国际电信改革综述，本文主要内容关键词为：电信论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近十年来，电信领域出现的改革浪潮不仅波及了世界许多国家，而且仍在不断深入、扩大之中。它对包括我国在内的世界各国电信发展的观念、战略和具体的电信政策的制定等带来了不可忽视的影响。对这股浪潮的来龙去脉、是非曲直进行系统地分析总结，对于我们所面临着的邮电改革来说，具有重要的现实意义。
一、国际电信改革的实质内容
世界上电信领域经营管理较为公认的模式大致有以下几种：
1、政企不分，政府主管部门垄断经营的模式；
2、政企分离，邮电分开的电信企业垄断经营的模式；
3、国营电信企业与民营（或私营，下同）电信企业并存的竞争模式；
4、完全民营化的模式。
其中，第4种模式还可进一步细分成三种子模式：①设施为一家企业所有，但受政府管制的垄断模式；②竞争的范围、竞争者的数目及可提供的业务由政府决定和管制的竞争模式；③没有正式的政府法规来管制竞争范围、竞争者数目及可提供的业务的自由竞争模式（这一模式目前尚没有实际存在）。
这些模式从前到后有如下两个特点：①政府直接参与减弱，民营化增强；②管制放松，从垄断变为竞争。这两个特点具有相辅相成的关系，总的变化是趋向于自由竞争。
资料表明，在进行电信改革的国家中，其改革的实质都可归结为从较前面的经营管理模式向较后面的经营管理模式逐级或越级的演变。更确切地说，改革的实质是企业民营化（企业化）和竞争自由化。根据各国改革前后的经营管理模式的不同，目前改革的具体内容大致如下：①政企分开，邮电分营；②企业民营化；③打破垄断，引入竞争。
二、国际电信改革产生的背景
严格地说，国际电信改革并不是近十年的事，它贯穿于各国电信发展的历史进程中，如日本早在五十年代就进行了邮电分营、政企分开的改革；韩国于1982年将政府职能从企业分离出来；英国的邮电分营则是1981年的事。我国建国后也反复进行过邮电分营、合营的改革。然而，电信改革成为一种有较充分理论依据、并能在国际范围内造成深远影响和获得较广泛认同的浪潮则是近十年来的事。1984年1月1日，美国AT＆T公司的解体是这一浪潮开始的标志。之后一些发达国家很快进行了电信改革，如1984年4月1日起日本NTT实行民营化；1987年新西兰也由第一种模式改为第二种模式；英国、加拿大、澳大利亚、法国、联邦德国等也都相继对电信经营管理进行了重大改革。值得注意的是一些准发达国家和地区甚至发展中国家也被卷入了这一浪潮之中，如韩国于1989年开始对电信企业民营化，新加坡、香港和台湾等都进行了不同程度的改革，初步创立了电信民营化和竞争环境。此外，菲律宾、阿根廷等也进行了重大的改革。
研究表明，国际电信改革浪潮是在如下一些社会经济和技术背景之下形成的：
1、美、英、日等发达国家的基本电信业务相当发达，甚至趋于饱和（电话普及率达到50%以上），为了寻求进一步的发展，需要把主要的市场目标转向供需矛盾突出的发展中国家和电信欠发达的国家，从而要求形成一个国际竞争的环境。其次，在世界经济日趋一体化的今天，这些发达国家对发展中国家的物品贸易优势每况愈下，而在包括电信在内的服务行业具有明显的竞争优势，因而这些国家急切要求把包括电信在内的对促进物品贸易具有重要意义的服务行业推向国际化。再次，电信发展所采用的高新技术研究费用的上升，迫使那些具有高新技术研制能力的发达国家努力向全球寻找市场，以加快回收高额投资。而许多发展中国家之所以也不同程度地卷入这场浪潮，原因主要是苦于经济实力不足，电信技术水平落后，不得不以开放自己的电信市场作为交换条件，以取得国际金融组织及发达国家的经济、技术支持。
