国有企业市场化与政府机构改革，本文主要内容关键词为：国有企业论文,化与论文,政府机构改革论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会主义市场经济体制目标模式的确立，使得国有企业的改革从原先的制度修补进入了制度创新的阶段。构筑社会主义市场经济微观基础的工作，必然提出社会经济运行规则的市场化要求，从而需要在政府职能与市场功能之间重新界定边界。为此，政府的行政架构、职责分工、业务流程、工作目标乃至人员素质就必须作出相当程度的调整。经过近二十年的改革历程，我国经济体制已经发生了深刻变化，政府行为方式也有所变化，从某种程度上来讲，国有企业走向市场化的过程实际上就是政治体制组成部分之一——政府职能的重新定位、机构设置进行调整的过程。本文在总结理论和实践的基础上，以“市场化”为主线，围绕国有企业制度创新的新要求，对政府行政机构改革的目标模式进行探讨。
一、国有企业市场化的内涵
市场化是相对于计划化而言的。我们认为，国有企业改革经历了近二十年的风风雨雨，基本方向已经明了。企业制度创新从而企业法人财产权的独立、法人行为的变化，对政府行为的变革提出了相应的要求。但是，在政府职能与政府架构改革方面，由于存在巨大而深重的利益关系，始终存在一些有意无意的似是而非的认识。因此，必须从政企关系方面来阐述国有企业市场化的内涵。本文认为，国有企业的市场化主要应当包括以下内容：
1.资本关系的市场化
所谓资本关系的市场化，即出资（方式）渠道的市场化、公司法人治理结构以及国有资本的流动重组。由此涉及到的问题是，国有资本与国家（这里我们把国家与政府作一定的区分，因为在法理上它们不是一致的，无论是何种国体、何种政体的国家都如此）的关系、国有企业的职能、国有资本与社会资本的关系、资本市场的地位、现代企业制度下的公司内部组织运作、当前国有资本的产权流动，等等。
我们要提出的问题是，国有资本应当由谁来代表其所有权和产权。从过去的理论研究和实践的情况来看，人们并未对此加以特别的关注，提出疑问的并不多。如果深入进行分析，这一理论和实践是建立在两个隐含的前提的基础上的，即①西方国家的理论与实践也是如此；②社会主义国家与政府是一致的。其实，西方的做法未必就正确，也未必就可以移植到我国来。而政府与国家在法理上确实是有区别的。结合本国的实际，我们认为，由政府直接代表国有资本的所有权是国有企业制度运作中存在问题的主要原因之一。合适的所有权代表应当是各级人民代表大会。当然，这样做首先要对国有资本进行所有权的分级。然而，这在操作上是不困难的。
再就国有资本的职能而言，目前有一种较为流行的观点，即国有资本应当起基础性作用，不以盈利为目的。由此顺理成章地推出，国有资本应当在利润率水平不高的产业部门以及关系国家未来的领域进行配置。然而，实证分析表明，国有资本主要存在于盈利水平较高的领域，而不是现在理所当然地认为的那样。我们的观点是，国有资本如果不必要盈利，那么它就无法壮大，最终就要灭亡。诚然，对于那些基础性的且盈利能力较差的产业和部门，首先只能由国家出面承担，但这并不排斥国有资本在盈利部门的配置。国有资本要根据国民经济发展的要求进行总量的合理配置。除了在基础产业部门布局以外，国有资本必须主动进入投资风险较高的高新科技产业部门。
但是，大量的国有资本需要追求盈利。国有资本总量中的主要部分的职能应当是增殖，其目标是利润最大化。只有这样的布局才能保持国有资本总量不断增加，才能要求国有资本在未来发挥更大的作用。所谓重质不重量的观点是站不住脚的。当然，国有资本应当通过市场化运作来实现目标，而不是依靠垄断市场和资源来达到利润最大化的目的。
