大部制与高校内部管理体制改革研究，本文主要内容关键词为：大部论文,内部管理论文,体制改革论文,高校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F239.47文献标识码：A文章编号：1008-7133(2009)02-0132-03
党的十七大报告指出，要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。温家宝总理在2008年的《政府工作报告》中也提出“探索实行职能有机统一的大部门体制；针对职责交叉、权责脱节问题，明确界定部门分工和权限，理顺部门职责关系，健全部门间的协调配合机制。”2008年3月份国务院第六次机构改革的顺利推进标志着大部制的改革在我国正式拉开序幕，这种改革也必将成为我国公共组织今后一段时期改革的一个重要方向和内容。高校作为一种提供准公共产品的重要公共组织形式，由于历史的原因，高校在一定意义上作为政府的“衍生品”或“附属物”的性质是不容置疑的，其管理体制的“行政化”特点在诸多方面并不逊色于行政机关，暴露出我国政府管理体制类似的弊病。因此，探索如何运用“大部制”改革的相关理念和方法，推进高校内部管理体制改革具有相当的实践价值和理论意义。
1 大部制的内涵
大部制又称“大部门制”或“大部门体制”，在西方发达国家大部制改革开展的时间较早，且取得了明显的效果。在我国，自建国后在一定时期的某些部门也曾实行过大部制改革，但真正提上议事日程是从党的十七大开始。关于大部制，在学界并没有一个统一的概念，结合众多专家学者的观点，大部制必须具备以下4个方面的内涵。
(1)机构合并，人员精简是大部制的基本特征 大部制不是简单的机构合并和人员分流，不能简单地以机构和人员数量的减少作为衡量大部制改革成效的唯一标准，机构和人员数量的增减应遵循社会发展的需要进行。我国政府部门实行大部门体制，主要是要解决因为职责交叉导致了我国政府管理中调控与监管不力、战略管理力度弱、决策质量不高、管理成本偏高、协调困难、执行力不强、难以进行社会统筹等严重问题。
(2)准确的职能定位是大部制的前提 职能是一个组织所承担的职责和功能，机构是职能的载体。职能的改变必然引起机构、人员数量和规模的变化。建立大部门制的关键就是在充分认清职能的基础上，把职能类似或相近的部门整合在一起，形成一个有机统一的综合性部门，从而理顺职责之间的关系。职责交叉和职责不清已成为影响我国政府机关办事效率低下，行政运行成本持续攀升，政府形象日益受损的一个极其重要的因素。
(3)实现决策、执行、监督权力相对独立是大部制的核心 权责不一是出现众多问题的重要因素，对于实行大部制的改革，就是要通过权力下放，建立决策、执行和监督相对分离又有效制约的“新三权分立”的权力运行体系，以确保“决策科学民主化”和“权为民所用”的实现。“实行大部制最重要的是强化决策职能，而相关的执行职能应当从决策部门分离出来，并且这个执行机制是相对独立，有自己独立规则的，不管决策只管执行。然后监督机制又是相对独立的。这样决策、执行、监督既相互联系，又各自按照这样一个体制去运行，那这个大部门制才能达到目的。”
(4)降低行政成本，提高管理绩效是大部制的根本目标 从官僚制行政理论到当前的民主行政理论的任何一种公共行政理论的范式都特别强调管理体系的优化，以实现管理效率、管理质量、管理水平的提升。降低行政成本，提高政府的管理绩效是国内外所有国家行政管理体制改革的出发点和归宿，这也充分体现了党的十七大提出的要“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”的根本要求。
大部制的改革是我国行政管理体制改革系统工程的一个重大突破口，大部制改革的理念和实践可以为我国高校内部管理体制改革提供有益的借鉴和启发。
2 大部制在高校内部管理体制改革中运用的现实基础
从一般意义上来看，高校内部管理体制是指高校的管理制度、管理机构设置、管理权限分配及内部因素相互影响构成的组织体系，其本质是高校内部各个阶层和不同利益属性群体之间的权力、利益分配以及权力之间的协调关系。由于主客观因素，于20世纪50年代形成的与高度集中的计划经济相适应的高校管理体制的基本特征仍没有根本性的改变，在诸多方面还表现出强烈的“行政化”特性。
