论行政法上的准法律行为，本文主要内容关键词为：行政法论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1009—2013（2000）03—0076—04
关于行政行为的分类问题近年来行政法学界研究颇多。不少分类标准和分类方式不仅有重要的理论意义，而且有重要的实践意义。如抽象行政行为与具体行政行为的分类标准就被《中华人民共和国行政诉讼法》采纳。一次行政行为与二次行政行为、原始行政行为与改变后的行政行为、内部行政行为与外部行政行为、职权行为与授权行为和委托的行为等等都在行政法治实践和行政法学理论中被广泛承认和运用。然而，有关行政法上的法律行为、准法律行为、事实行为以及它们之间的关系却没有引起应有的关注。笔者拟就行政法上的准法律行为予以探讨，以求教于同仁。
一、准法律行为在行政行为中的地位
行政行为可以有多种多样的分类标准，[1] 每一种分类标准都有利于从不同的角度对其考察。笔者认为，行政行为从其功能看主要是对社会发生作用。也就是说，行政行为的影响主要是改变甚至决定管理相对一方的权利义务关系。对相对一方的权益关系产生影响是行政行为的实质所在。但是，在复杂的、庞大的行政行为体系中各种行政行为对社会、管理相对一方当事人所产生影响的强弱程度是有所不同的，存在量上的变化。依此可以按行政行为对管理相对一方权益所产生的强弱程度对行政行为进行分类：对于管理相对人权益关系产生强烈或直接影响的行政行为可以称之为一级行政行为，它能够直接改变相对人的权利义务关系，产生直接的行政法效果，这类行为就是行政法上的法律行为。如行政命令、行政处罚、行政强制等等。有些行政行为对相对一方当事人的权益关系所产生的影响是极其间接的，它的作用范围主要在行政系统内部，如行政计划行为、行政公文处理行为、内部行政通报行为、行政预测行为等，这些行为在行政行为体系中处于第三级别，可以称之为三级行政行为。通常所说的行政法上的事实行为都属于此。二级行政行为是介于一级行政行为与三级行政行为之间的行政行为，它对相对人权益的影响弱于一级行为，如行政法上的确认行为、公证行为、受理行为、通知行为、认可行为等等。这类行为在行政法学理论上可以叫做准法律行为。[2]由此可见，准法律行为在行政行为体系中是二级行为。
事实上，在行政执法实践中，上述三类行政行为都是客观存在的，而且有明确的范围和界限。就法律行为和准法律行为而言，二者相辅相成，有时甚至难于割裂开来，一个法律行为的实施往往需要诸多准法律行为共同起作用。如行政机关在实施行政处罚时，必须有通知、受理、裁决等诸多准法律行为的作用。而这些准法律行为作为一个行为范畴看又是独立的、成体系的，甚至可以不依赖法律行为而存在。当然，准法律行为和法律行为的关系形态是多种多样的，在研究二者关系时不能绝对化。相比之下，事实行为与准法律行为的界限则是比较容易区分的。因为事实行为与相对人的权益关系极其间接，如很难看出行政公文处理行为与相对人的权益有多大关系。事实行为的最大特点是灵活性、内部效力性和与行政法关系的疏远性。而准法律行为往往基于一定的、具体的行政管理关系和行政法关系而产生，如没有管理相对人之间的权益争执就不可能有公证行为，没有相对人在行政法上的请求、申诉等行为就没有受理行为等等。事实行为和准法律行为的界限是不易混淆的。把二级行政行为叫准法律行为是有一定道理的，因为从三个级别的行为距离看，准法律行为离法律行为更近一些，而离事实行为则要远一些。或者说准法律或多或少具有一定的法律属性。尽管对当事人的权益关系产生的影响没有法律行为那样强烈，但其影响仍然是存在的。总之，准法律行为是行政行为的一种特殊形态，其特殊性不仅体现在行为属性上，而且也体现在行为效力上。
二、准法律行为的法律意义
