，该报告显然认为其实劳动者提出了大量不合理的请求，但恰恰在利益性纠纷中很多是对合理性的判断。 (二)缺乏专门的集体利益争议处理机构 目前，各地对集体利益争议的处理方式基本以调解为手段，差异主要在于处理机构，实践中出现了党政领导的应急处理机构、劳动行政部门、劳动仲裁、三方机制、社会第三方等多种处理模式。(1)党政牵头的应急处理模式。我国各地都曾出现过由党政牵头处理集体争议的模式，这种模式是在地方党委的领导下，由地方政府牵头，成立统一的“劳动社会保障突发事件应急处置领导指挥机构”，以当地政府副职作为总指挥，由人力资源社会保障行政部门、信访部门、政法委等参与，其他部门如公安、司法、信访、建委、工会、村委会等配合。这种处理模式在很大程度上体现了我国集体争议处理的特色。其优点是能够在多部门参与下迅速而全面地解决有关事件，但存在的问题是：它是以维稳的方式来解决劳动纠纷，启动的条件较高，成本较高，不具有长效机制。(2)劳动监察为主的处理模式。主要出现在劳动争议发生的早期，先由劳动监察部门到场，第一时间介入，收集、确认有关事实和证据。如果企业存在违法行为，则进行处罚，同时引导企业与劳动者开展集体协商，引导员工合法争取自己的权益。在双方无法达成协议时，由劳动监察部门从中调解，如调解失败，则启动劳动争议处理的联动机制，如由当地维稳办、公安局、调解组织等共同参与。其优点是快捷、高效，能够较早、较快地解决争议。但存在的问题是：劳动监察部门的职责主要在于查处劳动违法行为，不应对当事人之间的劳动纠纷直接进行处理。(3)劳动仲裁机构为主的模式。在集体劳动争议发生后，由劳动仲裁机构为主组织有关人员前往发生争议的用人单位进行争议处理。首先对劳动争议进行调解，调解失败后引导当事人进入劳动争议仲裁程序。其优点是仲裁机构比较中立，专业水平较高。但存在的法律障碍是：仲裁应以当事人提起申请为前提，当事人没有申请，则仲裁无法依法主动介入。(4)三方机制处理模式。在劳动争议发生后，由工会、企业联合会以及劳动行政主管部门组成专门机构来协调处理劳动争议。三方机制中政府不以行政手段介入，而是以中立的第三方身份进行居中调解，通过劳资双方的代表构成三方的格局，协调劳资冲突。其优点是符合劳动争议解决的三方原则，但存在的问题是在实践中比较难以发挥作用。(5)社会第三方介入的处理模式。在发生集体争议时，由各方都比较信任的社会第三方介入来调解和协调各方利益的模式，社会第三方主要包括劳动法专家、律师、社会化调解机构等。其优点是符合国际发展的趋势，但目前还比较少见。尽管不同的处理模式在实践中都有成功的案例，但由于缺乏专门的处理机构，因而难以形成集体争议处理的长效机制。这些模式的共同之处是政府在争议解决中作用明显，是争议解决的主导者，争议往往牵动多个政府部门，劳动者倾向于以停工等非制度化方式促进争议的解决。 (三)集体协商的空间不明确 虽然工人通过集体行动启动了集体谈判程序，但在我国当前的法律制度下，集体协商谈判的空间仍不明确。集体谈判的空间涉及劳动的法定标准和约定标准。我国劳动标准由三个层次构成：第一个层次是劳动法律法规，我国法律法规中对劳动标准做了大量规定，如工时工资、社会保险、劳动条件、解除和终止劳动合同的经济补偿、企业经济性裁员的处理程序等；第二个层次是企业内部的规章制度和集体合同；第三个层次是当事人的劳动合同和其他约定。企业的规章制度和集体合同是同时运行的两个通道，通常企业愿意选择有更大自主权的规章制度而不是集体合同来调整内部员工的权利义务，这就导致使用规章制度来代替集体合同，使得工资、福利待遇等利益诉求能够谈判的空间非常有限。 (四)缺乏集体行动法律责任的豁免机制 现行法律并没有明确赋予劳动者集体行动权，更谈不上对劳动者参加集体行动的法律责任实行豁免。劳动者组织或参加集体行动，可能因其行为的破坏性而承担劳动法律责任、侵权法律责任、行政法律责任和刑事法律责任。例如，劳动者采取怠工、停工等行动必然会离开工作岗位，而一旦离开工作岗位，就可能因违反劳动纪律而被企业解除合同。