(1)科学化、民主化决策体制尚未形成 由于深受传统政府管理体制的制约，致使高校内部出现党政不分、政群合一、高度集权以及责任不清的状况，导致行政决策出现偏离科学化民主化的发展轨道。在决策权力与决策责任上，相互脱节的现象时有发生，比如在责任重大的决策方面，往往会出现决策职能过于分散的现象，一个重大决策，需要几个，甚至十几个部门负责，主要责任主体不很明确，影响了决策的科学化和民主化发展。
(2)高校基本职能定位模糊 主要表现在以下几个方面：一是对高等教育事业的性质定位模糊。受“教育产业化”的影响，对高等教育的基本特性，对教育是“产业”，还是“公益事业”，还是二者兼有还存在认识不清楚、不到位的现象。二是高校自身的发展目标定位和发展方向不甚明确。无论是师范类、财经类、医学类、农业类还是理工类院校，甚至军事类院校，几乎都提出了要把学校建设成为一流的教学科研型的综合性大学发展目标，于是如何争取更多的“办学权”成为领导的主要职责。科研成为众多高校教师的首要任务，教学退居为“副业”，难以正确处理好教学、科研和为社会服务三者之间的辩证关系。
(3)组织庞大，管理效能低下 当前我国高校机构庞杂，运行缓慢，包括党群机构、行政机构、教辅机构、附属单位以及教学单位在内，高校机构高达50个左右。同时，非教学人员的数量也急剧膨胀，接近甚至超过教学人员，大多高校的非教学人员的比例达到教职员工总数的45％～55％，机构和人员的庞杂给学校造成沉重的财政负担。尤其是近年来我国大学规模的扩大，新兴学科、新办专业的大量涌现，使得学校一级的管理层次增加，大学科层化特征愈加明显，人浮于事，权力集中，从而导致管理效能的下降。
(4)组织构架基本是政府管理模式的翻版 高校本是以学术为主的一个实体，教学和科研是其最基本的职能，但在我国，由于特定的历史和社会背景，大学形成了行政主导的传统和制度，高校与政府机关一样，习惯于以行政管理模式来建立组织架构，“官本位”现象严重，这种构架带来了一系列的负面影响。学校办学主体本末倒置，机关行政人员成了学校权力的核心，行政管理取代学术管理，占据高校管理的主导地位已是不争的事实。职称与行政级别联系日益紧密，高校内部的学术权力很大程度上为行政权力所取代，在相当程度上影响着学术权力的发挥，导致一些本来应该由学术权力主导的学术事务也受到行政权力的影响和制约。
(5)依法治校还任重道远 我国教育立法近几年取得了可喜的进步，但有法不依，执法不严的现象仍大量存在。而且许多具体制度的不健全、不规范，导致不少“有法难依”的现象。与此同时，由于党政高度一体化，特别是行政权力远远高于学术权力，往往导致相关组织、普通教师不能也不敢轻易对上级权力进行监督。无论是职务的调整、职称的评定、课题的申请、成果的申报还是作品出版专项资金的资助等都难免会打上“人治”的烙印。而一些本有“民主监督”功能的组织也往往成了“橡皮图章”，如有的高校的教代会，只不过是一个群众组织，并无实质上的权力；学校的校务会，只不过是一个咨询机构，也无实权。
以上所提及的种种弊端，应该说是目前我国高校内部管理体制的普遍现象，有些是历史造成的，有些是在发展中难以避免的。但这种弊端带来的最直接和显现的后果就是，行政效率低下，运行成本过高，基本目标发生偏离，使大学教育脱离现实社会发展的需要。因此，结合当前我国行政改革的最新发展趋势，以“大部制”改革的相关精神指导高校内部管理体制改革就具有重要的现实意义。
3 高校内部管理体制实行“大部制”改革的基本思路
借鉴国际上的成功经验，结合我国的实际，按照大部制改革的理念和要求来进一步完善高校内部管理体制改革。
