发展型社会福利体系建设：对中国式财政的挑战及应对，本文主要内容关键词为：社会福利论文,体系建设论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F810.2 [文献标识码] A [文章编号]1000-1549(2011)09-0013-06
一、问题的提出
“十一五”期间，中国国内生产总值(GDP)在世界的位次从2005年的第5位上升到2006年的第4位、2007年的第3位，2010年首次超过日本，成为世界第二大经济体。同时，中国GDP占世界的比重也在逐年上升，从2005年的5%提高到2010年的9.5%。与辉煌的经济成就相比，中国在国民福利方面的进步乏善可陈。从某种程度上说，中国取得的经济成绩有相当大的部分是以牺牲民众福利为代价的。近些年来，社会福利已成为衡量一个国家或地区经济社会发达程度和文明进步水准的重要指标，是各国政府解决相关社会问题的基本制度安排。作为一个正在快速发展的转型中的人口大国，中国人民对社会福利的需求在快速增长，社会各界对社会福利的关注也日益升温，发展型社会福利体系直接关系到中国的经济发展、社会和谐稳定与全面建设小康社会目标等能否顺利实现。概言之，抓紧构建中国发展型社会福利体系既非常迫切，也很必要。
笔者认为，发展型社会福利体系是能够帮助社会成员解决实际生存发展问题的制度化、专业化服务体系，是一种与经济发展水平相适应的、动态的、可持续的福利体系，在解除社会成员后顾之忧的基础上促进生活质量不断提高，并带来实质性的满足感，增进其幸福程度，也是让全体人民共享国家改革发展成果的基本途径。中国发展研究基金会报告(2008/09)将发展型社会福利体系界定为教育保障、就业保障、基本生活保障、养老保障、健康保障、住房保障和其他保障等七个组成部分，这些内容与中央提出的“十二五”时期基本公共服务的范围和重点基本符合，也即是说，党中央国务院尽管没有在“十二五'”规划中明确提及发展型社会福利体系这一概念，但在具体工作中已有涉及并作出相应安排。当前中国已基本具备构建发展型社会福利体系的实力，但需要指出的是，中国目前还不能盲目追求西方国家的高福利社会体系，建设全民共享的、较低水平的、全覆盖的、符合国情的发展型社会福利体系是中国更为可行与切实的选择。
二、财政支持发展型社会福利体系的现实动因
中国正进入新的十年发展转型、深化改革期，经济社会发展呈现新的阶段性特征，既面临难得的历史机遇，也存在诸多难以预见的风险挑战，倒逼中国构建发展型社会福利体系。
(一)中国已具备提供发展型福利的经济基础
改革开放前30年中国GDP年均增长达9.7%，“十一五'”期间，中国经济年均增长11.2%，远高于同期3.5%的世界平均水平。2010年，中国国内生产总值达到39.8万亿元，扣除价格因素，比2005年增长69.9%，人均GDP也已进入中等发达国家行列。国家财政实力持续大幅度增强，财政收入2010年超过8万亿，达到83080亿元，比2005年增长1.6倍，年均增长21.3%。据初步匡算，现在中国每五天的财政收入就相当于1978年全年的财政收入，不足一月的财政收入就相当于分税制初期1994年全年的财政收入，而且还有大量的政府预算外收入以及数额不菲的土地出让收入等。因此，无论是从GDP还是政府财政收入看，当下的中国与改革开放初期相比已不可同日而语，已经具备为民众提供发展型社会福利体系的物质基础。
(二)民生诉求发生重大变化
