从村治到乡政：乡村管理的第二次制度创新，本文主要内容关键词为：制度创新论文,乡村论文,村治到乡政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D422 文献标识码：A 文章编号：1008-7699(2002)03-0027-05
我国农村正处于深刻的历史变革时期。20年前，随着人民公社体制的废除，我国建立 起以“乡政村治”为主要特征的乡村管理体制，其主要成果是村民自治得以迅速发展， 村民自治的制度架构基本形成。但从“乡政村治”制度模式建立的一开始就存在着内在 的结构性矛盾，乡政管理没有得到相应的变革，不仅大大压缩了村治的发展空间，而且 制约着乡村的有效治理，管理成本愈来愈高，管理成效却愈来愈低。面对农村发展的新 格局，乡村管理仅仅依靠一些局部性的改革已无法应对挑战，必须在体制改革上有新的 突破，由村治到乡政，着眼于第二次制度创新。
一、乡村管理体制变迁及第一次制度创新
乡村管理体制是国家为治理乡村建构的制度体系，属于国家政治体系的基础性部分。 衡量一种管理体制的合理性，主要有两个尺度，一是成效，即进行公共管理和公共服务 的治理效果。从行政作为的方式看，又可分为积极行政和消极行政(如果用现代行政法 的语义看可称之行政作为或不作为)；(注：贺雪峰通过在湖北省农村的调查，发现乡镇 的积极行政作为造成一系列不良后果，因此主张“消极行政”。这一提法对本文有一定 启发意义。)二是成本，即进行公共管理和公共服务所支付的代价。管理体制的更迭在 相当程度上取决于合理性的获得与丧失，或者合理性程度的高与低。
当然，管理体制不是凭空建构的。它的建构和更迭与一定时期乡村社会的性质和特点 密切相关。
中国古代乡村社会的重要特点是分散化。农村经济的基本组织形式是一家一户分散生 产的小农经济。“家”是社会的基本生产和生活单位。各家之间、各村之间缺乏内在的 经济文化联系。即缺乏组织性，农村社会呈“一盘散沙”状态。为了将分散状态的农村 社会统合起来，在农村社会之上建立起以皇权为代表的专制官僚体系，通过行政力量将 农村社会联成一个整体，即以“国”将一个个“家”组合成国家。因此古代乡村管理体 制表现为产生于乡村社会内部的自治权和来自于乡村外部的行政权二元一体的特点。自 治权主要用于乡村的社会性事务和少量经济性事务。行政权主要用于公共工程的修建、 税费收取等管理性事务。国家行政机构一般不进入乡村，即“王权止于县政”，行政权 力主要是通过王权认可的力量延伸到乡村，实行的是“无为而治”和“乡绅治乡”。这 是因为，在小农无法提供更多剩余产品支持的情况下，“无为而治”是一种更好的选择 。而在面对众多分散农户的情况下，利用乡村自身的力量达到治理乡村的目的，以减少 行政成本，无疑是一种低成本的廉价治理。所以，“无为而治”尽管是消极行政，但却 是一种低成本的，它所带来的“轻徭薄赋”则会产生积极成效。“无为而治”和“轻徭 薄赋”历来是小农经济兴盛和王朝稳定的两大支柱。
古代中国乡村管理的基本的制度模式是“县政乡治”，县是国家的基层政权，县以下 主要实行乡村自治。但是，古代中国的乡村自治是国家权力的有限授予和让渡，国家行 政体系历来凌驾于社会自治之上，且不受社会自治力量的制约。因此，随着王朝的稳定 ，自上而下的官僚体制日益庞大并与社会相脱离，成为追求自我利益的封闭体系，官僚 结构呈倒金字塔，城居官僚越来越多。由此必然造成国家与乡村社会的疏离，行政力量 扩张，财政负担沉重，农民不堪重负，与国家日益对立，最后造成王朝的崩溃。
“统”是20世纪农村社会发展的一个重要阶段。进入20世纪，实现现代化成为中国的 紧迫任务。现代化是全方位、整体性的，即对传统农业文明的整体改造。为此，国家行 政权力开始下沉，从“王权止于县政”到在县以下建立国家政权。主要目的一是将广阔 的农村社会整合到国家的一体化体系，二是从农村汲取现代化所需要的资源。这两个目 的经常是冲突的。国家权力的下沉，无疑会增加官僚机构和治理成本；当治理成本主要 由农民承担并不断加重之时，不仅难以整合乡村社会，反而会强化乡村社会的离心力。 20世纪上半期国民政府在大陆的失败，便与此相关。
