教育政策执行偏离的主要影响因素：系统的观点，本文主要内容关键词为：观点论文,因素论文,政策论文,系统论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1674-5485(2010)02-0022-04
教育政策虽已成为当今世界各国管理本国教育和实现教育公平的重要手段，但必须通过有效执行才能实现其政策目标。然而，在实际的执行过程中，教育政策执行偏离时有发生，严重阻碍了教育政策目标和教育公平的实现，因而，从理论上进一步探讨教育政策执行偏离的主要影响因素显得尤为重要。本文拟从系统的角度分析教育政策执行的一般逻辑和影响因素，并建构了教育政策执行的系统分析模型，进而从中厘定教育政策执行偏离的主要影响因素。
一、教育政策执行的系统分析模型建构
要对教育政策执行的系统分析模型进行建构，明确系统分析的内涵是基础和前提。所谓系统，是由两个或两个以上可以相互区别的要素构成的集合体，各个要素之间存在一定的联系和相互作用，形成特定的整体结构和适应环境的特定功能。而系统方法则是按照事物本身的系统性把对象放在系统的形式中加以考察的一种方法，即从系统的观点出发，始终着重从整体与部分之间，从整体与外部环境的相互联系、相互作用、相互制约的关系中，综合地、精确地考察对象以达到最优地处理问题的一种方法。系统分析作为系统方法的具体运用，其特点是把所研究的事物、现象和过程看作是一个整体——系统，确定既定系统的边界范围，把它从周围的系统中划分出来，并鉴定该系统的组成部分，确定各子系统，重视各子系统的外部联系和内部联系。[1]系统分析的基本观点是把一定的客体作为系统加以分解，直到分析出构成该系统的简单要素(元素)，然后在对各个简单要素分别考察的基础上加以综合，从而建立较严密的理论体系。这种方法有助于我们在分析教育政策执行过程时，能详细、全面地梳理其中的每一个细节，同时又能对每个细小的问题做出深入解析，发现问题的实质。
首先，从教育政策一般过程进行分析。从系统的角度来看，教育政策执行是教育政策一般过程中的一个具体阶段。而要明确教育政策的一般过程，就必须首先了解公共政策的一般过程与阶段划分。公共政策是一种高度复杂的事物，它由一系列的决策构成，牵扯到大量而又不同的行为主体，并且还适用不同的工具，面临着复杂多变的环境。“为了处理这种复杂性，最简单和最有效的一种方法就是把公共政策制定过程分解成一系列分立的，然而又相互联系的子过程，这些子过程共同构成了一个连续的循环。在实际问题的解决中，这个循环大致有五个阶段，经由这五个阶段，问题得到确认，方案得到建议，其中的一个方案得到选择，选择的方案得到施行，最后，实施的结果得到监督和评估。在政策过程中，这些阶段被表示为议程设置、政策规划、决策制定、政策执行以及政策评估。”[2]这种简化公共政策的思想最早是拉斯韦尔在早期研究中提出的，他将政策过程划分为信息、建议、法令、试行、执行、终止和评估七个阶段，这七个阶段不仅是公共政策的实际制定过程，而且也是政策制定应当遵循的程序。后来，布鲁尔在拉斯韦尔的基础上更进一步提出政策过程包括六个阶段：发明或开始、预评估、选择、执行、评估和终结。后经许多学者的努力，公共政策的过程划分得到进一步改进和完善，从而使得理解复杂的公共政策更为容易。
随着公共政策研究向教育领域的延伸，在教育政策研究中，教育政策一般过程可以划分为教育政策问题认定、教育政策制定、教育政策执行、教育政策评估、教育政策终结五个阶段。其中，教育政策问题认定是指社会生活中存在的教育问题引起政府关注的过程；教育政策制定是指教育政策有关方案的选择在政府内部形成并经过合法化的过程；教育政策执行是指政府制定的教育政策发生作用的过程；教育政策评估是指由国家和社会行动主体对教育政策结果进行监控的过程，而评估结果是将教育政策问题与解决方案的再概念化；教育政策终结是教育政策生命周期的完结。这五个阶段既相互区别又相互联系，共同构成了教育政策的一般过程。
