论WTO与政府职能，本文主要内容关键词为：政府职能论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国已经加入世贸组织。“入世”后，中国的行政改革将受到外部力量的作用，经济全球化的力量将会通过世界贸易组织这一环节给中国的行政管理带来更全面、更深刻的影响。
一、加入WTO的一个制度性前提是政府不能对市场进行过多的干预。
WTO的一整套规则和原则体系体现了市场经济和价值规律的要求，最终目的是要求各国政府按照市场经济的规律运作，减少贸易壁垒，促进贸易自由化，所以WTO所架构的首先便是市场走向的政府与市场的关系。而政府对市场的作用到底有哪些，这个问题即便在市场经济国家也是有着争论的，即对政府扮演的角色有不同的理解，如：英国于五、六十年代大量的国有化，而到了八十年代撒氏政府又进行大规模的私有化就是明例。我国自七十年代末开始的市场化改革已取得了巨大的成就，这是举世公认的，特别是1992年提出建立社会主义市场经济体制以来。当然，我国的经济在市场化进程中也存在着不少的问题，就法律上而言，存在着市场主体不规范，竞争规则不完善，自律体制不发展，市场行为不完整的一些问题。虽然在中国加入WTO后，它的一整套市场走向的规范可以促进这些问题的解决，但中国的市场化改革毕竟才二十余年，市场化程度还远远不够，加入到WTO的规则体制中，肯定会对经济带来不少的冲击。这里，如何利用好政府这一资源，充分发挥它在市场经济体制下的作用就显得非常关键。而我国的实际情况主要是：一方面市场幼稚与不完善，由于我国的这种转型是一种渐进式的，破天荒的，谁都没有做过，这就需要政府要给予更多的扶持和帮助，要加强政府的调控职能予以引导，强化政府合理的经济职能，提升良性的国家能力，在全球化的激烈经济竞争中维护本国人民和企业的经济利益；而另一方面是更为突出的政府全能性，在旧的经济模式下，政府是社会“大工厂”的组织者和领导者，政府既造计划，又管理经济；既是社会的参与者，又是社会的执法者；既是社会的生产者，又是社会消费的安排者，像这种政府全能性的管理模式与市场的竞争模式从根本上是相冲突的：因为政府管理是行政管理模式，对行政机关作用的评价往往是上级机关，它是一种自上而下的管理模式，而市场竞争模式恰恰相反，市场主体的存在价值是它在市场上能赢利，也就是说对市场主体存在价值的评判是市场而不是其他。因此，在进行市场化改革进程中就提出政府全能性向社会性转变，但由于缺乏对这方面的明确立法以及没有可借鉴的经验，就使得政府与市场的社会性转变，但由于缺乏对这方面的明确立法以及没有可借鉴的经验，就使得政府与市场的关系在这一过程中在不同的领域、不同时期呈现出“弯弯区区”的现象，政府经常由于“惯性”自觉或不自觉地保持政府的全能性。它所带来的弊端已经在我们经济中显现出来了：中央改革到了地方常会出现扭曲；地方保护主义愈演愈烈等等。因此，这就要求政府角色的转变，要求重新来审视和配置政府的经济管理职能。所以，加入WTO的制度性的前提条件便是一个市场走向的政府，也就是政府参与经济必须是在竞争市场之外，即在市场不完善的地方、市场不能发挥作用的地方；或者政府本身直接以市场主体的身份来参与到竞争活动之中。
二、加入WTO，将对政府职能的实现方式提出新的要求
WTO规则对各成员方的政府行为提出了严格的要求，每一个成员要享受WTO的权利，如享受多边的、无条件的稳定的最惠国待遇；享有“普惠制”待遇及其他给予发展中国家的特殊照顾等等，并从中获得巨大的经济收益必须根据WTO的有关原则、协议和要求对政府部门的职能、管理法规、管理体制、管理方式作出调整、进行改造，增强政府改革的法治性和透明度，以保证政府为市场和企业提供公平的“游戏规则”。
（一）管理方式上规则导向将取代权力导向
1、在贸易政策的制定方面。
WTO的规则和原则将缩小各国政府在制定贸易政策的自由度，要求各成员国在制定贸易政策方面增强透明度，使之具有可预测性。