中国自改革开放以来创造的经济奇迹有目共睹，但蕴含积累的矛盾也在不断深化变迁，经济腿长、社会腿短的不合理现象没有随着经济实力的增强得到根本改观，正面临“中等收入陷阱”的挑战：社会底层向上流动异常艰难，中产阶层存在强烈的“被剥夺感”，富裕阶层大批移民海外，各种利益集团逐步生成并日趋固化，非常不利于社会稳定及发展。在20世纪80年代，中国面临的主要矛盾是人民群众日益增长的物质文化需要与落后的生产力之间的矛盾。当时中国最需要解决的是温饱问题，也即民众的生存问题。但经过多年发展后，民众的诉求已从温饱转向追求发展，实现小康，从而对教育、医疗、社保等福利提出更高的要求，而政府目前所能提供的福利产品总量不足、质量较低，分布也不均衡，无法满足民众基本的公共需求。笔者认为，中国当前面临的主要矛盾已出现重大转折，民众对公共产品及公共福利需求的不断增长与政府供给能力不足成为主要矛盾之一。这一矛盾的解决需要通过转变政府治理理念，推进政府职能转型，改革财政体制来实现。
(三)转变经济发展方式的必然选择
从上世纪90年代中期开始，中国就试图转变经济发展方式，从粗放增长转向集约增长、内生发展的轨道，但效果一直不尽如人意。时至今日，中国一直延续着“高储蓄、高出口、高污染、低消费”的发展模式，其中的原因是多方面的，既有传统体制因素的影响，也有政府本身的原因。但毋庸讳言，政府提供的福利产品严重不足，民众缺乏稳定的预期致使不敢消费是转变发展方式“知易行难”的关键掣肘之一。其实，以消费拉动经济的重要前提是解除民众扩大消费支出的后顾之忧，这就需要政府通过扩大对教育、医疗、社会保障等社会福利领域的支出来提高消费能力，刺激现期消费和投资水平。但由于中国公共投入不足，社会保障水平比较低，民众不得不承担相当一部分教育、医疗、社会保障等支出，由此对消费产生挤出效应，并造成储蓄增加、内需不足，过多依靠投资、出口拉动经济，政府希冀民众通过消费拉动内需的愿望屡屡落空。通过建立与经济发展水平相匹配的发展型社会福利体系，可以改善民众的消费预期，有助于从根本上改变转变发展方式，进而构建与经济发展相互影响、相互促进的新型福利模式。
(四)人口流动变迁带来的严峻挑战
首先，多年的经济发展带来了产业结构的深刻变迁，第二产业及第三产业成为就业主要领域，城市人口的比重不断提升。根据“瓦格纳定律”，产业结构的高级化及城市规模的扩张必然对政府的公共服务提出相应的要求，传统“两张皮”式的城乡二元福利体系已经过时，亟须做出调整。其次，大量的人口从农村转移到城市，为城市发展做出很大的牺牲，但由于户籍的限制，长期被隔离在城市福利体系之外，无法获取与其贡献相称的社会福利，福利缺失情况严重。比如，许多农民工子女在城市出生、成长，很难再融入农村生活，如果福利体系继续长期缺位，势必影响这些“农民工二代”的归属感及对社会的认同感，对建设和谐社会颇为不利。再次，中国“未富已先老”。2010年第六次人口普查数据显示，中国60岁及以上人口为177648705人，占13.26%。与2000年第五次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升2.93个百分点。在家庭小型化与人口老龄化进程加快双约束下，全社会对养老、医疗等福利的需求骤然增长，原有的单纯依靠计划分配福利资源的配置方式需要随之发生根本性的改变，这些都对中国社会福利体系建设带来极大挑战。
(五)国际社会正反两方面的经验教训
从世界范围内看，现代意义上的社会福利体系是与工业化的发展紧密联系的，许多国家在经济水平不高的时期就已开始了社会福利体系的建设，从而获得持续、健康、和谐发展。1948年，英国建成“从摇篮到坟墓”的福利国家时人均GDP不到1000美元；日本在1951年颁布《社会福利事业法》，1961年建立全民医疗保险制度，而直到1965年人均GDP才超过1000美元；美国1935年制定《社会保障法》时GDP也不足1000美元。许多发达国家在人均GDP1000美元左右就已基本建立儿童福利、老年福利、残疾人福利等各种福利制度。中国的经济发展水平已远超50年前的英国、日本与美国，国际货币基金组织(IMF)公布的数据显示，2010年，中国的人均GDP已达4382美元，完全具备实力构建符合国情的发展型社会福利体系。从世界范围看，反面例子亦不在少数。有些国家在财富增长的过程中，忽视了底层民众的利益，政府提供的福利不足，从而导致一个人口众多的社会群体享受不到经济发展所带来的好处。一旦这个庞大的群体被排除在发展之外，那么社会很可能会孕育危机并陷入动荡，经济也难以持续、稳定地发展。