其次，从教育政策执行系统本身进行分析。如果把教育政策执行本身看作一个独立的系统，分析教育政策执行系统内部各个环节及其之间的相互影响，那么，它们作为教育政策执行系统本身存在的内生变量，必然会对教育政策执行产生影响。从教育政策执行系统的构成环节来看，它一般包括三个阶段：第一阶段是教育政策执行的准备阶段，包括进行政策宣传和加强政策认知、组织落实、制定执行计划、进行物质准备等活动环节；第二阶段是教育政策执行的实施阶段，包括政策实验、全面推广、指挥协调和监督控制、政策执行的调整与巩固提高等活动环节；第三阶段是教育政策执行的总结阶段，包括政策执行效果评估、追踪决策等活动环节。虽然这些环节与教育政策执行的效果密切联系，但若一一深究则略显繁琐。为了更好地考察教育政策执行系统，可以转换思路，从构成教育政策执行系统的基本要素的视角来研究。从系统角度看，教育政策执行本身是一种由诸多要素相互作用的复杂过程，是政策执行者根据教育政策的指示和要求，在对自身、环境、目标群体等各种影响因素认识的基础上，不断采取各种措施，同各种因素发生相互作用，以实现政策目标的动态过程。[3]因此，从中可以分析出构成教育政策执行系统的基本要素，即教育政策、教育政策执行主体、教育政策执行客体、教育政策工具、教育政策执行环境五个方面，它们相互联系、相互影响，共同构成了教育政策执行系统。
最后，通过上述分析，可以建构教育政策执行的系统分析模型，如图1所示。
图1 教育政策执行的系统分析模型
教育政策执行的系统分析模型从系统分析法出发，一方面将教育政策执行置于包括教育政策问题认定、教育政策制定、教育政策执行、教育政策评估、教育政策终结在内的教育政策一般过程系统中，将教育政策一般过程作为一个完整的教育政策生命周期予以解析，对教育政策执行的影响因素进行考量；另一方面把教育政策执行本身看作一个相对独立的系统，分析教育政策执行系统内部各个基本要素之间的相互影响，进而找出教育政策执行系统本身存在的内生变量，最终在内外系统联结的基础之上，归结出教育政策执行的系统分析逻辑。
二、教育政策执行偏离主要影响因素的厘定
教育政策执行偏离，既是教育政策执行复杂性的一个“侧影”，更是我国社会转型时期教育领域的一个“特征”，其内涵是指在教育政策执行过程中，由于各种消极因素的相互作用，教育政策执行主体或客体采取有意偏离、违背教育政策目标的行为或者以消极不作为来逃避、妨碍、干扰教育政策对相关利益的调整和分配，从而使教育政策目标不能圆满实现甚至完全落空的不良现象和情形的理论概括和总结。可见，教育政策执行偏离作为教育政策执行的不良情形，可以依据教育政策执行的系统分析模型，从理论上来分析和归结其主要影响因素。
从教育政策的一般过程来看，教育政策执行居于中间环节，既以教育政策问题认定和教育政策制定为基础，又连接着教育政策评估和教育政策终结。从教育政策执行与其他四个阶段的关系来看，教育政策问题认定和教育政策制定对教育政策执行有着很重要的影响，是教育政策执行的必要前提和基础。没有教育政策问题和教育政策制定，也就无所谓教育政策执行。无论是教育政策问题认定的不良，还是教育政策制定出现问题，都会影响到教育政策执行。教育政策评估是实现教育政策执行效果的重要保证，是按照一定的价值准则，对政策对象及其环境的发展变化以及构成其发展变化的诸多因素所进行的价值判断，具有预防性、保证性、补救性和解释性等作用。教育政策终结是教育政策执行的终点，是教育政策决策者通过对教育政策进行慎重的评估后，发现该政策已成为多余、不必要或无法发挥作用时，采取必要的措施予以终止的行为，它有利于节约教育政策资源，提高教育政策绩效和促进教育政策优化。因此，从教育政策的一般过程来考量，教育政策执行偏离作为教育政策执行过程中一种偏离政策目标的不良情形，其产生的主要影响因素与教育政策问题的认定和教育政策的制定有着至关重要的联系，而教育政策评估和教育政策终结则是对教育政策执行的调整、巩固和提高，可以对教育政策执行偏离进行及时和有效的矫正，因而它们不能构成教育政策执行偏离的主要影响因素。