WTO要求成员国所采取的贸易政策必须是非歧视的。平等与非歧视原则要求政府平等地对待境内企业，只在某些特定的条件且原则上在成员国的监督下，才可以免除最惠国待遇的义务。而在中国市场的培育和发展过程中在此方面一直存在着一些问题，如政府在扶持某个行业或某个区域发展时通常的做法：要么给政策，给予各种形式的优惠政策；要么给予物质支持，像出让廉价的土地使用权等等，但这些管理经济的方法与WTO规则的要求就有一定的差距，虽然WTO不一定直接要求改变这些优惠和扶持办法，却会要求让外国人也要享受这些东西，至少是得到不低于国内同行的待遇，而如果大家都享受了，政府的这些优惠扶持也就失去意义了。同时非歧视原则也要求各成员政府为所有的贸易商一个平等竞争的平台，要给各成员方的贸易商提供相同的竞争条件，因为WTO目标就是贸易自由化，推进以市场为取向的经济发展模式，因此当然要推进平等条件下的竞争，政府不应在此设置任何障碍。这里所指的平等竞争是指公正规则基础上的平等竞争，并不管竞争者本身的实力和竞争条件。而自由竞争又是优胜劣汰的机制，我国很多企业在实力上还低于外国贸易商，没有实力就意味着企业很难在市场上生存，所以也就要求政府在管理经济时应考虑在规则支配下来提高国内企业竞争力，而不能只考虑地区利益和部门利益。
WTO的这种要求不仅对中央政府提出，其中地方政府也不应忽略。目前存在着比较严重的地方保护主义，这为国内统一市场的形成设置了障碍。从法律角度来讲，它会带来什么样的后果？中央政府有义务保证WTO的协定和中国的承诺在整个关税区（中国大陆关税区）统一实施，各地在实施WTO协定方面不能各行其道。地方政府制定的规则或做出的决定如果是违背了WTO协定和中国对外所作的承诺，就可能招致其他成员方对我们实施报复，或者不再履行他们对我们的减让承诺，最终给整个国家的利益带来损害，所以所有涉及的问题，地方政府、各个部门一定要服从中央的统一决策，地方保护主义该休矣。
2、在政府行政审批制度方面。
加入WTO对我国的行政法体系的完善和科学合理化将是一种促进，其中将对政府管理经济活动的一个重要方式之一——行政许可会带来革命性的改革，它会大幅度降低政府管制的程度。行政许可，是由当事人申请政府予以同意或许可其从事某项活动。目前在审批领域存在的问题：许可的设置条件不统一，什么条件下政府可以设置某种许可，不能设置某种许可和怎样实施许可，缺乏统一的规范。而政府在正常交易行为中过多的审批已变成相成为经济贸易往来中的非关税壁垒，容易受到其他成员方的申诉和报复。所以当前的任务就是通过立法把许可活动的规则明确下来，凡是该由政府许可的事项都要求符合一定的条件和程序。通过立法改变原来由政府自己设置许可条件的情形，大大减少行政审批项目，这对于推进经济活动的市场化，减少政府干预特别是随意干预的程度，将有革命性意义。具体作法：对于必要的行政许可项目要实现审查标准的明确化、具体化和数值化，尽量减少行政机关自由裁量权；取消大量不必要的许可认可项目和环节，采用许可制向申请申报制的转变。
（二）在权力作用方式上服务式将替代命令式
加入WTO后，政府对经济管理效能的最大化就要求政府承担更多的服务职能，要以服务导向代替传统的政府中心主义，即政府应承担为市场和企业提供服务：进行协调，收集与发布信息，创造宽松的贸易环境，维护正常的秩序等。
1、外贸出口的扶持。
我国长期以来，在依靠高关税保护国内产业的同时，还将重点放在非关税壁垒的利用上，从而形成了行政干预为特征的多重贸易限制体制。在进出口方面对外贸进出口主体采用发放进出口许可证的方式进行严格管理，这与WTO协议的有关精神不相符合，必须进行梳理整合。GATT第8条“有关出进口的费用与手续”C项规定缔约国各方承认需将冗长的进出口手续减至最低程度，并精简进出口所需的证件。另外在《进口许可证程序协议》也规定了进出口许可证申请的合理与透明程序简便、宽大等一些原则。事实上，我国在入世谈判过程中，外贸进出口许可证制度一直是谈判的一个重点。