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2007年10月18-19日，在欧洲理事会里斯本非正式会议上，欧盟各国的国家或政府首脑会议，通过了由政府间会议起草的一项“改革条约”文本；这个以“里斯本”为名的条约，于12月13日在里斯本吉罗尼莫斯修道院(Jeronimos Monastery)由各成员国国家或政府首脑和外长正式签署。
在《欧盟宪法条约》被两年前法国与荷兰全民公决否定后启动的这个条约修改过程，堪称欧盟历史上最迅速的一次，从2007年6月22日欧洲理事会布鲁塞尔会议决定召开政府间会议起草条约文本到它的正式签署，前后只有半年时间。有了宪法条约的前车之鉴，除了非此不可的以外，①各国政府大约不会将它的批准付之前途难卜的全民公决。加上个别“有问题”国家的政权向亲欧方向转换，以及条约为英国等设计的“例外”(opt-out)条款和过渡条款，该条约应比宪法条约有更好的批准前景，或许有可能按条约要求在2008年间由各成员国根据各自的制宪要求完成批准手续，于2009年1月1日起生效。
笔者将《欧盟公报》上发表的该条约文本，②与2004年宪法条约草案③作了粗略比较，由此得到的一个基本结论是：《里斯本条约》所放弃的主要是宪法条约中与宪法直接或间接相关的词语和内容，如“宪法”、“欧盟外长”、盟旗、盟歌等，但吸纳和保留了它的精髓和基本内容，并对现行欧盟体制作了相当重要的调整与改革。本文将尝试对《里斯本条约》作一解读，介绍该条约的基本内容，并对其含义作些简要探讨。
就其性质而言，《里斯本条约》(以下简称里约)和在它之前的《阿姆斯特丹条约》(阿约)与《尼斯条约》一样，是一项修改已有条约的条约，换句话说，除了修改条款外，里约本身并不包含什么实体性条款。条约正文共7条：
第1条为修改《欧洲联盟条约》(马约)的条款(第62条款)；
第2条为修改《建立欧洲共同体条约》(《罗马条约》)的条款(第294条款)；
第3至第7条为最终条款，即有关条约限期、附件、批准程序等方面的规定；另外，还有附录于条约的若干议定书和声明等。但它对欧盟与欧共体条约的修改相当广泛，概括起来大致包括以下一些方面。
一 改革了欧盟的体制
里约对欧盟的体制作了相当重大的改革与调整，主要包括下述重要内容：
1.欧盟取代欧共体，并赋予欧盟以法人地位
里约以“欧洲联盟”(欧盟)取代“欧洲共同体”(欧共体)，④使之成为唯一实体，⑤并赋予它以法人地位。1992年的马约在欧共体之上建立了“欧盟”，但并没有赋予它以法人地位。究其原因，在于当时的欧共体终究只是一个经济实体，而欧盟的职能明确地超越了经济领域，给它以法人地位带有重大的政治含义，这不是所有成员国都愿意接受的。因此，里约以欧盟取代欧共体，不是简单的正名而意味着体制上的突破，或许可以认为是朝着创立一个政治实体走出了重要一步。欧盟取得法人地位，意味着它可以参加相关的国际谈判、缔结国际协定和成为国际组织的成员。欧盟派驻第三方国家的使团，也将由现在的“委员会代表团”(Commission Delegation)，改称为“欧盟代表团”(Union Delegation)，并受高级代表的领导。
2.调整欧盟条约的结构
与此相呼应，里约保留了《欧洲联盟条约》(马约)的名称，而将《建立欧洲共同体条约》(《罗马条约》)改名为《关于欧洲联盟运行的条约》(“Treaty on the Functioning of the European Union”)，并确定这两个条约为欧盟的基本条约，即凡泛指欧盟条约之处应理解为同时包括这两个条约。里约还对两个条约内容作了调整，马约更着重于确定原则而《罗马条约》则侧重于规范机制与程序，这种分工使马约在形式与功能上更接近于宪法。
3.突出欧盟体制的民主原则
里约在马约中新写入了一编“关于民主原则的规定”，内容如下：
(1)成员国国民即为欧盟公民，欧盟公民资格是对各国公民资格的增加⑥而非取代。里约在《罗马条约》第二部分中，将欧盟公民权明确为：在欧盟内的迁徙与居住权、在居住国的选举与被选举权、在第三方国家的领事保护权、向欧洲议会的请愿权。里约还规定，达到百万之数的欧盟公民，可以要求委员会就某项事务提出立法建议；⑦