三、财政支持发展型社会福利体系的学理辨析
理论上，财政是各国提供社会福利的重要资金来源，甚至是主要来源，政府履行社会福利责任主要通过财政拨款来实现。诚如熊彼特所言，政府所有的功能都需要财政支持，政府的所有行为都会反映到财政上来。
(一)福利经济学的理由
福利经济学主要研究如何通过资源配置来提高效率，如何通过收入分配实现公平，如何进行集体选择来增进社会福利，是现代经济学的重要理论分支之一。福利经济学之父庇古(A.C.Pigou)认为，福利由效用构成，效用就是满足，人性的本质就是追求最大的满足即最大的效用，也可以说追求最大的福利。国民收入总量越大，社会经济福利越大；国民收入分配越是均等化，社会经济福利就越大。要想增加经济福利，就必须要增加国民收入；同时，还要消除国民收入分配不均等的情况。按照经典教科书的解释，经济学是研究如何实现资源的优化配置的学科，但福利经济学将这一认识向前推进了一步。毕竟，发展只是手段而非终极目的，如果发展的成果不能由全体人民共享，增进民众福利，甚至发展的代价远高于成就，这样的发展又有何意义?人类是继续以经济增长为追求目标，还是以经济发展与福利增长为追求目标?答案显然是后者。
(二)基于福利外部性的考量
市场失灵的表现之一无法解决外部性问题。无论是教育、医疗还是社会保障都具有较强的外部性。社会福利体系是对市场失灵的有效干预，政府提供社会福利必须以维护社会公平，增进社会福利为唯一目标。以教育为例，对于个体而言，获得良好的教育不仅本人受益终身，整个家庭及国家也会随之受益。但囿于短视或其他原因，家庭对子女教育经常投入不足。如果全由市场配置教育资源，必然导致资源配置的不合理，效率低下，很难达到预期目标。对于转型中的中国而言，由于就业难度加大及教育费用支出的高涨，许多适龄青年放弃高考，结果是贫者越贫，陷入低水平循环而无法得到改变，这与社会的进步和国家竞争力提升相悖，迫切需要政府介入。可以说，现代政府的主要职责都应围绕提升民众的福利即满足民众的公共需求这一目标而展开。政府通过补贴等手段提供各种福利服务，为社会成员提供一个有效的抵御市场风险的机制，既有助于促进社会公平与社会和谐，又能实现国民经济与国民福利的同步发展。必须清醒地认识到，社会福利对中国而言绝不是单纯的负担，更是长期有效的投资。
(三)公共财政的内在要求
在市场经济条件下，政府的职能是弥补市场的缺陷，财政作为政府职能实现的物质保证，其存在和发展主要在于满足社会公共需要，因而市场经济条件下的财政称为公共财政。现代意义上的公共财政始于17世纪末的英国，直到1998年才进入国人视野，并成为中国财政改革转型的目标，其基本特征是公共性、公益性、法治性、非营利性。纵览世界各国，凡是实行公共财政体制的国家，其公共支出自然向公共福利或公共服务领域倾斜，而非投向一般性经济建设项目，主要是为国民提供相应的社会福利。总体来看，社会福利支出在政府财政支出都占较大份额，如2002年英国、瑞典、德国、日本、美国等社会福利支出比例分别为32.4%、35.4%、55.9%、44%、33.6%，均高于30%。中国尽管一直倡导公共财政，但在具体实践中仍具有较强的“中国特色”，财政支出中用于为民众提供公共福利的比重还远远不足，更多的财政支出是服务于政府短期目标而非民众的长期福祉。因而，基于公共财政要求，应以发展型社会福利为基准，突出政府在提供教育、医疗、社会保障等与民生福利直接相关的公共服务职责，满足民众的发展型公共需求。