从教育政策执行系统本身来看，它是由教育政策、教育政策执行主体、教育政策执行客体、教育政策工具以及教育政策执行环境相互作用而构成的社会政治系统，是教育政策运行的载体，是教育政策执行过程展开的基础。可见，教育政策执行系统内部各要素的联系是否得当，直接影响到教育政策的运行是否顺畅，并决定教育政策执行效果的好坏。因此，从教育政策执行系统本身来看，教育政策、教育政策执行主体、教育政策执行客体、教育政策工具以及教育政策执行环境是教育政策执行偏离的主要影响因素。
通过上述分析，可将教育政策执行偏离的主要影响因素归结为以下几个方面：
(1)教育政策问题。作为教育政策一般过程的第一环节和逻辑起点，教育政策问题认定具有重要意义，它直接影响着教育政策过程的后续阶段与任务。但关于教育政策问题的含义，学术界没有统一的看法。政策问题可以被定义为“引起社会上某一部分人的需要或不满足的某种条件或环境，并为此寻求援助和补偿的活动”[4]。而邓恩则认为政策问题是“有待实现的需要、价值或机会，不论其是怎样确定的，都可以通过公共行为实现”[5]。在实际中，教育政策问题属于社会问题的一部分，与社会的政治、经济、文化、人口的变化等有密切关系。同时，教育政策问题具有区别于其他公共政策问题的特殊性和复杂性。因为教育是社会的一个子系统，是培养人的社会活动，寄托着个人的期望和反映着社会的要求，更是当今世界解决社会问题、提高综合国力的一种手段，所以教育政策问题的产生既有教育系统内部的原因，也有整个社会背景的原因，导致教育政策问题更具复杂性和特殊性。因此，教育政策问题的结构和认定的复杂性以及自身特性都容易对教育政策执行产生不良影响，导致教育政策执行偏离的发生。
(2)教育政策。教育政策是教育政策执行发生的直接原因，是教育政策执行主体和客体的行为准则和指导思想，同时也是影响教育政策执行的重要变量。教育政策有基本政策与具体政策之分。教育政策还可细分为指导性的、分配性的或限制性的政策。不同类型的教育政策，要求不同的执行策略和方法，有的需要较高的灵活性和创造性，有的则要求照章办事，没有更大的回旋余地。另外，教育政策也存在着质量水平高低的问题，如政策目标是否切合实际、政策内容是否妥当、政策规定是否明确可行等。高质量的教育政策为执行主体和客体指明了行动方向，可能会使教育政策执行顺利而有效，反之则会使他们处于两难境地，执行结果与教育政策目标偏差较大，导致教育政策执行偏离的产生。
(3)教育政策执行主体。教育政策执行主体是指负责组织落实教育政策目标、措施的人和组织，主要包括教育政策执行者和教育政策执行组织。任何教育政策执行活动最终都要依靠教育政策执行者和各级教育政策执行组织机关来进行。教育政策执行者是教育政策执行活动的主要行为主体，教育政策执行就是由他们所作的一系列计划和行动来完成的，他们在教育政策执行中发挥着主导作用。一般来说，不同的教育政策，其执行者可能有所区别。在我国，教育政策主要由各级人民政府及教育主管部门、各级各类学校负责执行。另外，教育政策制定者与受益者、传播媒体、评估者、司法人员、人大、政协、执政党、民间团体等角色在教育政策执行中也发挥着重要作用。教育政策执行人员自身的素质、认知水平、管理水平的高低直接影响着教育政策任务的完成。他们可以积极主动地创造性地执行教育政策，使政策得以顺利实施；也可能由于软弱无能、效率低下或抵制政策、钻政策空子而造成教育政策执行偏离。另外，教育政策执行组织机关掌握着实施教育政策的方法、技术和资源，其组织特质直接决定着它们采取什么样的行动，是影响教育政策执行成效的重要变量。组织机构合理，其功能会大于所有执行人员个人功能的简单相加；组织机构不合理，执行人员之间就会相互牵制，因执行组织的内耗而造成组织功能的损失。