(2)明确欧盟的运行应建立在代议制民主之上；欧洲议会为公民的代表，欧洲理事会与理事会为各国政府的代表。
(3)各国议会有权参与和监督欧盟的运行。里约还在机构组织与决策程序上，通过进一步扩大欧洲议会的立法、预算与政治控制权、提高理事会议事与决策的透明度等，来弥补欧盟的“民主赤字”。
4.合并“三个支柱”
随着欧共体的被取代，欧盟“三根支柱”的区分进一步模糊：
(1)原来的第三根支柱“刑事事务上的司法与警察合作”，与边境检查、移民、避难等民政事务一起，被归入《罗马条约》有关“自由、安全与公正区域”的新编中，在给英国、爱尔兰、丹麦一些“例外”后，不再采取成员国间“合作”的方式，而是纳入了欧盟的主体决策机制并实施特定多数表决。
(2)在改写后的马约一编“关于欧盟对外行动的一般规定和关于共同外交与安全政策的特别规定”中，共同外交与安全政策和欧盟的整个对外行动有了某种归并。共同外交与安全政策仍然保留了原有的决策程序，即主要由外交部长理事会决策和贯彻。但条约规定外交部长理事会由“负责外交事务与安全政策的联盟高级代表”(High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy)主持，高级代表兼任委员会负责对外关系的副主席，这应该可以保证欧盟对外政治关系与对外经济关系的一致性，以及委员会在共同外交与安全政策中更多的参与和影响。
5.规范“增强合作”机制
随着一体化向纵深发展，欧盟成员国在所有事务上保持同步已愈来愈困难。为此，1992年的马约引入了“灵活性”(flexibility)原则，阿约与《尼斯条约》则将之拓展为“增强合作”(enhanced cooperation)机制，即允许一些成员国在欧盟的体制内将它们之间的一体化推进一步。这种“增强合作”实际上已在欧元区、《申根协定》以及社会政策等方面付诸实践，在共同外交与安全政策的设计上也留下了它的空间。
吸纳了12个新成员国后，欧盟的内部差异更大了，多层次和多速度欧洲的结构不仅在所难免而且是势在必行。里约将马约与《罗马条约》中的有关条款作了改写，进一步明确了启动增强合作机制的条件与实施程序。里约规定，增强合作系一种最后手段，即只有当有关行动不可能在可见的将来在整个欧盟内付诸实施的条件下才予以引入；此类行动应符合条约的目标，应对所有成员国开放。里约还细化了启动这一机制的程序，包括规定至少得有9个成员国参加。这一体制性改革的最大好处是使有些活动可以不受全体一致同意的阻断而得以推行。这对于共同外交与安全政策、社会政策、《基本权利宪章》以及自由、安全与公正区域等的实施有特别的意义，因为在这些领域显然不是所有成员国都愿意参加或参加全部的活动。
6.引入简化的条约修改程序
里约在马约的“最终规定”一编中，引入了一种新的条约修改程序——“简化的修改程序”(simplified revision procedure)。根据这一程序，在欧盟的政策与内部行动方面(《罗马条约》第三部分)，如条约的修改不涉及扩大或增加欧盟职权，可以不必经由“通常的修改程序”(ordinary revision procedure)——召开政府间会议起草新条约——而可以由欧洲理事会以全体一致议决作出(但仍需成员国履行批准手续)。考虑到条约在欧盟中的重要性以及召开政府间会议的繁琐与累赘，这应该是欧盟体制上的一个重要变动。
7.写入退出条款
里约还在马约的“最终规定”一编中，规定“任何成员国可以根据本身的制宪要求，决定退出联盟”，⑧并制定了实施程序。这是欧盟以往所有条约中未曾有过的规定，应属一种体制性改革。在欧洲一体化的现阶段提出此条款，其逻辑值得深思，因为即便在欧洲一体化最困难的时刻，也没有哪个成员国曾认真地考虑过要求退出。⑨里约写入这个条款，固然可认为是对成员国权利的伸张，但反过来，是否又可理解为是对个别要求过度、动辄阻断一体化进程的成员国的一种威慑?