(1)明确高校的历史使命和职能定位，确立正确的价值取向 职能的转变和定位是推进大部门制改革的关键，同样也是高校内部管理体制改革的基础和关键因素。高等学校承担着教学、科研、社会服务三大职能。佛兰斯纳认为，大学之别于其他“知识性机构的特点之一，即在它还是一个着重于教学的地方，是一个培育人才的地方”。教师是学校学术活动的直接承担者，教师的水平直接影响着大学的办学水平。有学者认为，以学术为本，弘扬学术价值，树立学术本位的校园核心价值应成为大学内部管理体制改革的基本价值取向。作为大学管理者应大力弘扬大学精神，强化大学学术性属性，构建大学教师致力于获取斟酌的专家性权力的机制，抑制教师对职位权力的冲动，引导大学教师真正成为“以思想和传授其思想为职业的人”，使大学组织真正成为“传递深奥的知识、分析批判现存的知识并探索新的学问领域”的知识性社会。
(2)按照“精简、统一、效能”的原则，实现高校机构精简，权责分明 在机构设置或重组时，按照职能，即按教学、科研、生产经营、后勤服务、人事组织等系统而不是与主管部门对口的原则来建立管理机构和模式。要把原附属于机关、行政职能界线模糊的部门从校机关中剥离，做到管理与服务分开。内部的党群、行政、教学、学生、科研、总务后勤管理人员和机构实行管理机构分类管理，这既可以避免互相推诿，权责不清的现象发生，也可以简化多重领导结构，提高管理效率，有利于育人活动的开展，有利于建立现代大学管理服务体系。
(3)完善决策体制，推进科学、民主决策 大部制的精神要求把重大决策权集中在组织的最高机构，同时拓宽社会各界参与政治的有效渠道。高校的决策权主要集中在“校”级领导机构，要实现行政决策的科学化和民主化，必须做好以下几个方面的工作。第一，实行党政分开以完善决策中枢系统的建设。党委作为大学的最高决策机构，担负起学校长远发展的战略和重大事件的决策职能，把握学校的发展方向；而校长则具体负责党委会决议的贯彻落实，主抓学校的日常行政管理工作。第二，建立和完善决策咨询机构并充分发挥其作用。目前我国大多高校内部，严格意义上的决策咨询机构并没有建立，各种相关部门和机构成了咨询机构，这些机构无论在信息提供还是在决策选择上都难免会出现“部门利益倾向”而难以“顾全大局”。因此，建立相对固定的重大决策咨询机构是实现决策科学化民主化不可或缺的条件。第三，拓宽民主参与渠道，充分尊重“民意”对决策选择的偏好。高校应在加大“电子校务”建设和“校务公开”的基础上，在与高校发展密切相关的重大决策中，让教职员工有更多的知情权、参与权，以共同促进行政决策的科学化和民主化。
(4)积极探索并推进人事制度改革 人事制度的改革是管理体制改革中的难点，因为改革涉及到人的利益的重新调整与分配。对于高校来说，人事制度的改革特别要重视以下两个方面：一是要加强编制管理，按“保证教学、激活科研、精减管理层次、优化结构、建立机制”的原则定编。特别是要严格控制行政领导职数，实行管理与教学的有机统一、二是逐步推行全员聘用合同制，促进形成竞争上岗机制和“能上能下、能进能出”的人员合理流动机制，实现由国家用工变为单位用工、由身份管理变为岗位管理、由行政指令性管理变为合同法制化管理。对党政机关工作人员实行岗位目标聘任制，对专业技术人员实行专业技术职务聘任制，对工人实行任务合同制。
(5)下放权力，重构行政组织体系，提高学校管理效能 权力下放，提高行政效能是大部门制的重要特征，也是当前高校内部管理体制改革的目标要求。由于我国政府对高等教育的高度集权管理，致使我国高等院校内部的管理体制也形成了一个以“校”一级管理模式的完全行政等级制，缺乏监督，权力高度集中是这种体制的显著特征。根据高校的职能定位，要改变学校一级以及行政机关职能部门权力集中、过大，通过建立“校-院(所)-系(室)”分权的管理模式，使院级单位处于“主体性”结构的地位，强化学院的权力。学校一级主要进行规划、决策、控制，并提供服务，赋予学院一定的自主权，包括一定的专业设置权、招生考试权、教学权、国际交流与合作、机构设置与人员配备权、职称评聘权以及财产管理使用权等，使学院成为日常管理的主体，而系则成为组织教学、科研的业务单位。同时特别要发挥教代会、工会等能直接维护广大普通老师利益等群众性组织在参政议政、民主监督的作用。只有这样才有可能建立成一个决策科学、执行顺畅、监督有力的高校内部管理体制，从而大大提高组织管理绩效。
大部制不是万能的，无论在理论还是在实践上尚存在一定的缺陷并受到一定的挑战。高校在运用大部制改革完善内部管理体制的过程中，应结合高校自身的发展特点和运行规律，批判性地借鉴和吸收。