（1）准法律行为对管理相对一方的法律意义。公民、 法人和其他社会组织如果认为行政机关的行政行为有违法或不当情形，便可以以行政复议或行政诉讼的手段要求救济，并最终通过行政机关的复议或人民法院的判决撤销或变更不当、甚至违法的行政行为。换言之，对于行政机关作出的牵涉到公民权益的行政行为，公民有两个方面的请求权：一是实体上的请求权，即从实体权利义务上要求改变原行政行为，保护自己的实体权利，要求审查行政机关行政行为的实体内容。行政复议和行政诉讼主要是保护管理相对一方在实体上的权利义务关系。二是程序上的请求权。通过这一权利，公民、法人可以要求行政机关或人民法院改变行政行为的程序部分，使行政行为依法定程序作出。对于行政法上的法律行为，公民、法人和其他社会组织既可以提出实体上的请求，也可以提出程序上的请求，就是说他们既有实体上的请求权，也有程序上的请求权。
而行政法上的准法律行为对于当事人来讲，仅有程序上的请求权，而没有实体上请求权。一方面是由于准法律行为往往附属于法律行为，另一方面是因为准法律行为很少直接涉及相对一方当事人在实体上的权利义务。如对于行政机关在对相对人实施行政处罚时的通知行为，公民、法人不能提出实体上的权利请求，只能就通知行为的操作过程提出请求。对于特殊的准法律行为相对人可以提出实体上的权益请求，但必须受一定条件的制约。如对于行政机关的公证行政行为相对一方当事人可以提出异议，以保护自己的实体权利，但这仅限于公证行为所涉及的权利，且只能在公证决定书作出之前提出，而不可待公证书作出后再行救济。
（2）准法律行为对于行政诉讼制度的法律意义。 行政诉讼制度的核心问题是对行政行为进行司法审查。所谓司法审查就是由作为行政系统之外的人民法院根据司法程序对行政机关行政行为的合法与否进行审查，并作出维持、变更或撤销的裁判。司法审查的实质是通过司法系统对行政权进行有效约束。而在法律形式上则是对行政机关行政行为的合法性进行判断。那么，什么样的行政行为可以进行司法审查，什么样的行政行为不可以进行司法审查就成了司法审查制度的一个重要问题。我国行政诉讼法只认可了人民法院有限的司法审查权，即仅允许一部分行政行为进入司法程序，而相当一部分行政行为是不能如此的，如行政机关的抽象行政行为、行政机关的内部行为、国防外交等重要的国家行为都不能列入司法审查的程序。笔者认为，行政法上的准法律行为是不能进行司法审查的。也就是说，此类具体行政行为，相对一方当事人不能够提起行政诉讼。其中缘由显而易见，一则准法律行为牵涉到实体性权利义务相当少，而行政诉讼主要是解决实体上的权利义务问题的。二则准法律行为与法律行为相比呈现出很强的柔性，即这种行为在法律关系中的单方问题不那么强烈，如行政机关的行政确认行为往往是在多方互相协商下对有争议的权益关系作出认可的。显然，准法律行为在作出之前就经过了某种公平协商阶段，它的纠纷属性没有法律行为突出，所以《中华人民共和国行政诉讼法》在列举可以起诉的诸种具体行政行为时，并没有将确认、公证、受理、通知等准法律行为列举出来。应当指出，准法律行为的不可起诉性并不妨碍人民法院在对法律性行政行为进行司法审查时，从程序上审查附属的准法律行为。
（3）准法律行为对于行政程序立法的法律意义。 在有些国家行政程序法被提到了非常高的角度来认识。大多数发达国家都认为行政法本身就是有关行政程序的法律，[3]从行政决策、行政执法、 行政监督等方面保证行政行为的程序化。有些国家甚至制定了专门的行政程序法，如美国制定了《1946年联邦行政程序法》、德国制定了《1976年联邦行政程序法》。总之，行政程序法已被提到了越来越重要的地位。我国在《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》出台以后，也已着手制定行政程序法。笔者认为，要制定比较完整的行政程序法典必须对行政行为进行科学分类。