二 拓展了欧盟的活动领域
扩充欧盟活动领域并非这次修改条约的重点，但里约还是应对当前的情况，对欧盟的职能作了一些拓展，主要是：
1.强化了共同外交与安全政策中的共同安全与防务政策
在有关共同外交与安全政策的一章中，里约新插入了“关于安全与防务政策”一节，以很大的篇幅拓展了马约的有关条款，规定“共同安全与防务政策为共同外交与安全政策不可分割的一部分”，为欧盟“提供调动其民事与军事资源的行动能力”(operational capacity)，用于在外部执行维持和平、防止冲突和增强国际安全等任务。条约规定欧盟在执行上述任务时，可以利用成员国提供的资源，包括它们之间建立的多国部队。条约规定，为执行上述任务，成员国可以在欧盟的体制内建立“常设的结构性合作”(permanent structured cooperation)。条约还对成员国间成立的“欧洲防务署”(European Defence Agency)作了特别规定，赋予它在军备的技术研究、生产和采购上的协调功能。条约还规定，当一成员国受到武装侵略时，其他成员国有义务提供援助和支持。
2.强化了民政事务能力
除了在欧盟公民权下的保障措施以及一般的民政保护措施，在“自由、安全与公正区域”中，被阿约拆分的“第三支柱”重新糅合起来。这编的5章13条应该算是里约写入《罗马条约》的最大篇幅，这里包括了内部边界拆除后人员的自由流动事务(移民政策、避难政策及外部边境检查等)、安全事务(反对和预防刑事犯罪、恐怖活动、种族歧视行为、武器与毒品走私、经济犯罪、有组织犯罪等等)和司法事务(相互承认司法裁决、执法合作、必要的法律协调等)。活动内容涉及成员国间民政、警察与司法部门间的协调与合作，开展“增强合作”，以及建立和加强欧盟一级的机构如欧洲警察署(Europol)、欧洲司法局(Eurojust)等。由于对于其中的许多事物可实施特定多数议决，欧盟的内政事务处理能力得到很大增强。
3.其他领域的拓展
其他的拓展领域还包括：(1)针对当前的热点问题，新写入了有关能源的一编，提出了保障能源市场运转、保障能源供应安全、提高能源效率、节约能源消耗、促进新能源开发与再生能源利用、促进能源网络相互连接等欧盟能源政策目标。(2)在环境一编中，纳入了“制止气候恶化”的目标。(3)在原有的“经济与社会凝聚”(economic and social cohesion)一编中，加入了“地域凝聚”(territorial cohesion)的内容，以突出对农村地区、衰落工业区、自然或人口条件恶化地区、海岛、山地等地区的支持。(4)在有关竞争规则一编的“法律趋同”一章中，增添了有关知识产权的条款，目的是在欧盟内形成统一的保护机制。(5)“社会政策”独立成一编，有关“欧洲社会基金”和有关“教育、职业培训、青年”的条款，也分别独立成编，在后者中还增添了有关“运动”的内容。(6)在有关研究与技术开发的一编中，增加了有关“空间”的内容，目标是发展一项欧洲空间政策。(7)在有关农业的一编中，增加了有关渔业的内容。(8)增加了有关旅游的新编，目的是创造有利于旅游业发展的环境及成员国间的交流。(9)增加了有关行政合作的新编，目的是支持成员国改善对欧盟法的贯彻执行。
