公共突发事件联动应急的部门利益梗阻及治理研究，本文主要内容关键词为：突发事件论文,利益论文,部门论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2014.03.06 [中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2014)03-0038-05 公共突发事件联动应急，就是在公共突发事件应急过程中将政府诸多应急职能部门纳入统一指挥调度系统，以处理突发紧急事件和向公众提供救助服务的应急模式。联动应急的特点在于应急幅度的跨区域、跨部门，应急过程的快速指挥、统一应急、联合行动，应急后果的规模收益和集成效应。然而，受官僚部门分立、利益分割、官员“经济人”取向，以及信息封闭的影响，这种建立在摒弃部门本位利益窠臼、服务公共利益、服从总体应急命令基础上的联动模式，导致应急绩效低下甚至“应急失灵”。作为对新公共管理“碎片化”治理问题的反思，整体性治理(Holistic Governance)开始从宏观上研究跨部门协同问题，强调预防导向和公民需求，倡导整合部门信息、简化网络、提供一站式服务，注重信约和责任感，有望成为治理官僚体系部门利益梗阻、提升突发事件应急绩效、支撑公共应急联动模式的理论基石。 一、公共突发事件联动应急中部门利益梗阻的生成机制 联动应急，顾名思义，乃是诸多应急责任部门联合行动应对突发危机。自2002年广西南宁建立第一个城市应急联动系统开始，国内一些地方政府也相继建立起公共突发事件应急联动机制。目前，学术界和实务部门关于公共突发事件联动应急的涵义有两个层面：一者侧重联动技术层面，指通过信息技术的运用实现部门之间的统一行动与互相配合，以提高危机应对反应速度与效率；一者侧重联动体制层面，强调将政府诸多应急职能部门纳入统一指挥调度系统，以处理突发事件和向公众提供救助服务的应急模式，从而取得更强的危机治理能力和更好治理绩效。这里主要讨论的是后者，即从联动体制机制层面，探讨诸多应急职能部门在处理突发应急事件过程中的部门利益选择倾向和机会主义行为。部门利益是指掌握公共权力、承担公共管理职责的政府部门，利用自身行政权力和资源控制优势，通过或者合法和合政策的，或者钻法律和政策空子的，或者非法和非政策的手段，为本部门及其组成人员谋取的、非公共利益的小团体和个人的私利。[1]现代组织理论认为，组织系统的有效整合，一般取决于文化与价值选择的支持、信息资源的共享、内部契约的完备和分布结构的协同，否则整体性治理无法实现。然而，在国内公共突发事件联动应急模式运行过程中，部门利益梗阻时常成为阻碍政府部门间合作的重要因素。公共突发事件联动应急中部门利益梗阻的生成机制，表现在以下方面： 1.价值选择机制：偏离公共利益和服务 公共突发事件在政府和社会公众毫无防备的情况下发生，对整个社会造成或者可能造成严重的危害。公共突发事件爆发以后，一些政府部门很难服从公共利益，选择趋利避害：一方面，注重本部门利益损失最小化，在本应承担的职责领域内隐瞒信息、资源和力量，对于边界职责领域则大肆推诿义务和责任；另一方面，力求部门自身行为获益最大化，借着公共突发事件所带来的恐慌局面和混乱情势，一些公共危机应急联动部门可能趁机浑水摸鱼，捞取公共资源、地位与权力。总之，这种狭隘的部门利益取向，直接切断了公共应急联动部门，包括公安、交通、通讯、急救等，危机条件下联合救助的路径，争权夺利，背离了公共服务宗旨与公共利益方向。 2.信息沟通机制：封锁和控制信息 信息虽然无处不在但却经常散布于不同主体。公共突发事件及其应对信息也同样无法逃脱这条规律，即可能掌握在不同层级的政府和不同功能的政府部门。不同的主体所拥有的也都是不完全、不断变化甚至相互矛盾的信息片段。[2]电子地图、城市公共数据库等资源无法在应急系统或社会综合服务系统、电子政务系统之间实现资源共享，实现更大范围的信息联动，并导致重复建设、各自为政、产生新的信息孤岛的现象。公共危机信息分布及其传播直接制约着部门应急联动的及时性与有效性，影响到应急的规模收益。然而在实际应急管理中，出于自身利益的考虑，少数政府部门往往通过各种手段对其所获得的信息进行封锁和控制，限制部门间信息交流和沟通。