尽管共产党取代国民党成为执政党，但它仍然面临着实现现代化和维持国家政权的双 重任务。为完成这一双重任务，其唯一选择是从农村汲取资源，与此同时保持农村稳定 。为达到这一目的，共产党运用革命战争中形成的巨大权威建立了人民公社体制。人民 公社体制的突出特点就是“统”，由政社合一、权力高度集中统一的集体组织全面直接 管理农村社会，农民的生产生活完全依靠集体，统一生产，统一分配，统一思想，一度 还统一消费，从而形成国家行政强力主导乡村社会的全权全能型体制，行政体系运行的 命令一服从关系被引入乡村社会。这种国家行政力量深度渗透乡村社会的管理体制是一 种完全不同于“无为而治”的积极行政。当然，由于人民主体的意识形态和政治运动的 制约，使渗透到乡村的行政力量没有能够脱离或成为凌驾于乡村之上的力量。这保证了 国家在高强度汲取乡村资源的同时能够基本上维护乡村稳定(即使出现了20世纪60年代 左右的严重经济危机，也没有出现大规模的反叛)。但是，这种依靠意识形态和政治运 动维系的治理体制是难以持久的，治理的边际绩效日益降低，政治动员和政治运动愈多 愈频繁，人们的认同率愈低。农民通过消极劳动和钻政策空子最终造成人民公社体制的 解体。
农村改革的基本特点就是“分”，分田到户是所有权与经营权的分离；在此基础上废 除人民公社体制，实行“政社分开”；农民有了一定程度的自由和自主权，因此出现了 社会分化；财政上的统收统支改为分级包干；农民重新以家为单位，分散劳动。为适应 农村经济改革，国家在废除人民公社体制之后，选择了“乡政村治”的管理体制。即在 乡一级恢复建立乡政府，进行行政管理；在乡以下建立村民委员会，实行村民自治。这 是乡村管理体制的第一次制度创新。
“乡政村治”管理体制的最初安排，具有高成效和低成本的特点，有相当的合理性。 首先，它适应了家户作为生产经营主体的需要，政府对具体农户行为实行不干预主义， 以行政“消极”换取农民积极。如邓小平早在1978年就指出：“当前最迫切的是扩大厂 矿企业和生产队的自主权，使每一个工厂和生产队能够千方百计地发挥主动创造精神。 一个生产队有了经营自主权，一块地没有种上东西，一小片水面没有利用起来搞养殖业 ，社员和干部就要睡不着觉，就要开动脑筋想办法。”[1]后来，为进一步调动农民积 极性，将自主权直接下放给农民，由此取得显著治理成效。其次，实行“乡政村治”， 有助于权力结构的分化和理性化。政府从事必要的行政管理，村务管理和公益事业由村 民委员会办理，不同的组织履行不同的职能。村民委员会实行民主选举、民主决策、民 主管理、民主监督。这一方面可以使国家通过村民自治组织与分散的农户打交道，减少 管理成本；另一方面可以保障村干部寓于社会之中，防止干部与群众的脱离。
但是，由于中国的农村改革主要始于经济，经济改革又始于微观的家庭经营。与此相 关，乡村管理体制第一次制度创新的成果主要在于村治方面。由于人民公社体制通过国 家政权直接管理农村经济，严重压抑了基层和农村的活力，因此废除人民公社体制最主 要的就是实行政社分开，在家庭经营基础上，改原生产组织为村民委员会。村民委员会 既是国家与农民打交道的权威基层组织，又是集体经济的法定代表人，同时还是村级事 务的管理者和村内公共事务的组织者。为保证农民的经济主体地位，国家明确规定村民 委员会为村民群众自治组织，即村级政治主体是全体村民，而不是少数干部。在实行村 民自治的过程中，农民创造和国家设立了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制 度。村民委员会干部必须由全体村民直接选产生，村务大事必须经全体村民讨论决定， 村务管理必须按全体村民制定的《村民自治章程》和村规民约实施，村务特别是财务必 须向全体村民公开，接受其监督。