(四)践行科学发展观的应有之义
科学发展观是以人为本的发展，发展并不只是经济的单方面增长，还包括教育、社会保障、生态环境和资源保护等在内的全面发展。归根结底，发展成效的好坏应以人的福利改善与否进行评判。如果国家发展的成果，只能由某些利益集团和社会精英分享，而不是全体人民共享，如果国家经济实力在提升，可是人民幸福感却在下降，这种发展显然不是我们所追求的发展。政治经济学理论中，社会主义生产的目的就是最大限度地满足人民群众日益增长的物质文化需要，尤其是与发展相关的公共福利需要。二战结束后，西方国家和亚洲新崛起的一些国家和地区，纷纷建立不同类型的社会福利体系，实现均衡持续的发展，成为各国学习效仿的标杆。作为社会主义国家，中国不可能实行西方“从摇篮到坟墓”的高福利模式，但完全有可能建立适合中国国情的发展型社会福利体系。通过发挥政府的主导作用，加大对社会福利的财政支持力度，逐步从补缺型福利走向普惠型福利，通过多种形式为社会成员提供适当的生活保障和福利服务，实现民众福利的最大化。这是中国共产党代表人民群众根本利益的重要体现，也是深化改革、稳定社会、安邦兴国的根本性战略。
四、适应发展型社会福利体系的中国式财政改革
(一)重塑理念，政府财政承担福利责任再回归
长期以来，我们一直将经济增长混淆于经济社会发展，将“发展是硬道理”简单化为“增长是硬道理”。实际上，经济增长仅仅是手段，不能等同于增长的目的，而经济社会发展主要体现为经济增长质量的提高以及由此带来的全民社会福利的增长，这才是真正的发展之道。遗憾的是，在渐进式改革进程中，政府财政承担福利责任逐步被放弃，让渡给市场，市场化取向的改革过程成为政府推卸福利责任和逐步减少财政投入的过程。教育产业化、住房商品化、医疗市场化成为民众不得不独自应对的不可承受之事务，上学难、看病贵、养老难等问题由此凸显，民众不断加重的福利负担与政府财政收入的快速攀升形成极大反差。2009年，中央将为民众提供基本医疗卫生服务作为一项公共产品向全民提供，这标志着政府责任与财政职能的再回归。在“十二五”规划中，这一理念又得到进一步推广，中央决定将基本公共服务作为一项公共产品向全民提供，这是民生本位福利观的回归，也是中国式财政变革的前进方向。总之，在国家经济实力已达到一定水平后，未来发展的关键是将经济成果有效转化为国民福利，通过构建发展型社会福利体系彻底解除全体人民的后顾之忧，并持续增进国民福利，引领中国进入公正、文明、健康发展新时代。
(二)强化支持，建立福利增长的稳定投入机制
毫无疑义，建设发展型社会福利体系需要稳定的财政投入作支撑，财政支付能力直接决定发展型社会福利体系建设的成败与否。事实上，社会福利支出占一国GDP比重高低不仅反映该国社会福利事业的发展水平与社会公平程度，同时也反映出该国政府是“增长型政府”还是“服务型政府”。长期以来，中国一直追求做大蛋糕，但并没有分好蛋糕，中国在福利领域的投入远不能满足基本需求，亟须建立福利增长的稳定投入机制。(1)增加政府财政支持，确立合理稳定的福利支出增长目标，提高政府福利支出占GDP与财政收入的比重，将每年财政收入的一定比例用于支持福利建设，使财政对发展型社会福利事业的投入与经济增长和国家财力的增强同步增加，让全体民众共享经济发展的成果。(2)不断拓宽筹资渠道。比如开征新税种，对购买别墅、高档汽车、游艇等高消费行为加收高消费税；也可划拨部分国有资产充实社会福利资金来源，通过回购、配售等方式转持国有股，部分可用于社会福利。还可以通过增加发行社会福利彩票筹资等(中国发展报告，2008，/09)。(3)尽快实现基本公共福利目标。如财政性教育支出占GDP4%的目标，至今未能实现，而世界平均水平已达到4.4%，发达国家已经超过5%。