一些部门故意隐瞒特定信息，甚至还对其进行人为的封闭与分割，无法形成公共危机治理中统一的政策体系和政策过程。[3]同时，应急部门拥有较少的开放与合作观念，仅局限于部门或者机构内部信息资源沟通，阻碍了政府部门间的整体性合作。 3.内部契约机制：无视信任与责任 信任是合作的前提，责任是压力也是动力。无视信任和责任，可能导致政府部门之间的应急联动无从谈起。公共突发事件应急联动部门间无视信任和责任表现在：一是政府部门对其他本应与其合作的部门心存芥蒂，出于部门自身利益考虑，而不敢或者不愿意与其联动应急。二是官本位思想意识下的政府对公众不信任，轻易地将部门及其官员利益置于公共利益之上，从而也引起公众对政府的不信任，削弱了政府应急管理的公信力，更加强化了部门本位主义。三是受传统官僚制体系影响，政府应急部门与机构膨胀、内部分工过细，应急职能重复交叉、权限不清、责任不明，造成应急多龙治水的局面，使得政府应急部门缺位、越位和错位现象严重，在追究责任时相互推诿和扯皮。 4.整体协调机制：阻碍部门联动整合 部门利益这种狭隘的利益视角呈现，在公共突发事件的联动应急管理中，无疑将阻碍政府各部门、各专业、各层级以及各个机构之间的整合运作。首先，利益的大小和有无使政府横向功能之间的联动受阻。不同专业和功能的政府部门为了自身利益筑建部门壁垒，拒绝沟通和协调切断了整合路径。其次，部门利益至上也必将引起政府纵向层级之间的整合不畅。部门私利驱使下政府各部不作为或乱作为，破坏了应急管理政策系统的连续性和有效性，加剧了应急政策制定与执行的碎片化。最后，整体性治理的整合还包括公私组织之间的协作，可部门利益的立场和出发点明显与第三部门公益性的特点背道而驰。因此，政府各部门之间以及政府与第三部门之间的整合障碍，是政府应急联动过程中利益梗阻的主要表现。 二、公共突发事件联动应急中部门利益梗阻的深层原因 部门利益梗阻不仅增加了政府应急管理成本，驱动政府部门消耗大量政治、经济资源，而且还阻碍了政府应急部门之间的协调和整合，降低了应急能力和绩效，导致政府无法根据事态发展形势和公众的需要提供相应的救助与服务。 1.应急理念上的本位主义 公共选择理论假定，政治行动者个人都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。[4]在其看来，经济人本性成为人们在各种行为中追求个人利益最大化的原始驱动。公共突发事件应对过程中，政府部门作为组织形态的存在，也存在部门经济人理性问题，容易促成政府仅从自身部门本位出发，追求部门私利而放弃公共利益。因此，经济人理性成为揭示政府行为部门本位主义的一个重要缘由。当前，政府部门本位主义应急理念，除了受经济人假设的影响，还有支撑其运行的组织模式，这种组织模式过度强调专业分工和职能权限划分，导致部门间缺乏横向沟通与协调；过于强调人员和组织的稳定容易导致组织惰性，从而形成稳定的利益团体和固化利益路径；过分强调组织效率而忽视心理需求与人性发展，容易将政府部门逼上本位主义悬崖。 2.应急组织结构上的权力分割 当前，政府部门化治理的组织载体，是围绕特定的功能，即“特殊的目的与活动进行组织设计的”，特别强调管辖权、职位和任务的专业化，以及层级节制的权力体系，组织机构臃肿、部门林立和资源浪费的现象频现。新公共管理运动虽对其进行了批判性再造，一定程度上改变了规则、等级权威等组织设计原则，实现了组织结构特征上的转变，即从层级化、分部化、垂直整合范式转变成灵活化、分散化的扁平结构，但“并没有改变功能性组织的本质，组织结构设计的核心原则仍然是围绕功能而建立……在某种程度上还强化了功能性组织模式的内涵”[5]。当这种功能化明显的组织结构，遇上政府部门战略愿景缺乏、横向整合不够、监督制度缺乏时，部门间的权力分割将在所难免。一些地方的公安、交通、气象等应急部门不能从一级政府整体利益进行合作，“职能自定”的职责确定方式促使部门经常性地对自身进行扩权减责处理，就是组织结构上的权力分割的实际表现。 3.应急管理体制上的“碎片化” 官僚制极力通过体制结构而实现系统的合理协调，却往往使内部交流、沟通受到压制、阻隔，创新思想被埋没甚至无法有效地解决上下级、部门之间的矛盾[6]。