综观各国行政程序法典，其在对行政行为作出规定时，都区分了不同的行为类型，对不同的行为作了不同的规定。行政程序法在规定行政行为时，不但规定了外部行政行为，而且规定了一些内部活动规则。如美国行政程序法中的行政公开化制度、工作交接制度、期限制度等等。准法律行为由于本身是程序性的，因此更需强调行为过程的程序化，如通知行为的行为规则、确认行为的行为规则、受理行为的行为规则等。可见，从行政法理论上分清行政法上的法律行为、准法律行为、事实行为等对于行政程序立法有非常重要的意义。尤其在我国行政程序法还是空白的情况下，更应区分三类不同性质的行为。
三、准法律行为的主要类型
准法律行为究竟包括什么样的行为，在理论界并没有定论。笔者认为下列行政行为是最主要的准法律行为。
（1）确认行为。 确认行为是指行政机关对于有争议和疑问的事实和行政法关系，通过行政权对其所作的一种判断。它包括如下三种情况：一是对于有争议的事实作出行政上的判断。如某种事实是否存在，关于某种事实的诸种观点中何者是正确的、何者是错误的。二是对于行政法关系作出认可。行政法关系中的权利义务关系常常并不是非常明确的，在争议很大的情况下，行政机关可以根据行政职权以事实为依据作出认定。三是在行政法关系之外的权益出现争议的情况下，由行政机关作出某种职权认可。此种认可对于当事人来讲属民事性权益，但就行政机关的认可行为而言仍属于行政行为。行政法上的确认行为是准法律行为中的一种特殊形态，之所以说它特殊，是因为此种行政既可以离开法律行为而独立存在，又可以附属于法律行为。不象绝大多数准法律行为那样难于脱离法律行为而独立存在。在谈论行政行为的效力时，常常谈到其具有确定力，确认行为作为一种准法律行为就可对确认的事实和法律关系产生实质性的确定力。
（2）公证行为。此处所指的公证是行政法上的公证， 而不是司法上的公证。行政上的公证是指由行政机关对某种特定事实或法律关系所作的一种意思表示。这种意思表示是行政机关的一种单方面的意思表示。如行政机关发放居民身份证、发放各种证明书、审批毕业证书等行为。公证行为在日常行政管理中运用得相当广泛。现代行政管理的一个很大特点就是管理的规范化和标准化。而要实现这一点，必须在各种行政法关系中给权利义务主体以一定的身份或者身份上的象征。不言而喻，行政机关颁发的各种身份证书和证明文书有效地将复杂的社会关系规范化。公证行为常常与法律行为有密切联系，是法律行为的逻辑发展，各种具体的公证行为是很难离开法律行为而独立存在的，如各种证明文书的发放就必须以行政许可这一法律行为为前提。
（3）通知行为。这种行为在行政管理实践中运用得比较普遍。 它是指行政机关在行政管理活动过程中向特定的人或者不特定的多数人通告特定事项的行为。如行政机关在向当事人实施行政处罚、行政强制、行政许可以前将行政机关的某种意图通知当事人。再如，在农村实行联产承包责任制以后，行政机关对农民土地使用规则作的通知或公告。通知行为一般来讲，它是主行为的一种从行为，它常常以法律行为为基础，对于法律行为的实施有促成作用。正是从这个意义上讲，它是一种准法律行为。通知行为只是一个总的概念，它包括通告、通报、布告、告知等许多具体行为。
（4）受理行为。 受理行为指行政机关对于相对一方当事人的请求所作的受理的行为。行政管理活动是在行政机关和管理相对一方之间不断发生这样和那样关系的基础上实现的。在有些情况下，不待行政机关要求，管理相对一方当事人便对行政机关提出某种要求，如向行政机关提求某种权益保障的请求，提出某种开业申请等等。在正常情况下，行政机关必须依法予以受理。在有些情况下，行政机关向管理相对一方提出某种要求，相对人要根据行政机关的要求进行呈报，然后行政机关予以受理等。上述两种情形都是受理行为的范畴。把受理行为叫做准法律行为的缘由在于，无论何种受理行为只是某种更深层意义上的法律行为的开始，其发展的结果必然导致行政机关作出法律行为。它既有法律属性，又不是完全意义上的法律行为。