中央提出要从土地出让收益中提取一定比例用于教育，出发点固然很好，但长期来看并不可取，这是因为，土地出让收入受多重因素影响，稳定性不够：一方面多数民众希望稳定乃至降低房价，另一方面政府又希望土地出让收入不断增长，二者怎能兼得?建议调整为提取每年新增财力的一定比例用于支持教育事业。(4)中国福利财力增长机制一定要切合实际，量力而行，吸取少数国家盲目追求高福利的深刻教训，在经济增长与福利增进之间寻求一种平衡，避免陷入“福利陷阱”，最终不能承受福利之重。(5)按照财力与事权相匹配原则，合理划分各级政府尤其是中央与省级政府在社会福利供给中的事权责任，根据事权的大小对财权进行相应调整，确保各级政府能有效履行服务职责。同时必须优化政府的财政支出结构，当务之急是压缩“三公消费”，削减不必要的行政开支，降低行政成本占公共支出的比例，加大社会福利类民生投入，以完善的社会福利体系支撑转变经济发展方式转型。
(三)变革税制，确保税负与福利的匹配
财政收入突飞猛进是中国式财政的一大典型特征。1999年，中国财政收入突破1万亿元；2005年，突破3万亿元；2008年，财政收入突破6.1万亿元。中国2011年上半年仅税收收入就已超过5万亿元，同比增长29.6%。理论上，财政收入成倍提高，国民收入也应同比增加才合理。可事实却是绝大多数老百姓的收入没有同步提高，百姓生活愈发艰难，并没有“国强民富”。若以政府全部收入占GDP比重看，2010年宏观税负接近35%，与OECD国家宏观税负水平相当，但OECD国家的教育、社保、医疗等福利性支出占国家公共支出比重在50%以上，德国甚至接近70%。这些国家的居民从出生到死亡都享受到政府各个方面的福利服务。
税收的本质是取之于民，用之于民。公民纳税是对政府提供各种社会福利的一种购买。政府应尽量减少税务负担给民众带来的“痛苦”，当然也可以在“高税收”的基础上给民众提供“高福利”，让国民体会到纳税的成就感。客观评价，近些年的经济发展成就，政府成为最大获益者，在经济蛋糕中所占份额不断扩大，每年财政收入增幅远超GDP与民众收入增幅就是最好的证明，形成“政府愈富民生愈艰”的悖论。而在财政支出结构方面，中国政府的支出依然投向经济建设领域，再加上高昂的行政费用支出，福利支出的份额严重缩水。换言之，中国居民在承担高税收，却没有获得相应的福利。如果高税负和社会福利长期背离，那么所谓的追求幸福就成为奢望。因此，中国一方面要改进税制，对于与民众直接生活相关的税种应适当减少，以减轻百姓的生存和生活压力；而有助于转变经济发展方式，促进资源节约利用的可适当增加；有些税种可有减有增。另一方面要增进福利，将全民共享的发展型社会福利体系纳入政府工作，并逐步推进。
(四)均等导向，完善旨在增进民众福利的转移支付体系
建设发展型社会福利体系需要完善公共财政制度，提高政府保障能力。其中关键的环节是完善财政转移支付体系，使不同区域之间人均可支配财力基本均衡，为欠发达地区的社会福利事业发展建立稳定的财政资金来源渠道。需要深化的改革：(1)转移支付应以缩小财力差距为目标，加大一般性转移支付规模和比例，保障各地有提供基本社会福利的财力。(2)调减和规范专项转移支付，逐步取消对地方政府的配套资金要求，弱化各部门的专项支出责任，强化其政策规划、指导与监督职能。(3)尝试建立横向转移支付。经济发达地区每年从新增财力中提取一定份额支持欠发达地区，既能增进欠发达地区福利，又能增加国家凝聚力与向心力。(4)探索有条件现金转移支付。通过设定相应的进入退出规则，直接将现金交给需要的家庭，用于改善其子女教育与医疗保障。世界银行的调查表明，有条件现金转移支付计划的开展带来了诸多积极成果，降低了贫困率，提高了贫困人口对于预防性医疗服务的使用率，减少了童工现象，提高了儿童入学率。(5)建立转移支付资金的绩效评估体系，强化评估考核结果运用，作为地方领导干部选拔任用、奖励惩戒的重要依据，杜绝转移支付过程中的弄虚作假、浪费腐败现象，提高转移支付资金效果。