2、随着信息时代的到来和电信基本业务得到满足，客观上要求作为经济增长和有效竞争重要手段的电信为用户提供多样化的新型业务，而电信市场引入竞争将有效地促进这些新业务的发展。
3、对许多国家来说，政企分开、邮电分营和民营化有利于改变建设资金来源单一、受政府限制的局面，拓宽资金来源，实现资金自由化投入，从而适应电信行业高投入的发展特点需要。
4、在垄断经营体制下，一方面业务定价难以理顺，也难以适应市场变化的需要，部分业务的高额利润对其它行业具有强大的吸引力；另一方面不利于企业效率和服务质量的提高。为此，社会甚至企业内部强烈要求进行电信改革，打破垄断经营。
5、电信技术的进步，一方面由此产生的许多新业务的规模经济性不太明显，使电信的规模经济性在某种程度上受到削弱，导致对作为电信天然垄断性的一个重要依据的规模经济性进行重新评价，产生了只承认范围经济的影响，而否认或仅承认存在少量的规模经济观点，从而为开展竞争在理论上奠定基础；另一方面使电信建设成本降低和成本结构发生变化，从而使甚至较小的公司以较少的投入就能轻易进入电信市场；此外，也使开发多样化的新业务以满足用户需要成为可能。
总之，前四点的社会经济背景提出了国际电信改革的必要性，而第五点技术背景为这种改革创造了可能性条件。
三、国际电信改革的目标与主要做法
由于世界各国的国情不同，电信改革的目标和做法也不尽相同。归纳起来其目标大致有如下几点：
1、适应世界经济一体化，开放各国电信市场，在国际竞争中加快发展和提高技术水平。
2、促进电信业务特别是新型信息业务的多样化发展。
3、解决电信发展资金不足，力图形成资金来源的多元化格局。
4、通过竞争促使原垄断企业提高效率和服务质量，以及资费合理化。
各国的主要做法大致也有以下几个特点：
1、在形成竞争格局方面，许多国家是从专网开始的，如日本目前经营国内长途通信一共有四家公司，除NTT为原垄断企业外，其它三家公司中一家是由新日铁的专用通信网发展起来的，另一家是由原国有公路沿线通信设备组成的，还有一家第二电电公司是利用微波造价低于电缆造价，建设微波通信网发展起来的。此外，为了创立公平有效的竞争环境和条件，许多国家都把原垄断企业按专业进行了分割，组建专业公司。如美国AT＆T公司把市话与长话分离，并调整成为七个地方控股公司。最近太平洋公司也宣布将其移动业务分离出去组建单独公司。1992年6月NTT的移动电话从NTT中分离出来成立单独的NTT子公司。邮电分营的出发点实质上也在于此。
2、在民营化方面，各国对原国营垄断企业基本上都是采用股份制经营形式。如日本的NTT公司、韩国的KT公司及其子公司、英国的BT公司等。为确保政府对电信一定程度的管制力，这些股份制公司中政府控股一般都占较大比例。此外，为使经营机制更为有效，有的企业还向职工出售一定的股票。
3、为确保改革的顺利进行，多数国家都比较慎重，一般都有较长的研究和筹备期，特别是健全有关法规以指导改革。如日本除依据邮政法、电信法和公用事业法等法规外，还修改了电电公社法，制定了NTT法和KTT法。韩国修改加强了电信基本法和电信事业法等。
4、改革是有限度的，也是逐步进行的。如在民营化方面，上述提到的股份制公司中政府控股仍占较大比例；在市场放开方面，一般分三步走，第一步是开放终端设备市场，第二步是开放增值业务市场，第三步是开放基本业务市场；在竞争者数量方面也有限制，一般地对基本业务经营者和拥有自己电路设施的经营者的限制较多，相应地经营者的数量较少，反之，增值业务经营者和租用电路设施经营者数量较多。此外，原垄断经营的企业在电信设施中一般仍保持着主导地位。