在外部行动方面，新扩充的领域包括：(1)在有关共同贸易政策的一编中，增加了服务贸易、知识产权贸易与对外直接投资方面的内容。(2)写入了“与第三方国家的合作和人道主义援助”的新编，除原有的“发展合作”内容外，增添了“与第三方国家的经济、金融与技术合作”及“人道主义援助”两章。前者许可欧盟与发展中国家之外的第三方国家开展经济、金融与技术合作，包括提供紧急的财政援助；后者对提供人道主义援助目标、原则与程序作了规定。(3)在新写入的“限制性措施”一编中，允许欧盟部分或完全中止或减少与一个或多个第三方国家的经济与财政关系。(4)规定欧盟派驻第三方国家或国际组织的使团，受欧盟外交与安全政策高级代表的领导，在该国家或组织中代表欧盟。(5)根据“团结(solidarity)条款”，欧盟可以在一成员国受到恐怖主义攻击或遭受自然或人为灾难时，调动一切手段，包括由成员国提供的军事资源，对之实施保护与援助措施。
三 改善了欧盟的决策环境
保持和改善扩大了的欧盟的有效决策，是这次体制改革的主要动机之一。里约通过调整机构配置、内部权力平衡和决策机制，引入了一些重要的改革。
1.调整机构配置
里约对欧盟的机构作了重大的调整，其中包括：
(1)将由成员国国家或政府首脑与欧盟委员会主席组成的“欧洲理事会”定为欧盟的一级机构，其责任是为欧盟的发展提供“必要的动力”和确定它的“总体政治方向与优先事务”。最为突出的改革是：欧洲理事会将在现职首脑之外另选一位常设的主席(President)来主持其工作。与以半年为期的轮值主席相比，他(她)将具有专职和任期较长(两年半)的优势，在规划和推动一体化发展上应该可以更有作为。他(她)虽说并无欧盟主席的名分，且没有民选的威势，但条约规定他(她)对外代表欧盟，实际上赋予其某种欧盟元首的功能。
(2)在部长理事会中，突出了由各国外交部长组成的“总务理事会”(General Affairs Council)的功能，它将保证其他理事会工作的一致性，并协同欧洲理事会主席与委员会主席筹备欧洲理事会会议和保证其决议的贯彻。另一个重要改革是分立出统筹共同外交与安全政策的外长理事会。但与其他部长理事会不同，它将由专职的负责外交事务与安全政策的联盟高级代表主持。外长会议这种一套班子、两种功能的结构，让人联想起上世纪80年代中期以前的“欧洲政治合作”机制。
(3)委员会被正名为“欧盟委员会”(简称“委员会”)。⑩委员会成员将从2014年11月起减少至成员国数量的三分之二，即不再如现在那样由每个成员国提名一名成员。这意味着各成员国在每三届委员会中将有一届“轮空”，即没有该国国民担任的委员会成员。这种构成办法在改变成员过多人浮于事的同时，还将增强委员会超国家政府的形象。但委员会的构成如何保证“严格平等的轮转”和令人满意地反映“人口与地理范围”，还有待决定，并将有一番争论。另一个新规定是委员会主席将由欧洲理事会提名、由欧洲议会选举产生，这增加了民主负责性(democratic accountability)色彩。同时规定主席将负责委员会的政治领导、制订委员会工作的指导方针、决定委员会的内部组织、任命委员会副主席、罢免委员会成员的职务，从而大大增强了主席的权威性。委员会作为一个整体，将在欧洲议会表决同意后，由欧洲理事会以特定多数议决任命。
(4)“负责外交事务与安全政策的联盟高级代表”的设置，是欧盟这次机构改革的一大特色。尽管失去了“欧盟外长”的堂皇官衔，里约保留了宪法条约赋予其的全部权能与职权。高级代表的职责是“保证联盟对外行动的一致性”，(11)并在有关共同外交与安全政策事务上代表欧盟。此职位的特殊性在于它兼跨理事会与委员会两个机构：他(她)不是外长理事会成员，(12)但将“主持”(chair)该理事会工作；他(她)同时是委员会成员并兼任负责对外事务的副主席，但其任免与其他成员有所不同。(13)条约还为高级代表配备了一个工作机构——“欧洲对外行动署”(European External Action Services)。该机构将由理事会秘书处、委员会以及各国外交部门的相关官员组成，但它归属何处、采取何种组织和工作方式，尚待今后确定。这种特殊的结构反映了各成员国的一种矛盾心态：一方面意识到有必要将欧盟的对外政治与经济关系统一起来，但又不愿将敏感的外交与安全事务完全交由委员会来操作。高级代表不再兼任理事会秘书长而兼任委员会副主席，应被看成是有助于欧盟统筹对外行动的一种进步。