村民自治的实施取了突出的成效。其最核心的是对农民个人权益的保护和扩展。这一 制度实施可以大大强化农民的民主与法治意识，促使农民运用民主和法制维护和扩展自 己的权益，抵制公共权力对农民权益的任意侵害。这是中国历史上农民最为缺乏的，也 是农村生产力持续发展的源泉所在，因而能够为农村的长治久安奠定坚实的社会基础。
二、乡政与村治的脱节与第二次制度创新
中国的乡政村治管理体制是在政社分开，国家与社会分离过程中形成的。随着社会与 国家的分离，农民获得生产经营自主权，形成一定的自主性社会空间，并在这一空间里 建立社会自治制度。而乡政属于国家政权体系，它的状况更主要的取决于整个国家政权 体制。但是，随着农村社会的急剧变革和村民自治的迅速发展，国家政权体系未能进行 适应性变革，国家政权与乡村社会的关系趋于紧张化。由于乡镇政权是国家在农村的基 层政权，因而这种紧张关系最直接的表现为乡政与村治的脱节，即当村治已发生重大变 革之时，乡政没有发生相应的变革。其后果是日益扩张且不受制约的行政力量不断压缩 农民和自治组织的活动空间，农民自主权受到侵害，自治组织日益行政化，国家治理乡 村的成本不断增长，呈现出强干预与高成本的特点。
首先是压力型体制造成的行政扩张。乡政村治的治理架构最初设计是尽量减少行政对 农村经济社会生活的干预，以保持农民和基层组织的自主性和活力。但是，乡政毕竟属 于国家政权体系。在自上而下的中央集权体制下，乡政行为更多的听命于上级政府。改 革开放以来，由于政治与经济尚未合理分离，各级领导还习惯于用行政命令的方式发展 经济和管理社会，由此将承包责任制的方式引入行政管理领域。上级根据一定的要求， 将任务和要求分解为多个具体的目标，通过目标考核下级的工作，并决定其奖惩和升迁 。这种行政目标管理构成压力型体制。(注：荣敬本等人通过对河南省新密县的调查， 最早注意到压力型体制对于基层管理的影响。参见荣敬本等：《从压力型体制向民主合 作体制的转变——县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社1998年版。)中国是一个 多级政府构成的国家，从中央，到省、地(市)、县、乡，愈往下，指标愈多，压力愈大 。(注：我们曾经对一个河南省中部的一个乡作过调查，了解到该乡镇每年要完成的各 种工作目标达数十项，压力型的目标责任制成为其基本工作方式。参见徐勇、黄辉祥： 《目标责任制：行政主控型的乡村治理及绩效》，《学海》，2002年第1期。)这种压力 型体制能够在一定程度上强化管理，便也会出现一系列脱离乡村实际的问题。如由于政 绩推动，对农民的经济行为和农村自治工作进行行政干预，严重侵害了农民的生产经营 自主权和农村村民自治权。为了完成行政任务，乡镇政权必然要将村民委员会作为自己 的“一条腿”，通过其超越社会之上的力量控制村民委员会，从而将村民自治组织行政 化。彭真委员长在通过《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》时对村民自治组织 行政化的担忧，不幸成为事实。村委会的行政化必然造成村干部的“官僚化”，疏远村 干部与民众的关系。特别是主要承担政府工作的村干部的报酬得由村民承担，会进一步 加剧村民与干部疏离。这正是近年来村干部与群众关系紧张的重要原因所在。虽然村民 自治进程中的村委会直接选举和村务公开等方式，试图缓和和密切干群关系，但由于村 委会的行政化和村干部的“官僚化”趋向未能根本性改变，其预期成效并不明显。
其次是全权全能体制的延续。乡政村治制度架构实际上是一种分权和限权性体制，即 政权组织不得随意干预属于农民生产经营自主权和农村村民自治权领域的行为。但是， 由于这种分权和限权原则并没有相应的法律和制度作为支撑，致使乡镇政权仍然延续着 人民公社的全权全能体制全面直接管理农村社会生活各个方面，无所不包、无所不能。 如果说，这一领导体制和领导方式在单纯农业经济阶段尚可应对，那么，在发展市场经 济和实行村民自治的现阶段，则存在不少弊端。一是基层领导对于市场经济的认识和把 握十分有限。二是在市场经济中，经济主体是农户。农户的活动动机是获利，同时要对 自己的行为负责。三是村民需要通过自己参与的集体行为满足其公共需求。在这种情况 下，基层政府和组织的管理权限只能是有限的，其领导方式主要是引导和指导。但基层 领导习惯的是行政式命令，该管的不该管的都要管，盲目决策，强迫命令。如在调整农 业经济结构中不适当的行政干预，行政干预行为不考虑实际后果和法律责任等。