现在，另一种较为流行的观点是，国有资本应当从竞争性领域撤出，并且有关部门也初步拟订了从202个行业撤出的计划。那么，如何看待这个问题呢？我们认为，对这个问题要从两方面来分析。第一，客观上国有资本分布广泛，数额庞大，并非想退就退得出来。第二，从某些行业全面撤退缺乏科学性。我们认为，这些要退出的部门，尽管并非国民经济的重点行业，但是，如果说国有资本在这些行业的效率较差，并非一定要通过全面退出来解决问题。我们还可以通过重组的方式，收缩战线，把资本集中到为数不多的企业中去，从而提高资本的规模效益与组织效率。也许这样的退出方式在理论上更加科学，在操作中更加易行。对各部门的具体分析表明，任何行业都有业绩优良的国有企业，如果让它们也退出，是缺乏说服力的。具体到每一个国有企业，业绩的差异主要来自于规模效率与组织效率的高低。
市场经济的实质是公平。因此，任何资本都应当在平等的基础上竞争。需建立规范的资本市场。国有资本的出资、退出、调整应当以市场交易为主，在平等的基础上运作，引导整个社会资本规范化运作。就国有企业而言，在企业内部建立起一套激励兼容的制衡关系，是国有企业有效率的前提。所有这些，都要求对政府的职能与架构进行必要的调整。
2.企业生产经营运作的市场化
其内涵包括要素来源及使用的市场化、产品研制开发生产的市场导向。国有企业的生产要素，在目前看来，主要应当由科学技术、劳动力和资本来构成。我们之所以把科学技术独立出来，是因为我们的生产力结构正在发生质的变化，科技与知识的作用越来越重要，而资本与劳动力的作用正在弱化。在研究中发现，我国的科研能力主要集中在高等院校和科研院所，而国有企业的科研开发能力与投入比重相对较低，不符合市场化的要求。这需要政府对我国的科研能力配置做出相当程度的调整。
资本与劳动力作为生产要素，目前它们还发挥着巨大的作用。从来源方面看，资本的投入应当以利润率为主要考核指标，并且资本的获得也主要应当来自市场，即通过市场机制来配置资本。在劳动力的作用方面，目前最大的问题仍然是，结构性调整带来了庞大的失业人口和潜在的失业人口。消化下岗人员的主要力量固然在于加快经济发展，但是当前要消化失业，主要还是要靠政府来解决，要靠政府的政策来推动市场吸纳下岗职工。企业必须拥有使用和辞退职工的权利，否则就无法要求其承担利润目标。
生产经营市场化的另一个重要方面是，企业的生产决策必须完全以市场为导向。在企业的利润目标得以强化的前提下，企业对市场的敏感度也是同步加强的。企业具备了这一前提，就能围绕市场自主决定产品的研制开发和投产，而不需要政府来推动和抑制。尽管如此，目前政府越俎代庖的现象仍然被视为合理甚至积极。例如，某市经委制定的《工业企业管理规范》包括经营战略、基础管理、现场管理、专业管理和现代化管理五个方面的考核标准，单是经营战略一项就包括企业中长期战略规划、产品开发、市场开拓、技术进步、经营决策程序、重大经营决策方案实现率5个部分。我们还注意到，某些报道对此事是作正面肯定的。看来，该市经委完全代替了市场和企业，对企业所有的要事都不遗漏。且不论这些规范是否会因过高过细而无法实现（如果无法实现，企业的办法就是“编”和“骗”），单是管理科学本身就要求企业管理要随着情势的变化而不断创新，一纸《管理规范》涵盖得了吗？因此，政府介入企业的内部经营管理是需要谨慎考虑的。
3.企业绩效评判的市场化
国有企业经营状况的好坏，我们迄今为止主要还是通过行政评议的方式来确定。例如，企业的利润率、国有资本的保值增殖、产品的市场定位、企业家的价值及其经营业绩，甚至是企业的经营管理水平等等，都要由行政综合部门或主管部门来组织考核，这些做法与市场化的要求是相背离的。这种做法看似在推动企业加强内部管理，实质上是以所有者的面目出现，打着加强管理的旗号，以政府代替市场，是行政干预企业的新动向，值得重视。此外，政府的一些部门还在审查企业的资质：“许多本来应运用法律手段，或者通过社会中介组织来解决的问题，也是通过设立政府机构管理”（注：《关于国务院机构改革方案的说明》，《人民日报》1998年3月7日第1版。），而不是交给市场去做。