五、亟须推进的相关配套措施
构建发展型社会福利体系不仅需要推进财政改革，而且需要其他改革的配套与支持，应通过顶层设计，统筹安排，协同推进中国发展型社会福利体系建设。
(一)全面推进政府职能转型
中国建设服务型政府的口号已提出数年，但至今成效不大。在建设发展型社会福利体系框架下推进财政改革不能离开政府作用的发挥。必须清醒地认识到，增长型政府在中国已经过时，服务型政府建设必须纳入日程。政府必须尽快实现转型，从“增长优先”的发展思路转变为“创新优先”、“民富优先”，实现“国强民富，国民共富”，促进经济发展方式从资源依赖、投资驱动向创新驱动转变；向资源节约、环境友好、人与自然和谐相处的方向转变。在“十二五”规划中，中央将基本公共服务均等化作为重大政策导向之一，昭示中国增进福利的决心与魄力。不过，政府的转型绝非一日之功，必须进行顶层设计。应重新界定政府与市场的关系，从政府导向的经济转变为市场导向的经济，重塑政府职能。推动政府从经济增长型政府转向公共经济治理型政府，从管制型政府转向服务型政府，从追求GDP的政府转向追求GNH(国民幸福)的政府，以国民是否幸福看待增长。通过加快转变政府职能和深化改革，消除地方政府追求GDP的冲动，避免与民争利，同时创造良好的制度环境，让“有形的手”逐步从市场竞争领域退出，让“无形的手”充分发挥作用，让政府成为公共产品和公共服务的重要提供者。
(二)创新发展型社会福利体系管控模式
“多龙治水”的管控模式一直是中国政府治理的一大顽疾。在多个部门负责同一事务的管理格局下，相互推诿扯皮，效率低下长期未得到改观。中国的福利管理仍处于分而治之的格局。民政负责宏观层面的福利管理，人力资源社会保障部门管理职业福利，教育部门负责教育福利，妇联、工会、残联等又各自负责某一特定群体的福利，这种分散的管理模式严重影响了福利事业的发展，不利于统一规划，也不利于各项福利制度之间的衔接，绩效较差。为适应发展型社会福利体系的要求，中国可尝试建立统一的“福利工作部”，统筹安排全国13.7亿人的福利事务，这样既能充分整合各部门分散的财政资金，也有助于避免各部门之间的相互推诿扯皮，提高福利绩效。
(三)营造构建发展型社会福利体系的法律环境
为全民提供发展型社会福利需要有健全的法律法规为基石。进入新世纪以来，中国社会福利法制建设取得长足进步，但与现实需求尚有差距，目前中国社会福利方面的法律、法规数量偏少，有关福利问题与其他社会政策相互混淆，有关法规政策在社会福利事务的管理、监督等方面模糊多变。为此，通过加快推进社会福利立法，通加强社会福利法制建设，建立目标明确、体系完整、覆盖面广的法律法规体系，规范调整社会福利项目法律制度中各主体间的关系，明确中央与地方政府在福利责任中的权限，促进社会福利管理体制的进一步完善，实现社会福利法制系统化、专门化。
(四)做对激励的同时提高福利管理透明度
中国经济增长日新月异突飞猛进的奥秘在于成功地做了对增长的激励。建设发展型社会福利体系同样需要做对激励。彻底转变片面追求GDP发展的传统发展模式，贯彻以人为本的科学发展理念，强化对社会发展领域的激励，引导各级政府提供更好的社会福利，切实改善民生，促进经济社会持续均衡协调发展。大量的案例表明，社会福利领域由于管理不透明和约束不力依然存在诸多效率低下，以权谋私等腐败问题。挪用社会福利资金的案件时有发生。阳光是最好的反腐剂，通过提高透明度，强化外部监督与约束，建立有效的风险防范体制，将有助于推进发展型社会福利体系建设。
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