再次是行政机构和人员的日益膨胀且愈益脱离乡村社会。在人民公社期间，实行党委 一元化领导，领导干部精干。随着乡镇政府的建立，乡镇一级有了三个平行的乡级组织 ，即乡镇党委、乡镇政府和乡镇人大。有的地方还设立了乡镇政协联络组。党政系统的 “四大班子”或“五大班子”对等对口一直延伸到乡镇一级。不断增加的行政任务和全 能体制的延续，使乡镇机构和人员不断膨胀。其日益增多的机构和人员相当部分只能依 靠自己经营经济实体，这与其公共管理职能不仅不符，而且容易导致腐败。一些乡镇成 为事实上与民争利的利益集团，其功能是以权谋利，以罚养人。由此阻隔了农民与政府 的互动，下情难上传，上令难以下达。随着城乡差别的扩大，乡镇干部城居化日益突出 。大量“走读干部”的出现势必使亲民之官难以及时体察民情，了解民意，从而成为离 民之官，由此出现国家与乡村社会的脱节。因此，伴随机构和人员的日益膨胀，乡镇管 理已开始脱离对社会的依存，这是一个十分危险的信号。
第四是行政与财政的错位造成农民负担日益沉重。财政是行政管理的基础。1980年代 ，随着人民公社体制的废除和实行“乡政村治”，财政体制方面由过去的统收统支改为 分级包干，后又实行分税制。自上而下的压力型行政体制与分级收支的财政体制相脱节 ，即政府自上而下下达任务，但并没有支付相应的经费。地方政府完成许多来自上级和 自己设定的目标，但没有相应的经费支持。村级本属于自治组织，村干部通过处理本村 事务，为本村村民提供公共服务，从而获得补贴。但由于村自治组织的行政化，使村干 部主要为政府做事，经济报酬却来自于村民。这自然会不断加重农民负担。越是经济收 入来源单一的农业地区，乡村基层管理的费用越是要取自于农民，从而严重制约着农村 的发展。在这些地方，由于财力紧张，乡村干部不安心。许多乡级干部纷纷希望进城， 成为城居干部，脱离农村社会。特别是农村税费都以是乡镇名义收取和支付的，而作为 收取对象的农民却无法对财政收支作出决定和进行监督，这一方面会造成政治腐败，另 一方面会出现农民对国家政权的离心力，影响其治理的合法性。因此，既然村务可以公 开，为什么乡镇政务不能公开，并接受监督呢?
随着市场经济和村民自治的发展，农民对个人权益的追求和维护日益强烈，对乡政的 要求愈来愈高。乡政只有通过有效和廉价的公共管理和公共服务才能获得合理性和合法 性，以适应村治的变迁，使乡政与村治保持一种和谐的状态。在当前，对于由于乡政和 村治共同构成的基层管理体制来说，乡政无疑已成为主要矛盾，成为乡村治理体系中的 一个瓶颈性环节。有效的乡村治理迫切要求从村治到乡政，进行以乡政改革为主的第二 次制度创新。
乡政改革显然比村治的改善更为困难，它涉及到整个国家的农村政策和治理体制。只 要国家仍然依靠乡村汲取资源维持乡村的管理，那么，压力型体制和国家与农民的紧张 关系就难以根本性改变。但是，我们也注意到，随着中国进入全面建设小康社会的新阶 段，城乡差距日益扩大，“三农问题”愈来愈突出，正在引起中央决策机构和全社会的 高度重视。制约乡政改革的宏观环境正在发生积极的变化，如实行税费改革，加大中央 财政转移支付的力度等。在这一背景下，乡政的改革更具有紧迫性。