二、国有企业市场化要求转换政府职能
国有企业改革的市场化方向，必然对政府架构提出配套要求。作为一种成功的改革方式，渐进推进的缺点在于政策措施配套方面无法消减内部摩擦。现实情况是，政府行政架构已经到了非改不可的地步。正是这样，九届人大一次会议通过了《国务院关于机构改革的方案》，拉开了政府行政架构改革的序幕，以回应企业改革的要求，为企业制度创新提供高效率的政府服务。就国有企业的改革而言，我们认为，它对行政架构提出了两方面的要求。
一方面，政府职能必须按照市场化的要求来定位。过去模式的特点就是政资不分、政企不分。政府一方面作为国有资本的所有权代表对企业进行理所当然的干预（主要是干预重大决策，如借贷、投资等）。另一方面，又作为社会经济管理者，干预企业日常生产经营（主要是干预企业的投入——产出过程，如资源的购买、使用，产品的生产过程、定价、销售等等）。国有企业市场化，要求政府在这两方面作出变革。我们认为，为国有资本换一个所有权代表人是重要的，甚至是决定性的。将政府的这一职能移交给各级权力机关是一个理想的选择。
而政府作为社会经济的管理者，它所执行的职能，必须建立在平等的基础上，以维持社会经济秩序为主，为企业改革创造市场环境。对应于国有企业的市场化，政府的职能主要包括以下几个方面：
(1)法规制定和维护的职能。经济法规、行政法规是规范企业与政府关系的主要法规，企业作为市场主体，其活动的范围和方式应当是政府禁止的领域、方式以外的一切领域与方式。有关的市场秩序也需要通过政府制定和实施法规来规范，如公平竞争、广告行为、打击假冒伪劣、劳动法规的制定执行等。
(2)宏观调控职能。宏观调控的目标是促进经济总量持续稳定高速优质地发展，促进经济结构的优化，保持各项指标正常，如增长率、通货膨胀率、失业率等等。宏观调控的手段是财政政策和货币政策。
(3)产业、行业远景预测、规划职能。其目标是协调国民经济结构，不断提高经济发展的质量，促使社会经济主体走科技进步和内涵式的发展道路。制订产业政策是国家尤其是后发国家政府的一项重要职能，通过产业的有意识的提高升级，是发展中国家快速提高经济水平的必由之路。
(4)社会保障职能。举办社会保障不光是政府的行政职能，也是维护经济健康运行的必要条件。政府的社会保障职能主要包括失业保障机制和社会保险机制的建立与监督，医疗及退休养老政策的制定与监督，社会保障、保险基金的建设与监督管理等。过去这些职能主要是由企业来承担，现在企业转向市场化，市场体制的建立需要这些工作要延续下去，只有政府来承接这些职能，企业才能顺利转制。
就对全社会的责任而言，政府的主要经济职能包括上述几个方面。但是，国有企业是一类特定的市场主体，政府与它的关系还要加以细化和规范化。政府既要维护国有企业的合法权益，也应当制止它的不规范行为（典型的如国有邮电、交通部门）。政府要为国有企业的职工分流问题提出解决办法，也要监督它的纳税行为。但是，政府是全民的政府，它必须对全民负责，因而在政策的制定和执行中，对其他经济主体不能采取歧视政策。例如，政府限制其他经济成分取得最重要的资源——资金的做法就是不合法也不合理的，这表现在政府对金融机构的信贷政策进行干预，并且对其他成分进入资本市场如证券市场采取限制措施方面。同样，政府对其他经济成分经营中的问题，如职工福利、职称、市场信息等方面，必须与国有企业采取一视同仁的政策。当然，对其他经济成分的监管，也必须与国有企业一样严厉，如劳动法律、税法、合同法、公司法以及其他经济法规的执行。