根据国家外贸体制改革总体目标和对外承诺，现行进口管理中大部分非关税措施将要逐步取消，除了对少数关系国计民生的大宗商品实行必要的配额和许可证管理，并由国家指定有关公司统一经营外，其他的按照效益、公开和公正的原则，实行招标，拍卖的方式，逐步取消行政审批。另外，有计划的放宽进出口权的审批标准，逐年增加外贸企业的数量，最终完全开放外贸经营权，采用依法登记备案的方式。WTO对进出口许可证制度的规定以及我国外贸体制改革总体目标和对外承诺表明，在对外贸易进出口管理与企业外贸经营权方面，传统的行政权作用方式将缩减，政府职能将转向体现市场经济规律的温和型的行政权作用方式，这将使得国内与国外的经济主体将拥有更多的自主权。
其次，政府应定期在国内举办大型的贸易展览会为国内商品提供展示机会，建立全球性的信息网和在国际市场上进行全面的促销活动，这些对国内企业和其他经济实体进行跨国贸易有其重大作用。并且，政府还应帮助企业建立增强竞争出口的生产支持体系，通过完善与贸易相关的基础设施建设如港口、码头、重点生产区、航运等，从而减少出口商的生产成本，提高市场竞争力；通过支持开发、研制技术先进产品提高出口竞争力，这些都是加入WTO政府所义不容辞承担的服务职能。
2、规范性法律文件的清理。
政府应主动积极地开展对现行行政法规、规章的清理、修改、废除，特别是其中与中国承诺的条件与WTO规则不一致的内容。如内外资企业实行不同的税收待遇集中通过内外资企业的所得税立法原则体现出来：外商投资企业的所得税根据设立地区的差别（即在经济特区、经济技术开发区、高新技术开发区等）企业的性质（生产性企业）、所属行业（基础设施、第一、二、三产业）等方面不同，可以按30%、24%、15%甚至更低的税率征收，其结果是同样税种的内外资企业税负不一样。除此之外，大部分地方税税种，大多是内资企业交而外资企业不交，这就进一步导致了内外资企业的税负不一致。
与此同时，应加紧新的法律、行政法规、规章的制定工作，其中比较紧迫的是完善外贸立法、外资立法、服务立法，尽快制定《反倾销法》、《反补贴法》、《保障措施法》，有关货物进出口，技术进出口、利用外资等方面的一些新的法规和部门规章也应抓紧制定，以便及时弥补法律上的空白点，使中国企业与外国企业真正做到有法可依，也使中国政府管理具体事务时保证行为的规范性，避免主观随意性，维护政府权威。
3、国家经济运行安全的维护。
最近几年，江泽民总书记多次强调要正确处理对外开放和保护民族工业的关系，要维护国家经济运行的安全。对本国经济进行保护是真正的国际惯例，欧美发达国家对维护自己的国家经济安全一直给予高度的重视。如面对日本汽车厂商的竞争压力，美国政府为挽救国内的汽车工业，曾向克莱斯勒公司提供15亿美元的贷款担保，使之赢得宝贵的喘息时间。同样，中国政府也应积极运用WTO的例外条款、国际惯例等原则来保护本国企业的合法权益。
随着WTO中关税的保护作用逐步降低，无论发达国家还是发展中国家都纷纷求助于非关税措施，名目繁多的各类非关税政策已成为各国进行贸易保护的得力工具。由于GATT、WTO都注意到非关税措施的泛滥，因此把一些常见的措施纳入谈判对象，并已对这些措施起到了一定程度的规范作用，如《反倾销协议》、《补贴与反补贴协议》、《政府采购协议》、《技术贸易壁垒协议》、《卫生与植物检疫措施协议》的出台。而作为政府则应认真研究这些非关税措施的协议和规则，研究他国进行非关税保护的经验，利用WTO的“灰色区域”和“例外条款”为保护国内市场和幼稚工业服务。如反倾销就是各国常用的一种保护措施；另外，卫生、动植物检验标准，安全、质量标准，严格的包装装潢要求，海关估价，政府采购，贸易与环境等非关税措施都具有较大灵活性，比较隐蔽，我们应充分发挥海关、商检等贸易管理部门，按照对国内产业和市场保护的不同要求，制定相应的标准，以保护民族工业。
三、加入WTO要求政府职能的实现过程阳光化