(5)欧洲议会的议员席位将由现在的785名减少到最高不超过750名，各成员国间的名额看上去也更接近于以人口多寡来分配。欧洲议会的议席分配与选举方式及其立法、预算与政治控制权的扩展，使它朝着西方代议民主政体中的“众议院”或“下议院”，又迈进了一步。
(6)欧共体的“法院”被正名为“欧盟法院”(The Court of Justice of the European Union)，包括“法院”(Court of Justice)、“普通法院”(General Court，原来的“初审法院”)和“专门法院”(Specialized Courts)。法院结构的调整，意在充实法院，弥补其人手不足和加速案件的审理。(14)
(7)欧洲中央银行也被定为欧盟一级机构，突出了它在制订和执行欧盟货币政策上的独立地位和作用。
(8)在欧盟的咨询机构中，除了原有的经社委员会与地区委员会外，里约又增加了欧洲投资银行。
2.改革决策程序
在提高决策效率上，欧盟除了推行多数表决并没有更多其他具体选择。里约在调整特定多数表决程序和扩大其实施范围两个方面，对现行制度作了改革。
由《尼斯条约》确定的现行特定多数程序中，各成员国在理事会表决时按其国力加权，(15)特定多数需取得345票中的255票(72％)。里约对此作了修改，规定从2014年11月起，特定多数需包括双重多数，即同时包括55％的成员国多数和65％的欧盟人口多数；为了避免少数大国凭借人口优势阻挠决策，条约还规定阻断此多数的少数必须至少包括四个国家，也就是说，如果持反对立场的少数不足四个国家，则即便特定多数没能包括65％的欧盟人口，也将被认为成立。
在特定多数程序的实施上，里约在新插入马约的第9C条第3款中规定：“除非条约另有规定，理事会以特定多数议决”。这条款明显示意，特定多数表决将成为理事会决策的基本程序。从实际情况来看，通过修改《罗马条约》，里约将特定多数程序的实施范围扩大了44个领域，其中23个是欧盟原有的，21个是这次新增加的。
从提高决策效率而言，欧洲理事会成为欧盟正式机构、委员会成员的减少等，也可起到一定的作用。
3.调整内部关系
在欧盟这样的一个结构内，决策的效率说到底取决于内部利益与权力的平衡，而在扩大之后，调整这种平衡显得尤为必要；这种需要调整的平衡，包括成员国之间、成员国与欧盟之间、欧盟机构之间，以及欧盟与民众之间的关系。里约引入的许多修改与调整，正是在这些方面着墨的。
(1)成员国之间，扩大后的一个突出矛盾是：大国担心它们的利益会被数量上占优的小国阻断，小国则担心欧盟的决策可能被大国所操纵。里约对特定多数程序的设计以及实施日期的推滞，正是这种平衡的结果。为缓冲此双重多数可能产生的冲击，里约进而规定到2017年3月底的一段时间内，一成员国可以要求不以此程序而仍以现行的特定多数程序进行表决。(16)在附录于条约的一项声明中，里约还要求即便在已经达到特定多数的场合，当少数一方的成员国数量和代表的人口达到某个比例时，理事会应尽可能地协调立场而避免强行表决。从法理分析来说，引入人口多数应该说更加符合“民主”的标准。从各成员国的表决权重(17)来分析，新程序虽仍偏向中小国家，但幅度有所减小，似比《尼斯条约》程序更“公平”些。(18)