三、市场经济体制下政府行政架构设置的基本原则
强调政府职能转变，必然伴随着机构的改革。按照市场经济的要求，政府机构必须按其职能来设置；公务人员数量必须与业务量及国民经济的发展水平、国民税负能够承受的水平相适应；公务人员的素质必须符合宏观经济管理的质量要求。市场经济体制的建立，对政府机构的设置提出的原则主要包括以下几个方面的内容。
(1)法制化原则。这一原则要求政府机构的设置必须通过制定相应的法律加以规范。过去地方政府机构一再膨胀的主要原因就是缺乏法律制约，用政策手段来设置机构。另一方面，要求政府机构的职能必须用法律制度加以规定，政府机构只能在法律制度的框架内活动。
(2)高效原则。政府机构服务于社会经济活动。在信息社会里，由于生产、技术、市场等方面的情况瞬息万变，相应地要求政府的服务必须体现高效的原则，能够根据条件的变化迅速作出反映。为此，就必须最大限度地减少对企业日常活动的干预，减少对市场正常运作的干预，此外，还要在管理与服务的手段上提高技术水平和装备水平。对公务员队伍而言，必须建立合理的录用、管理、辞职、辞退以及退休制度等，把有能力的人安排在合适的岗位。
(3)职责明确原则。业务、职能交叉重叠，政出多门，是我国行政机构设置的老问题。为了达到高效的要求，必须明确对各部门的职责分工，调整功能设置。对一些宏观管理部门需要进行动态分析，根据情况的变化，适时进行合并、撤消及设立。
(4)廉价原则。政府的存在和运作依赖于纳税人的贡献，必须最大限度地用好税赋收入。为此，在机构设置方面，能够转移给社会团体来承担的职能要尽量转移出去，相应地，要求精简公务员数量，提高公务员的业务素质，减少业务费用，降低国家赔偿费用。
九届人大一次会议批准了国务院的机构改革报告，把国务院的部委机构从40个精简到29个，精简以后，宏观调控部门——国家发展计划委员会、国家经济贸易委员会、财政部、中国人民银行的地位已经凸显出来。这些部门加上一些行业规划局，基本能够胜任经济调节的任务，满足市场化的要求。但是，对应于市场经济的要求，政府机构中的职能交叉重叠、互相牵制问题还有待在实践中探索解决。
四、塑造企业与政府的良性互动关系是当务之急
从理论上看，在政府与市场的关系方面，企业是主体，政府围绕企业转。国有企业的特点在于，它的出资人是国家，因而它与政府之间的关系同非国有企业与政府之间的关系有所不同，这就为政府干预国有企业留下了伏笔。因此，我们认为，解决国有企业市场化问题的核心，在于政企分开，而政企分开的出路，在于改变政府作为国有资本所有权代表人的局面。这样一来，政府与企业之间的关系如何呢？
一方面，政府不再承担监督、促进国有资本的保值增殖的责任，国有资本的委托链条不再由政府来设计，因而各级“国有资产管理局”相应变为隶属于人代会的“国有资本管理委员会”，企业的业绩考核由“国有资本管理委员会”委托社会中介机构来做。对政府而言，所有的企业都是平等的，都是服务、监督的对象，没有所有制的差别。
另一方面，企业对政府的义务简化为纳税、遵守行政法规。除了纳税以外，企业不再承担纯粹的社会功能。政府对企业的义务是，为企业的经营提供环境，包括公平竞争秩序的维护，市场法规的制定、完善、执行，产业及市场动态信息的提供，职工失业保障和社会保险，基础设施的开发建设，抑制垄断行业的不正当行为等。政府对企业的约束主要有税收约束、金融政策约束、产业行业准入约束、外部不经济的约束以及其他法规约束等。
这是市场经济的理想模式。到达这一模式的关键在于正确处理既有的利益格局。我们已经看到，新一届政府不再满足于依靠行政力量的存量来推进改革，而是对既有的行政利益关系进行较大幅度的调整。这样做的目的是为了扫清改革的障碍。