事实上，自1980年代实施村民自治以来，乡政也在不断的改革，其基本思路是转变职 能，精简机构，理顺关系，扩大民主。转变职能就是使乡镇管理由单一的行政管理转变 为围绕为农民和农村生产生活提供有效服务进行管理，管那些应该由政府管，且只有政 府才能管好的事情，如计划生育、社会治安、村民自治工作的指导等，从大量政府管不 了也管不好的事情中解脱出来，如农民种什么不种什么，村民公益事业的建设等。精简 机构就是根据农村管理需要设立相应的机构，将那些实际管理并不需要的机构和人员精 简下来，提高办事效率，减少管理成本。理顺关系包括理顺乡镇领导体制中党委、政府 和人大三者的关系以及乡镇与上级政府派出机构的关系。扩大民主就是将竞争机制引入 乡镇治理中，实行政务公开，加强对乡镇管理的监督等。特别是1990年后期，少数地方 实行乡镇长直接选举，成为乡政改革的一个重要的突破口。
但是，以上乡政改革的成效还很小。从20世纪80年代就提政府转变职能。但全权全能 体制仍然在延续。多次进行机构精简，或并乡并村，但机构和人员并没有减下来，反而 愈减愈多。在理顺关系的过程中，设置于乡级的实力性机构，如财政、工商、税务、公 安等部门愈来愈多地实行垂直式领导，属于县及更上级政府的派出机构，乡政的治理能 力愈来愈弱。直接选举乡镇领导人不仅制肘重重，而且很难改变整个治理体系。这是因 为，乡政是国家与乡村社会之间接中间环节，上接县，下连村，任何孤立或单项的乡政 改革很难取得实质性成效。为此，必须从国家对乡村社会治理的角度，进行县、乡、村 连动性的结构性改革。其基本思路是由“乡政村治”的制度模式向“县政乡派村治”的 制度模式转换。
“县政乡派村治”制度模式包括三个方面：(1)县政是指县成为国家在农村的基层政权 和具有地方自治特点的行政法人单位。在国家治理体系中，县拥有更多根据本县实际进 行治理的自主权。即国家明确规定县所拥有的权限，并主要运用法律等方式管辖县政事 务，而不是直接的行政干预。只有这样，才能有效解决自上而下层层施加行政压力的体 制性问题，使县、乡政府更接近于本地实际和民众。(2)县以下的乡成为县的派出机构 ，接受县政府的委派，专事县政府委托的任务。乡的财政支出由县政府编制预算，由县 财政开支。乡不必与政府设立对等对口的机构，人员精简，转变职能。其主要职能一是 完成计划生育、社会治安等必须由政府完成的任务，二是指导村民自治活动。乡长由县 长委任，不设立副职，可根据需要设乡长助理职位。乡属机构均为办事机构，在县政府 领导下行使事权。乡设乡民代表会议，乡民代表不是专职的，其主要职能是反映民意， 并监督乡政府工作。这一变动实际是对现有乡政府事实上是县级派出机构的认定，但可 以保证权、责、能的一致性，精简机构，更好地行使事权。将乡政府改为县的派出机构 ，可以将原有为农民提供服务的机构转变为真正的中介机构，主要通过为农民提供服务 作为其存在的基础。根据城镇化发展趋势，在城镇化程度较高的地方可实行市镇制，与 城镇化程度较低的县乡制并行。(3)由于政府任务主要由乡派出机构处理，村民委员会 只是协助政府工作，其主要任务是搞好村民自治，从而使村民委员会真正成为群众性自 治组织。村民委员会协助政府工作，应该由政府给予适当补贴。乡镇可根据需要选聘村 干事，由乡镇支付报酬，从事乡镇委托的工作。由此将一部分地方选聘“村官”合法化 。村里的公共事务及支出由村民会议或者村民代表会议决定，村民委员会直接对本村村 民负责。[2]
通过“县政乡派村治”的结构性改革，既可以为乡政减轻自上而下的行政压力，使之 更贴近于农村实际和农民，又可以减少因机构人员不断膨胀而造成的财政压力，还可以 打通乡政与村治的隔绝机制，通过村民委员会的协助和村干事的委派，有效地履行政府 必须履行的职责，由此建构起一个高效廉价、国家与社会良性互动的治理体系。
“县村乡派村治”治理结构是一个长期的转换过程，也应该循序渐进。在现阶段主要 着眼于乡政改革。一是在村民自治基础上，将村民自治活动中的竞争选举、民主决策、 制度管理和民主监督的要素向上延伸，进入乡政管理，以强化乡政管理的民意基础。二 是从法律和制度方面进行合理分权和限权，对乡镇管理的事务作出明确的规定，而不是 一般的全面管理的原则性规定。
收稿日期：2002-08-06
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