(2)在成员国与欧盟的层面上，里约强调了授权(conferral)原则、辅从性(subsidiarity)原则与相称性(proportionality)原则，作为处理欧盟与成员国之间职能和权力分配的准则。对此，改写后的马约第5条第1款作了这样的表述：“联盟职能的范围受授权原则的制约，联盟职能的行使受辅从性和相称性原则的制约。”具体地说，那就是：欧盟的职能不得超越条约授权的范围，欧盟的扩权仅限于必须在欧盟一级采取行动的场合，欧盟权力的行使不得超越实现目标所需的限度。作为具体措施，在马约“关于民主原则的规定”的一编(第二编)中，引入了一项新的规定，要求委员会在向理事会与欧洲议会提交立法建议时，同时送交各成员国议会，由后者审议提案是否符合辅从性与相称性原则。不仅如此，里约还在《罗马条约》的“第一部分原则”中插入了一编(“第一编联盟职能的类别与领域”)，将欧盟职能区分为欧盟所专有的(exclusive)权力、与成员国分享的(shared)的权力、协调成员国行动的权力、支持和补充成员国行动的权力等类，并作了详细的例举。凡此之类的举措，很显然是为了平息成员国对权力愈来愈向欧盟集中的担忧。
(3)在欧盟机构之间，欧洲议会再次成为条约修改的大赢家。里约将原有的“共同决定”程序确定为欧盟的“通常立法程序”(ordinary legislative procedure)，并适用于几乎所有以特定多数议决的场合，这使欧洲议会的立法权有了实质性的扩张和提升。不过在立法动议权上，欧洲议会依然没有取得进展。(19)里约还取消了欧盟预算中“强制性开支”与“非强制性开支”的区分，从而也扩大了欧洲议会的预算修改权和控制权。(20)另外，在委员会主席的选择与任命上，欧洲议会的权力也有重要的扩展。在委员会主席的任命上，里约将欧洲议会的作用由“同意”(approve)欧洲理事会的提名改为就此提名进行“选举”(elect)，或许只有表面意义而无实质性变化。倒是里约对欧洲理事会提名所加的限定，耐人寻味：新插入马约的第9D条规定，欧洲理事会的提名“应考虑到欧洲议会的选举，并事先进行适当磋商”。这一规定如果得到贯彻的话，不仅将使欧洲议会有权参与委员会主席的提名，而且要使主席的人选反映欧洲议会中的党派构成。原本纯粹是技术官僚的委员会主席，一旦“政治化”，可能会产生一些意想不到的影响。在新插入马约的第33条(取代原有的第48条)中，里约还赋予欧洲议会以修改条约的提议权，而原来只有成员国与委员会有此权利。作为欧盟体制中唯一直接民选的机构，欧洲议会是欧盟民主的门面。欧洲议会立法、预算与政治控制权力的扩大，有助于改善欧盟官僚政治的形象，争取民众的支持。同时，这还应有助于提高欧洲议会的声望和地位，引起各国政党、政府和民众对欧洲议会及其选举的重视，(21)从而提高欧洲议会与议员本身的素质。
委员会的地位也有所增强。按西方民主的标准，委员会是个缺乏合法性的技术官僚机构，它在欧盟体制中的立命之本在于它的独立性，即不听命于任何成员国而以欧盟的整体利益为重。里约规定主席由欧洲议会选举产生，给了委员会某些合法的门面。成员人数减少(不再是一个成员国派出一名成员)，也提高了委员会的超国家政府的形象。新体制中，主席的地位与权威进一步增强：他(她)将负责委员会的政治领导，有权调整委员会的组织结构，并负责委员会的组成(确定成员人选、任命副主席、任免成员职务)，这应有助于其工作效率的提高。但在共同外交与安全政策上，委员会的作用仍然有限。负责对外事务高级代表的特殊身份和地位，也将是委员会人事关系上的一个难题。