按照上述几个基本原则来考察这次机构改革，可以说已经向市场化的要求迈进了一大步。但是，市场经济的发展，必然要求经济运行的进一步民主化。行政力量在加大对宏观经济层面调控力度的同时，对微观层面的干预必须进一步弱化。由此而来，市场作为资源配置的基本力量，而政府相对于现在的职能和规模而言就成为小政府。这就要对政府职能和机构设置进一步提出改革要求。
与此同时，改革的深化和新的职能关系的界定需要依靠法律法规来巩固，因而通过法制建设的阶段性推进，来确认各项改革措施的效率，确认新建立的关系，是今后工作的主要方面。在法制建设和监督方面，主要要强化对公平竞争秩序的建立和维护。为此，应当考虑独立设置专门机构，赋予其相当大的执法权力，其权力介于行政与司法之间，改变其附属于工商行政管理部门的做法。
此外，政资分离也是国有企业市场化的重要问题。作为承担社会职能的政府，如果把大量的精力用于国有资本的管理，必然严重影响它的其他职能的发挥。而且，政企不分与政资不分相结合，使得政府无法有效履行社会经济管理的职能，因此，将这部分职能和机构划给人大是正确的选择。对于现在由财政负责国有资本收益征收和管理的做法，也应当做相应的调整，将其职能归并到“国有资本管理委员会”中去。
机构改革要继续精简原则。当前仍然保留下来的一些行业局，在未来应当逐步归并。它的行业信息收集交流职能将由各种社会中介机构来承担。它的行业规划职能和协调职能和协调职能将由企业间行业自律组织来承担。一些涉及经济贸易发展的主管部门，如对外经济贸易合作部和经济贸易委员会就需要进一步归并。交通部、铁道部应当推进企业化，在保留其行政管理的职能以外，其他业务职能应当交给公司。
本着提高效率和降低运行成本的原则，政府机构间仍然存在的职能交叉，和互相牵制的现象需要进一步消除，例如民政部与劳动和社会保障部存在职能交叉，建设部与国土资源部的职能明显相互牵制。不解决职能交叉和职能牵制的问题，公文旅行和官僚主义的工作作风就无法从制度上得以去除。此外，在中央与地方政府职能和机构设置的衔接问题上，也必须履行这一原则，从而确保政府机构改革的原则和措施得以层层落实。
五、结语
中国的改革以秩序稳定而著称。在改革中我们仍然要遵循这一原则。企业改革固然是打破利益格局，行政机构改革在这方面的特征就更加突出，如果能够在观念上有所突破，站在更高更远的角度来看待、对待政企关系的变革，将有助于新的利益关系的建立。
机构改革的方案制订以后，面临着实施中的许多困难，如工作人员的心理调整、角色转换、新岗位的适应程度等等。由于存在职能的不同，中央机构与地方机构的衔接也可能出现一些不协调的因素。在政企关系方面，介入的惯性也不会很快消除。这些问题的解决，依赖于市场的发育和企业角色的正确定位，依赖于进一步的机构改革。
要使改革能够按照既定的目标进行，政府必须“有所为”、“有所不为”。“有所为”在于机构和人员的精简、政府职能的调整，还在于为企业创造宽松的经营环境。“有所不为”在于，不干预企业的自主经营，不人为设置障碍。中央机构改革以后，必须保证地方各级行政机构能够对照改革，而不是阳奉阴违。督促地方改革可能是今后中央的主要工作之一。中央既要加快与地方的分权步代，又要督促地方把应当交给企业和社会的权力交出去。
由于中国企业改革的特殊性，政府不可能完全做到脱离企业的改革，企业改革也需要政府的推动。政府在介入企业的过程中，必须考虑时间和程度。政府对企业的推动，主要应当是促进其按照市场规则经营。并且，政府对企业的介入不能代替企业决策，更不能强迫企业决策，如强迫兼并等。政府介入企业的重点，应当放在协助企业建立内部制衡机制以及培养经营管理人才方面。介入后还应当设计一个退出的条件，及时退出企业，“归政于企”，让市场充分发挥作用，从而激发企业的机制活力和创造力，让市场始终保持活跃状态。这正是生产力发展的内在要求。