四、准法律行为的行政法调整
行政法上的准法律行为在行政法学理论中是被忽视了的问题，与之相应行政法治实践对准法律行为亦重视不够。在我国近年来制定的一系列重要的行政法规范中，关于准法律行为几乎没有任何规定，更谈不上用法律手段对其进行制约了。在一些地方制定的《行政执法条例》中也没有准法律行为的执法问题。目前准法律行为的概念大多反映在部门行政管理的行政法规范中，而在这些规范中大多只把它作为行政机关采用的一个手段予以确认，而没有规定该行为所应遵循的行为规则。应当指出，随着市场经济的深入发展，行政机关管理行政事实的手段越来越柔和，准法律行为作为柔性的行政行为亦会被越来越多地运用和重视。其对行政相对人权益的影响亦会越来越明显。因此，有必要探讨准法律行为的行政法调整问题。笔者认为，对于准法律行为的调整应从如下方面予以考虑。
（1）在立法中统一准法律行为的名称。 行政法上准法律行为名称在行政法治实践中是不统一的。如受理行为与接受行为就没有明确的界限，同一性质的行为一些机关叫受理，另一些机关则叫接受。确认与确证亦是如此，同一性质的行为在一些场合叫确认，在另一些场合则叫确证。通知行为与告知行为亦有混合运用的情况等。此种概念运用上的混乱既使行政机关无从把握行政行为的效力，亦使行政管理相对一方不知行政机关所为的行为与自己的权益关系。因此，有必要在立法文件中统一准法律行为的名称，并对这些名称的内涵作出界定，进一步确定其适用范围。
（2）制定一套准法律行为的程序规则。 准法律行为作为行政行为的组成部分，与其他行政行为一样必然产生法律效力，并进而对公民、法人和其他社会组织产生影响。基于此，必须把准法律行为纳入行政法的范畴之内，即必须使准法律行为规则化、程序化。一种选择是在即将制定的行政程序法中对准法律行为的程序作出专章规定。另一种选择是国家可以制定准法律行为的专门规则，可以由国务院制定有关准法律行为的行政法规。准法律行为的程序规则应突出效率、公平、公正等价值。作为效率价值而言要求准法律行为必须及时迅速作出，不能拖延。而公平价值则要求准法律行为既体现行政管理相对一方当事人的利益关系，又使行政管理有稳定秩序性。公正价值则要求同一准法律行为无论对哪一相对人、无论在什么情况下都应有较为确定的内涵。
（3）应将准法律行为纳入行政复议制度的范围之内。 就目前情况而论，行政法上的准法律行为纳入行政诉讼制度的范围，理论准备还不大充分，加之人民法院行政审判庭自身功能的限制，故不可能使准法律行为受到司法审查。但是，在行政复议制度中确立准法律行为的复议问题却是完全可以的。事实上，行政复议制度在受案范围上要比行政诉讼制度大得多。在行政主体该受理而没有受理、该确认而没有确认、该公正而没有公正的情况下，行政相对人有权请求其上级机关进行复议。将准法律行为纳入到行政复议制度之中就使其有了相应的救济制度，对于全面实现行政法治意义重大。
（4）使侵权的准法律行为承担赔偿责任。 准法律行为若违反行政法的话，必然会使公民、法人和其他社会组织的权益造成或明或暗的侵害。准法律行为的侵害较之其他行政行为的侵害比较特别，其既可能以作为的形式侵害相对人的合法权益，如行政主体在作出确认行为时，由于主观的原因而发生，使相对人权益受损。又可能以不作为的形式侵害相对人的合法权益，如行政主体该作出确认行为而没有作出，导致相对一方权益受损；该通知而没有通知使相对方丧失了获取某种利益的机会，并造成经济上或精神上的损失。无论是作为的准法律行为，还是不作为的准法律行为，只要在违法的前提下给相对方造成侵害就应承担赔偿责任。此种赔偿应作为行政赔偿制度的组成部分。
收稿日期：2000—06—14
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