透明度是WTO基于缔约方必须遵守的透明度原则而对原有世贸组织成员提出的基本要求之一。根据透明度原则，要求各成员将有效实施的有关管理对外贸易的各项法律、行政法规、行政规章、司法判决等迅速加以公布，以使其他成员政府和贸易经营者加以熟悉；各成员政府之间或政府机构之间签署的影响国际贸易政策的现行协定、条约也应加以公布；各成员应在其境内统一、公正和合理地实施各项法律、行政法规、行政规章、司法判决等。透明度目的是提高各成员经济政策与经济管理行为的可预见性和稳定性，防止成员方之间进行不公开的贸易。
透明度原则贯穿于WTO的主要原则、协议和规定之中。例如，乌拉圭回合谈判达成的农产品贸易协议要求进口国和出口国在农产品市场准入的关税调节方面、在农产品国内支持措施总量限制方面、在农产品直接出口补贴方面等都有特定的信息公开要求。如采取“绿箱”政策时须说明政府在研究、疾病防治、基础设施和食品安全等领域提供的服务和补贴的性质、类别、数量等。又如，根据《卫生和植物检疫措施协议》，各国政府必须事先公告新颁布的或新修改的卫生和植物检疫规章并建立国家咨询点以提供有关信息等等。
这对我国政府的行政行为的公开化提出了较高要求和挑战。过去，在旧体制影响下，形成的封锁信息和妨碍信息传播的许多观念和做法必须改革，像过去被认为属于“内部文件”、“内部资料”的所谓“内部情报”实际上许多都是应当向公众公开的。直到今天，法藏官府、密不可知的现象依然很严重，企业、公民在许多情况下，不知道应当遵守何种规则，而此种规则又偏偏存在，且由政府机关内部掌握。据估计，目前我国80%的经济、社会信息掌握在各级各类政府手里，其中绝大部分尚未向民间开放，即便是那些已经公开了的内容大多避实就虚，老百姓不想知道的公开了，老百姓想知道却没有公开，用文件代替法，以权力干扰行政活动的事情时有发生。所以企业在贸易经济活动中面临的政府信息欠缺和信息歧视的问题是十分严重的。我国在参加WTO谈判中承诺了一个基本原则就是透明度原则。加入WTO以后，我国所有涉及经济贸易法律、行政法规、规章和其他规范性文件等必须公开，凡是不公布的就不能执行，以往黑箱操作式的内部文件不能再制定实施。这也是我国经济体制改革必须解决的问题，有利于建立一个公平的市场体系。
四、加入WTO的一个制度性保障是加强和完善对政府职能的监督与约束
在我国，宪法规定一切权力属于人民，人民为了治理好自己的国家，需要通过科学分工的各个国家机关来行使权力。每个行政机关的权限应经过合理配置，其权限都必须是特定的、受限制的，权力只有受到限制才能保障权力正当行使，而不受限制权力必须导致腐败，绝对权力绝对腐败，这是千古不变的真理。
WTO规定的成员方的义务绝大部分靠政府的行政行为来履行。为此，WTO规则要求成员必须建立法律上、事实上独立机构来监督政府的行政行为，如《反倾销协议》第13条、《海关估价协议》第11条、《装运前检查协议》第4条等。主要内容就是要求缔约各国应维持或尽快建立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序对行政行为迅速检查和纠正。我国为了保障这些法律文件的实施，主要是通过法院的行政审判庭适用行政诉讼程序来审查行政机关的行政行为。加入WTO以后将对这方面带来一定的影响：部分抽象行政行为将受到司法审查，因为WTO规定所有与贸易有关的措施都要接受监督与审查，而这里的措施即指具体行政行为又包括抽象行政行为，所以，入世就意味着行政诉讼法规定的只审查具体行政行为的合法性将会有所改变；另外，部分行政终局裁决行为也要纳入司法审查，像商标法、公民出入境管理法、外国人入出境管理法、复议法都涉及到行政终局行为即这些行为不属于司法审查的范围，这也与WTO规则相冲突，即规则要求任何与贸易有关的政府行政行为都不能是终局的，应赋予和保障相对人有寻求司法救济的权利。
加入WTO就要求政府行为与WTO规则相协调适应，WTO的文件应该来讲是我国法律体系中最完整的对政府职能从新定位的法律文件，为推动我国政府职能科学化、规范化提供了一个法律框架。