新公共管理改革在传统政府组织“引入竞争机制的同时，却忽视了部门之间的合作与协调，造成碎片化的制度结构”[7]，加剧了政府部门的自我中心主义，在面对公共危机挑战时难以建立起整合性战略。一是机构裂化，导致战略一致性(采取协调性综合性行动处理复杂问题的能力)的丧失。[8]现代政府组织权力上的结构分部和管理体制上的条块分割，使得公共应急治理网络既包含垂直管理网络(铁路民航等交通、安全等)，又包含属地管理网络(如市政、急救等)。由于机构裂化这些部门通常各自为政，局限在本领域或辖区内行动不能生成治理合力。二是权力碎片化，即政府机构管辖权限与边界不断增值和趋向分散化的复杂状况，造成“政府空心化”或政府应急“职能悬浮”，破坏了政府应急部门间协同治理的内在机制。三是碎片化治理，是机构裂化和权力碎片化的产物。主要体现为：责任或危机转嫁；相互冲突的项目与目标；缺乏沟通导致干预不当；对需要做出反应时各自为政；公众无法得到服务；强调固有的专业干预从而导致服务的遗漏或差距。[9]这些问题将导致政府处理综合性、交叉性、复杂性紧急问题能力的下降。 4.应急运行机制上的信息封闭 公共信息的共享程度以及信息传递的便捷状况，严重影响政府部门的正常运转及其联合、协作程度，直接决定着政府能否根据公众的需求提供及时与高质量的服务。然而，信息封闭和分割不仅为政府部门利益梗阻创造条件，同时也给这狭隘的私利丑态找来一块遮羞布。公共突发事件发生之后，一些政府部门及其官员总是想方设法地通过各种方式控制信息，以此加强自身在权力金字塔中的地位和权威，有的甚至从自身利益出发，对信息进行编改以造成信息的不对称，及在传递过程中的“吸收不确定性”现象。各种形式下的公共突发事件信息孤岛，打破了信息资源共享的时效性，严重制约了政府应急部门的交流和沟通，加剧了公共突发事件联动应急中的部门利益梗阻。此外，在权力和信息进行转换的瞬间，也可能引起政府部门利益梗阻的畸形诞生，转换时滞还往往导致政府错失公共危机治理的最佳时机。 三、整体性治理视角下联动应急部门利益梗阻的治理对策 整体性治理理论是西方国家继新公共管理理论之后政府改革的又一有重要影响的新理论，是在信息时代大背景下对传统官僚制的批判，以及对新公共管理服务裂解和功能碎片化的反思和修正，其强调预防导向、公民需求导向、整体性整合，倡导整合部门信息、简化网络、提供一站式服务，注重信约、责任感和制度化，其核心是着眼于政府内部机构和部门间的整体性运作。整体性治理与当前我国公共突发事件联动应急中部门利益梗阻的治理有很大的契合性，其倡导的理念对于应急联动过程中部门利益梗阻的治理具有一定的指导意义。 1.以公众需要为基础，重塑应急理念 要超越部门利益，实现对公共突发事件的联动应急，最先就是要明确公众需求。公众一旦出现技术上的需要，它将比十个部门更能把管理推向前进。政府部门及其官员必须以公共利益为旨归，强调以公众的需求为基础，才能剔除应急联动中的部门利益和本位主义倾向。 首先，要培育政府集体主义行为观念和改革精神，以保证政府部门危机治理过程中集体主义的价值观取向，促进政府部门及其机构树立公共服务大局观和整体观，破解公共利益和整体愿景认同度不高的困境，杜绝政府仅为部门利益服务的“政治企业家”角色。其次，倡导以人为本与协调一致的应急理念，促进公安、交通、通讯、消防等政府部门精诚合作，尽一切可能维护公民人身与财产安全，消除公共联动应急中的部门利益梗阻。再次，要加强对政府官员的教育和培训，强化政府官员“公共利益的坚实捍卫者，国家法律的忠实执行者和无私忘我的公仆”的角色定位，提高政府官员的思想觉悟和职业意识，使其能真正地回应应急事态与公众需求。 2.以整体性为取向，克服“碎片化”管理困境 以分权为典型特征的政府组织虽有效克服了集权组织运作的低效率，但它又陷入了新的组织悖论，即机构裂化和碎片化治理等问题所致的组织协同和整合问题，最终走向低效甚至失效。必须以整体性为取向，通过组织体制整合和文化弥补来破解这些困境。 当前不应该再放任政府各不同功能与专业部门间的单打独斗，而应推动整体性治理，通过制度化以落实政府各机关间的沟通协调。