同时，劳动者的集体争议行动必然造成企业生产的中断，可能构成破坏生产罪。如果劳动者采用堵路、堵桥等方式，妨碍公共场所秩序和交通秩序，可能构成聚众扰乱社会秩序罪。因此，在缺乏民事免责和刑事免责的情况下，劳动者很难通过集体行动争取利益，反而可能承担一定的法律责任。同时，法律也没有规定劳动者集体行动期间企业方的权利义务，如是否可以解雇罢工员工，是否可以雇佣罢工的永久性替代者，是否需要支付员工罢工期间的工资、社会保险等。 三、创新我国集体争议处理机制 集体争议是较为特殊的一类争议，不同国家大都设计了专门的制度促成劳资之间争议的解决，避免由此带来的社会动荡。处理集体争议的核心理念就是在法律上认可劳资自治在解决集体争议中的作用，这意味着工会和雇主及其组织自愿达成的争议处理协议应该优先于国家的强制性裁决。明确区分和界定争议的类型，逐步完善我国集体争议立法是实现和谐劳动关系的当务之急。 (一)区分权利争议和利益争议 对劳动争议进行类型化区分并分别设计不同的解决程序，不仅是发达市场经济国家劳动争议解决的一般经验，更是由争议当事人之间诉求多样化的事实所决定的。简单地以人数众多(十人以上)来界定集体争议，并没有将当事人的诉求考虑进来。但从争议处理的实践来看，在人数众多的劳动争议中，劳动者的诉求可以分为两种类型：合法性诉求和合理性诉求。对于合法性诉求，因为已经有明确的规则，所以最终可以通过司法途径依法解决。而对于法定标准之上的合理性诉求，它涉及调整当事人之间利益的规则的制定，也涉及利益在当事人之间的分配。针对该类争议不存在裁决的规则，所以无法依法裁决。合理性诉求解决的根本在于当事人达成合意，解决程序的根本也在于通过协商、调解、施压等措施，使得当事人达成合意。要绝对避免按照人数多少区分争议类型的做法。目前出现的“小闹小解决，大闹大解决”现象，与我们对劳动争议类型的划分不无关系。如果仅以人数多少区分争议类型，而采取不同的处理方式，必然导致群体性争议越来越多。当前，在劳动仲裁中出现的一个现象是，越来越多的群体性纠纷不通过仲裁来解决，因为当事人知道通过仲裁得不到想要的利益，而更多地是通过停工、怠工等方式，迫使行政介入调停，通过行政方式迫使企业支付法定标准以上的工资，这就会形成恶性循环。从制度设计的角度来看，劳动争议中权利争议的解决，主要涉及如何运用现行《劳动争议调解仲裁法》的问题；而利益争议的解决，则主要涉及如何建立一个促使当事人达成新合意，订立新的集体合同或者企业规章的问题。权利争议可以采取仲裁、诉讼方式解决，而利益争议在处理时不存在法律或者合同依据，因此，该争议不宜由司法机关以裁判的方式处理，各国的不同之处主要在于处理过程的具体步骤、处理程序的启动原则和处理机构的性质等。从国外的经验看，各国均将利益争议排除在司法机关的受案范围之外，而由其他替代性争端解决机制予以解决。 (二)将无序的集体行动转化为有序的集体协商 大多数国家都要求集体行动应该在集体谈判出现破裂或者陷入僵局之后进行，没有通过协商谈判，没有通过不记名投票同意的不允许罢工，罢工必须由工会发动组织，并且在罢工前要履行通知义务。如日本规定没有经过集体谈判就采取争议行为是不正当的。韩国、英国都规定了集体行动前必须要大部分工会成员通过不记名投票同意之后才能进行。而集体协商的前提是谈判主体的独立性和代表性，在劳动者一方则涉及员工的结社权或职工代表的权利。我国工会法确认了工会享有集体协商权，但目前绝大多数的集体行动都脱离于工会之外。为了扭转这一趋势，必须回归到先集体协商、再集体行动的正常路径：一是要加强工会的代表性，使劳动者能够通过工会表达利益诉求，将无序的诉求表达纳入工会的通道；二是可以考虑赋予劳动者在特殊情形下的代表权。如在没有建立工会的企业，如果劳动者要求与企业集体协商，则可以由企业所在地的地方总工会组织职工投票选举集体协商代表，在发动集体行动时，也可以由集体协商代表组织。确立并落实工会或特殊情形下的代表权，是将无序的集体行动转化为有序的集体协商的关键。 (三)明确权利义务豁免及压力机制 由于缺乏集体争议处理的终结机制，造成不得不动用公安、司法的力量平息案件，使得案件处理时面临对企业和员工的责任豁免问题。许多国家对罢工期间劳资双方的权利义务豁免进行了法律规制。如日本法律规定：“因同盟罢工或其他对抗性行为而造成损失时，凡正当者，雇主不得以此为理由而要求工会或者工会会员赔偿。”在劳动者享受罢工民事和刑事免责的同时，雇主有权利不支付参加罢工劳动者的工资。我国可以借鉴成熟市场经济国家的经验，建立集体行动的压力机制和劳资双方权利义务豁免机制。如规定集体行动的目的必须是为了改善劳动条件、提高劳动者的经济地位等而产生的利益纠纷，不能因为权利争议而发动集体行动；集体行动的发起者必须是企业工会或者通过选举的职工代表；劳动者要发动集体行动，必须先经过集体协商，只有在集体协商被拒绝或陷入“僵局”的情况下，劳动者才能通过工会或者集体协商代表发动集体行动。在符合这些条件的情况下，工人的集体行动可以免除民事责任和刑事责任，但雇主也无需为停工的工人支付工资。 (四)建立专门的集体利益争议处理机构 现行法律规定利益争议由劳动保障行政部门主管自无异议，问题的关键是由劳动保障行政部门中哪一个机构主管，该机构采取何种组织形式运行。从目前各地的实践来看，除党政齐抓共管的应急模式外，平常状态下与劳动部门有关的协调处理的机构设置有三种：以劳动监察部门为主的设置；以仲裁部门为主的设置；以三方机制为主的设置。这三种设置分别都有相应的地方实验。从总体上看，目前利益争议的解决主要依靠政府单方进行，这种政府直接面对劳资双方的争议解决，一旦处理不当，极易将劳资之间的经济矛盾转化为劳动者与政府之间的政治矛盾。从国外的实践看，政府在利益争议的解决中大多扮演的是组织者角色或者协调者角色，无论是调解还是仲裁，都依托于针对个案组建的第三方委员会。因此，从发展趋势上应该通过第三方机构来解决争议。当然，这种第三方机构在初始阶段可以政府为主体，随着调解员与仲裁员队伍的成熟，政府角色将回归，逐步实现争议解决机构的独立化与中立化。 (五)建立专门的终结处理机制 我国对于集体利益争议只规定了劳动行政部门可以依申请或依职权“协调处理”，笔者认为，有必要细化“协调处理”的手段和程序。协调处理的具体形式包括调解、裁决、推动集体协商等。协调处理有两种启动方式：一种是依申请启动，另一种是依职权启动，需要明确各自的适用条件。由于利益争议在本质上归属于劳资自治的范畴，涉及宪法层面的企业经营自主权与劳动者的劳动权，在法治化的原则之下，应将依申请启动作为原则，将依职权启动作为补充。当集体利益争议涉及邮电、通讯、公用事业等事关国计民生的行业，或者对整个地区社会、经济具有重大影响，以及已经演化为较大规模停工影响社会稳定时，劳动行政部门应当依职权协调，主动介入案件，强制对劳动争议进行处理。 应当细化协调处理的过程、期限与协调书的效力。综合国际经验，集体利益处理有很多不同的程序和机制，但总体上可以归纳为两大类。在一些国家，法律强制规定在当事人一方采取集体行动前，争议必须先提交调停/调解，并在预先设定的时间内完成。在有的国家，法律规定宣布谈判陷入僵局到采取集体行动期间为“冷静期”，规定劳动行政机关有责任在“冷静期”内帮助各方解决争议。在冷静期内，用人单位和劳动者不仅不得采取激化矛盾的行为，而且应履行如下义务：第一，劳动者复工；第二，企业如实披露企业财务、经营等状况，为协商、调解提供信息保证；第三，双方确定协商谈判代表；第四，用人单位继续支付劳动者工资；第五，诚意协商。如果调解无法解决争议，则进入依职权裁决程序。总之，必须建立专门的终结机制，将行政协调解决停工、怠工事件的机制正规化，明确到什么时候、什么机构以什么方式做出最终的决定可以使争议行动至少可以暂停。标签：法律论文; 集体合同论文; 劳动争议调解仲裁法论文; 企业工会论文; 国家部门论文; 停工损失论文; 司法调解论文; 行政部论文;