(4)教育政策执行客体。教育政策执行客体，又称教育政策目标群体或目标团体，是指教育政策执行主体在实施教育政策过程中所发生影响和作用的承受者，包括个人、群体或组织，是教育政策执行直接作用和影响的对象。教育政策执行能否成功，并不总是教育政策制定者和执行者一厢情愿的事情，与目标群体也有着密切的关系。特定教育政策的目标总要表现为对一部分个人、群体或组织的教育利益进行分配或调整，表现为对一部分个人、群体或组织行为的指导、制约或改变。目标群体的思想观念和行为等方面的现实情况及其对教育政策的态度和看法，将对教育政策执行产生重要影响。目标群体顺从教育政策是教育政策顺利执行、取得效益的重要保证。相反，如果目标群体拒不接受一项教育政策或者只是部分地接受一项教育政策，则该项教育政策执行的难度加大、风险增加、成功的可能性减少，甚至成为导致教育政策执行偏离的重要原因。
(5)教育政策工具。在教育政策执行的系统中，不仅需要教育政策、教育政策执行主体、教育政策执行客体，而且需要确定采取何种手段、通过何种机制来执行教育政策，这种手段和机制就是教育政策工具。所谓教育政策工具，是指政府能够用以实现特定教育政策目标的一系列机制、手段、方法与技术，它是教育政策目标与结果之间的纽带和桥梁，是将教育政策目标转化为具体行动的路径和机制。教育政策工具的选择关系到教育政策能否达成预期的目标。因此，教育政策只有通过适当的教育政策工具才能得到有效地执行，从而达到教育政策设计的理想状态。长期以来，政府机构及其人员在教育政策执行中应该担当的角色和职责功能比较受重视，而在如何选择合理的工具来执行政策以有效达成教育政策目标上则较少受到关注。为了有效地执行教育政策，教育政策执行主体必须了解可能采取的教育政策工具的范围，同时也需要了解可供选择的不同教育政策工具之间存在的差异。但在实践过程中，一些教育政策执行主体往往基于惯性思维，或基于传统习惯，阻碍了其他教育政策工具选择的倾向，导致教育政策目标无法实现和教育政策执行偏离。
(6)教育政策执行环境。所谓环境，是指系统边界之外并和系统进行着物质、能量和信息交换的所有事物。每一个具体系统都有时空上的限定，都具有自己的环境，因此教育政策执行系统也有一个与之相适应的教育政策执行环境，时刻与之进行着物质与能量的交换。影响教育政策执行的环境包括自然环境和社会环境，它们各自以不同的方式、途径，在不同程度上对教育政策执行产生影响。“可以把环境因素想象成一个约束通道，政策的执行必须通过这个通道。不同的文化、社会、政治和经济状况可能对不同的政策起着支配作用。”[6]适宜的环境会有助于教育政策的有效执行，而不良的环境因素则妨碍教育政策的顺利实施，甚至会导致教育政策执行偏离。
总之，教育政策执行是一个涉及诸多因素和变量的极为复杂的活动过程，影响教育政策执行并导致教育政策执行偏离的因素固然有许多，但从系统角度看，教育政策问题、教育政策、教育政策执行主体、教育政策执行客体、教育政策工具以及教育政策执行环境是主要影响因素。其中，教育政策问题的特性是导致教育政策执行偏离的“首要”原因，它影响着教育政策的质量、教育政策执行主体与客体的态度以及教育政策工具的选择，增加了教育政策执行环境的复杂性；教育政策质量是导致教育政策执行偏离的“直接”原因，影响着教育政策执行主体与客体的利益，直接决定着教育政策工具的选择，并依赖于一定的教育政策环境；教育政策执行的主体与客体是教育政策执行中最为积极的“活的”因素，尤其是他们的利益追求与冲突是导致教育政策执行偏离的“深层”原因，并由此决定他们在特定的教育政策环境中采用什么性质的教育政策工具；教育政策工具是实现教育政策目标的重要手段，对教育政策工具的选择或偏好是导致教育政策执行偏离的“工具”原因；教育政策执行环境则是教育政策执行必须依赖的外在因素，尤其是其中的制度因素是导致教育政策执行偏离的“根本”原因。