[10]要消除部门利益梗阻，就必须实施逆部门化和逆碎片化，通过合并的方式将政府应急功能相近的机构、部门重新整合为一个大部门，建立大通讯、大交通、大救援等部门体制，实现公共突发事件应急管理的“无缝隙协调”。[11]二是要重新恢复或加强中央过程，建立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的应急管理体制，同时注重“属地”部门之间的积极配合，改变现存的条块分割弊端，实现条块分割向系统协调管理的转化，全面提高政府公共突发事件联动应急能力。三是科学设计政府联动应急组织体系，不再围绕特定功能建立组织结构，而是把解决危急情况下与人民的生活问题及其他相关需要作为核心关怀来进行组织设计与创新[12]，形成跨越组织功能与边界设计的“联合岬” (Jioned-up-ness)。这样的组织形态能注重不同应急部门权力集中和各要素的统筹协调，能防止不同应急部门应急时的冲突性项目与目标，能避免碎片化治理的转嫁和重复问题，有助于促进不同机构和专业之间的沟通。四是防止“部门主义的牢笼总是左右着机关工作人员的工作行为和思考方式”[13]，要明确界定政府应急部门的权力分配以及责任、利益分割，形成常态管理分权、专业职能部门分工协调和应急管理时集中决策、统一指挥并存的权力分配格局，并且完善政府应急权力运作。以上的整合措施给政府整体性治理奠定了基础，但要真正克服“碎片化”困境，消除部门利益梗阻，实现整体政府组织结构协同运作的顺利运行，至少还需要以下几个基本条件[14]：目标，设定一个界定清晰、交互价值和共享的目标有利于形成救援合力；进程测量，围绕救援目标进行持续的进程评估和监督，并在需要的时候采取必要的补救措施；资源，只有充足的资源供给和适当的技能操作才能维持长期的协同运作；领导，以此来激发各部门的积极性和主动性，在复杂和危急时刻需要一个好的领导把实施协同救援和运作的创新与目标胶合在一起；共同的责任，各救援部门只有在相互支持、信任和认同彼此差异及信息共享的基础上才能建立良好的工作关系，最终实现整体政府的协同运作。 3.以法律法规为引导，规范政府部门的联动应急 法制建设是联动应急体系的重要保障，建立健全公共突发事件紧急状态的法律法规，既能引导政府部门应急管理过程中的有效联动，也强化了政府责任和信约意识，增强部门联动的灵活性，消除部门利益梗阻。 以《突发事件应对法》为龙头，以其他部门法和专门条例、规章等为补充，建立起一套完整的紧急状态法律体系，将部门利益诉诸法律法规，从宏观到微观，从防范到处置，全方位、多角度地对公安、交通、通讯等政府部门的联动应急做出规范和引导。要注重用法律的方式来引导、规范和监督政府权力运作，明确各部门本身的权力和职责，使政府组织能够集中相应的权力，统一决策、统一指挥、统一领导，发挥战时的集权效用，实现统一指挥和属地管理相结合，依法赋予部门和地方深层次自主权，真正把公共危机治理纳入法制化的轨道。最后要完善应急法律法规的立法体制，明确公共突发事件应急管理中公安、交通、通讯等部门的职责和权限，杜绝和抵制“部门立法”，防止法律成为公安、通讯、交通等实现其部门利益的手段。 4.以综合组织为载体，修正过度分权的弊端 公共突发事件具有综合性、复杂性特点，决定了公共危机治理不可能由政府单个部门来处理，而是必须依靠综合协调性的政府机构来修正政府组织过度分权的弊端，提供预防、应对、救助及事后处理的一条龙应急。 首先，健全突发事件监测预警联动机制，促进政府应急管理从被动应付型向主导防范型转变，从侧重事后应急救援向事前监测预警管理转变，从减轻灾害损失向减轻灾害风险转变。其次，建立公共突发事件应急联动体系。统一公众报警求助号码，将不同部门的运作纳入到一个统一的应急指挥调度系统中，以供公众报告紧急事件以及政府和有关方面紧急救助，形成集公安、消防、交通、医疗卫生、公共事业等多部门为一体的社会紧急救助保障体系。[15]再次，组建公共突发事件应急联动指挥中心，加强应急处置协调联动组织平台建设，推进应急联动与救助服务的落实，力求实现应急窗口与部门应急联动两位一体联动应急功能要求。最后要以各种综合组织为载体，提供应急管理的一站式服务，即把提供多种行政服务的政府网站联合起来，提供各种应急与救助服务(图1)。