5、政府管制在程度上总体放松、范围上有所缩小的情况下，对企业经营管理的管制有所侧重。在方式上，侧重于依据法律和政策而不是直接干预进行管制；在对象上，侧重于对那些能左右市场的企业特别是原垄断企业的管制；在目标上，侧重于保护国家和用户利益，创造公平的竞争环境。
6、政府继续给予政策上的支持，如关于初装费、折旧、债券等方面。
四、国际电信改革的效果及问题
国际电信改革经历了近十年，但至今为止，在其效果的评价方面仍难形成一致的观点。多数人认为，国际电信改革既有成功的一面也有失败的一面，而这些成功和失败的比重，在各个国家中又有所不同。总括来看，成功的一面在于：
1、多数国家电信建设资金来源形成多元化格局，使电信建设的投入水平有所提高。如NTT民营化，日本三次出售股票回收资金就相当于13个NTT。
2、新技术应用和新业务开发大大加快，从而改善了业务结构，适应了信息时代的需要。
3、形成了企业发展的良性机制，通信网运行的有效性和企业效率大大提高。
4、服务水平普遍提高。企业将提高服务水平置于前所未有的高度。
失败的一面是有些问题在改革后没有得到很好地解决，并且还产生了一些新的问题：
1、平等竞争问题。一些国家电信体制改革后虽然形成许多企业参与竞争的格局，但原垄断企业往往仍占支配地位，其垄断作用一时还难以消除，竞争难以完全展开。
2、通信网的互接问题。多个竞争公司分别拥有各自的通信网，为使这些通信网作为一个整体连接起来，存在许多问题。如互接的合理性差，计费困难等，而且竞争公司越多，这些问题越复杂。
3、资费管制问题。资费管制关系甚大，难度也很大，原有的不合理资费结构对竞争仍发挥着重大影响，如何有效管制尚没有成熟的方法。
4、结算问题。在长市分开经营的情况下，长市补贴、长途交换设备费用分摊，以及由谁来计费等方面存在着许多需要协商解决的问题。
5、长期发展问题。竞争往往使企业看重近期经济效益，而不利于通信网的长远发展。特别是由于没有统一网络、统一管理，使ISDN的实现存在许多困难，甚至引起混乱。如公共信令由谁负责，费用由谁分担等，在管理和技术上都存在许多问题需要解决。
6、法律适应性问题。市场放开、允许竞争的结果出现了形形色色的经营者，如何确定这些经营者的法律地位仍存在问题。
7、重复建设问题。竞争使得重复投资、重复建设不可避免，造成一定程度的资源浪费。
8、经济规模问题。竞争要求对通信网进行分割，结果削弱了通信网的规模经济性。
9、用户负担问题。在一定程度上给用户增加了新的负担。如为了实现竞争要修改法律，从而带来了一些社会开支，即社会一致成本。
10、交叉补贴问题。在长途竞争情况下，价格下降，难以继续补贴市话，导致市话要求涨价，从而引发一系列问题，如普及服务问题等。
11、地区平衡问题。引入竞争多发生在通信比较发达的地区或通信需求比较旺盛的地区，经济不发达的边远贫困地区则无人问津，造成通信中的“沙漠”地带。
五、国际电信改革的发展趋势
如前所述，当前国际电信改革对推动各国电信设施的发展起着积极的作用，但也仍然存在甚至带来许多问题，从而使得这场改革浪潮不能满足于现有的成果。有迹象表明，许多国家都不同程度地计划着电信的下一步改革，其总的特点是在肯定当前改革思路的基础上，以解决现存问题为目标，把这场改革向纵深推进，其结果不仅只在终端设备市场、增值业务市场和部分基本业务市场展开竞争，而且也可能在所有基本业务上都展开竞争。如美国政府已开始考虑在本地业务中引入竞争，同时本地电话公司也可申请经营长途和增值业务。日本有计划将NTT的国家控股完全出售给各私营公司或个人，最终达到真正的民营化目的。欧共体计划到1998年除网路垄断外，所有电信业务全面放开竞争。