(4)欧盟与民众的关系也是欧盟体制的一个“软肋”，原因在于，在欧盟体制下，民众无法了解也很少参与它的政治过程。这也因此使得欧盟每每成为民众发泄对国内政策不满的“出气筒”，宪法条约被公民投票否决就是例子。里约承继了以往的做法，一是提高决策的透明度，二是增加民众的参与。在增加透明度上，里约在新插入马约的第9C条条款中，规定理事会在审议和表决立法提案时，必须对公众开放。把理事会议事暴露在公众监督之下，将有可能改变欧盟的决策方式。在公众参与方面，里约引入了一个新的规定，即如果有百万之数的公民提出某项立法要求，委员会必须对之做出反应，起草和提交相关的立法提案。此外，强化欧盟公民资格、拓展或引入有关国计民生的行动与活动，其背后也均有这方面的动机。
四《里斯本条约》的含义
如何评价《里斯本条约》自然是仁者见仁、智者见智，各人有各人的看法，不能也不必强求一致。但从上面粗略的介绍和分析，我们可以看出，里约的内容相当丰富，它涉及欧盟体制与机制上相当重大和重要的改革与调整。有些调整与改革或许还不甚起眼，但它们的深远意义很可能随时间的推移而显现出来。
欧盟修宪的主要目标是实现体制的调整与改革。欧盟的基本体制是上世纪50年代后期成立欧洲经济共同体时建立起来的，后来历经多次调整，包括1992年的马约在欧共体等三根支柱的基础上建立了欧盟。但进入21世纪之后，欧盟面临着极其深刻的内外环境与任务的变化，现有的体制已愈来愈不适应发展的需要。首先，在实现了新一轮扩大、一下就接纳了12个新成员国之后，欧盟需要调整内部的权力平衡，包括成员国之间、成员国与欧盟之间以及欧盟各机构之间的权力平衡，以保证必要的决策效率。其次，面对后冷战时期欧洲局势的变化以及全球化的挑战，欧盟需要有效的外部活动能力，特别是处理外交与安全事务的能力。第三，随着一体化进程的不断深入，欧盟需要改变其缺乏民主和脱离民众的现状，以争取更广泛的民众支持。正是在这种背景下，体制改革的任务严峻地摆在了欧盟面前。2001年12月的莱肯首脑会议，决定委托以法国前总统德斯坦为首的三人委员会，召开包括各社会阶层代表的“大会”(Convention)讨论机构体制改革问题。这个被称为“制宪会议”的大会，在修改条约和制定新条约之间选择了后者，其成果就是2004年的“欧盟宪法条约”。可惜它生不逢时，在各国履行批准手续时，先后遭到法国与荷兰全民公决的否决，不幸夭折。(22)
与制定新的宪法条约相比，里约回到修改现有条约的老路，自然可以说是倒退。但我们也可以说2004年的宪法条约在观念与形态上过于超前，以至于遭受此挫折。回顾欧洲一体化的修宪历史，经历了1954年“欧洲防务共同体”和1962年“伏歇计划”的流产后，它基本上走的是一种实用主义的途径，即走一步看一步和先造成既成事实然后在法律上认可的方式。这里的逻辑是：随着一体化的深入，权力愈是向欧共体(欧盟)转移和集中，成员国维护其国家主权和个性的民族主义情绪愈是强烈。宪法条约的失败，再次说明欧盟不可能毕其制宪于一役。就此而论，里约不可避免地留下了众多缺陷和不足，但如果它能结束已持续两年的欧盟制宪危机、完成必要的体制调整、给扩大的欧盟以一种有效运转的环境，应该说是进步。
注释：
①27个欧盟成员国中，还只有爱尔兰声称必须举行公民投票。
②Official Journal of the European Union，C306，Vo1.50，17 December 2007。本文引用的原文与译文，均以此文本为准。《欧洲联盟条约》、《建立欧洲共同体条约》、《阿姆斯特丹条约》、《尼斯条约》和《欧盟宪法条约》的条款参见：EU,"Consolidated Versions of the Treaty on European Union and the Treaty Establishing the European Community",Office for Official Publications,1997; EU,"Treaty of Amsterdam",Office for Official Publications,1997; EU,"Treaty of Nice",Official Journal of the European Communities,C80,3 October 2001; EU,"Treaty Establishing a Constitution for Europe",http://www.consilium.europa.eu/igcpdf/en/04/cg00/eg00087-re02.en04.pdf.
③http://www.consilium.europa.eu/igcpdf/en/04/cg00/cg00087-re02.en04.pdf.
④条约的原文是：“欧盟应取代(replace)和继承(succeed)欧共体”——《欧洲联盟条约》第1条第三段。
⑤尽管“欧洲原子能共同体”仍继续作为法人独立存在，但它的职能有限，且没有独立的机构。里约在附录的一份议定书中，对之作了相应的调整。
⑥英文原文为“additional”，而马约原来的用词是“补充”(complement)。
⑦马约第8B条第3款。
⑧马约第35条。
⑨1994年，英国威尔逊政府曾扬言要退出，但人们倾向于认为那是英国向其他成员国要价的一种姿态。
⑩英文原文为"European Commission"，为与通译为“欧洲委员会”"Council of Europe"相区别，译为“欧盟委员会”。
(11)马约第9E条。
(12)马约第9C条规定：“理事会由每个成员国的一名部长级代表组成”。
(13)由欧洲理事会征得委员会主席的同意后以特定多数议决任命，并在委员会主席要求下按同样方式免职(马约第9E条)。
(14)据统计，目前一个案子的审理平均需要两年时间。
(15)如果细看一下《尼斯条约》方案，可以发现它实际上是将成员国按人口、国力分成四组，然后在各组内再根据情况作些微调。在加权上，此方案较为偏袒小国。
(16)即按《尼斯条约》规定的特定多数方案(取得345票中的255票)进行表决。见条约附录“关于过渡规定的议定书”第3条第2款。
(17)以各成员国人口构成特定多数的能力来衡量。
(18)欧洲政策研究中心、比利时皇家国际关系研究所与欧洲政策中心的一份研究报告，对此作了较为详细的分析。See CEPS,EGMONT & EPC,"The Treaty of Lisbon:Implementing the Institutional Innovations",November 2007.
(19)在条约给予公民以立法动议权的情况下(见新插入马约的第8B条)，不给欧洲议会此权力有些说不过去。
(20)按原来规定，欧洲议会对预算中的“非强制性开支”在理事会规定的限额内有修改权，但对农业开支等“强制性开支”只有建议修改权。
(21)《尼斯条约》谈判中，欧洲议会的议席分配已成为各成员国之间的争议之点，经历这次扩权，各方对欧洲议会的重视应会有进一步提高，各政党对欧洲议会的选举也会给予更大的重视。
(22)一个耐人寻味的疑问是：在参加宪法条约公决的民众中，有多少人曾读过这300多页冗长且难懂的条约文本?事实上宪法条约很可能是不景气的经济状况和不得人心的国内政策的牺牲品。
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