北京市外来人口调控政策效应的定量分析，本文主要内容关键词为：定量分析论文,北京市论文,效应论文,外来人口论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会政策关系到社会经济发展运行与民生福祉，许多学科和领域都有涉及政策评价方面的研究。大城市流动人口调控政策是综合性比较强的社会政策。随着中国人口流动水平的提高，流动人口不断进入城市，由于城市地区在公共交通、公共服务、基础设施建设等方面发展的欠缺，引发了一系列的社会问题。因此，北京、上海等一批国内超大城市出台了包括户籍制度改革在内的人口调控政策。以北京为例，20世纪80年代以来，北京市屡次出台有关户籍、公共服务、产业调整等方面的政策措施。然而，北京市实际常住人口规模超出规划目标的人数和比例不断上升，2010年超出“九五规划”的目标62.08％。如果单纯从数字上看，常住人口规模依然不断攀升，北京市人口调控的政策并未达到预期目标。北京市人口调控政策的效果常常被质疑。 绝大多数研究对城市外来人口调控政策效果有一致的判断，认为当前中国城市的外来人口调控政策是失效的。陆杰华、李月(2014)从人口增长率和流动人口占比两个方面评价政策效果，认为人口调控政策收效甚微。也有一些研究根据城市人口规模不断逼近承载力阈值，判断调控政策的效果不明显(王振等，2014)。许多研究认为，在中国城乡发展差距巨大和大城市垄断社会资源的集权体制长期存在的条件下(王桂新，2011)，城市人口调控政策很难阻止人口向大城市集聚。但是，现有研究得出调控政策“失效”的结论大多是基于人口统计数字增长、政策规划目标突破等描述性分析，缺乏相关的实证检验。因此，本研究将采用数量模型实证研究宏观人口调控政策对北京市外来人口产生的政策效应，进而对北京市外来人口调控政策进行分析。 一、北京市外来人口调控政策的发展演变 人口调控政策隶属于社会政策体系，是国家在宏观调控过程中根据人口自身发展的特点，综合考虑人口与经济、资源、环境等因素的相互影响，制定的一系列调控政策措施。根据调控目标和对象的不同，人口调控政策可以分为旨在对人口生育行为进行调控的计划生育政策和针对某一区域非本地户籍人口的规模、素质、结构、分布等内容进行调控的外来人口调控政策。本文的研究对象是外来人口调控政策。 北京市的外来人口调控政策作为区域性的政策，严格依据国家层面的统筹规划和外来人口调控政策的基本方向，同时根据北京市区域特定的社会经济发展现状和人口系统变化情况而进行调整，总体上呈现一定的阶段性特征。1983年以前，国家出台了一系列旨在控制农村人口盲目流入城市的措施，如1957年出台了《关于制止农村人口盲目外流的指示》，并在1958年《中华人民共和国户口登记条例》划定了严格的户籍管理制度。北京市也依据国家层面的要求，严格控制外来人口。但北京市系统的外来人口调控政策是在1984年之后出台的，下面将对1984年以来的北京市外来人口调控政策进行梳理。 (一)以严格的行政管控为主的调控时期(1984～1999年) 1984年《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》打破了城乡二元分割制度，并在1995年《中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见》中要求，对农村剩余劳动力的转移提供行政管理，而非限制。《北京统计年鉴》公布的数据显示，北京市面临外来人口增长的压力不断增加，常住外来人口规模从1974年的19.7万人增长到1999年的157.4万人。北京市政府开始采取一系列的外来人口调控措施，以应对人口快速增长的压力。这一时期北京市外来人口调控政策表现为以下特点。 1.务工经营类管理手段是这一时期北京市外来人口调控政策的重点 这一时期北京市密集出台了一系列旨在对外地务工经商人员执行严格的准入条件、加强管理的政策措施。这类措施主要有三类，第一类是对外来人口加强管理和监督。如《北京市人民政府关于外地建筑企业来京施工管理暂行规定》要求对外来务工人员加强管理，不允许使用外地零散民工。第二类是规范农民工经营或务工的行业、范围等，以“证”、“费”为手段的限制性政策措施。如1995年出台的一系列政策条例中，要求外来人口进入部分行业工作必须办理《就业证》、《经商证》、《家庭服务员证》，对无证、伪造、转借证件者进行罚款处罚。同时《北京市外地来京务工经商人员管理服务费征收规定》中要求征收管理服务费。第三类是本地居民就业的保护性措施，严格限制外来人口进入一些行业。如《北京市外地来京务工管理规定》中，将外来人员就业限制在本地城乡劳动力无法满足需求的行业。 2.户籍类的管控措施依然是重要调控手段之一 1985年北京市在《关于暂住人口户口管理的规定》中推行《暂住证》制度，并在1995年《北京市外地来京人员户籍管理规定》等规定中要求以《暂住证》作为外来人口进行其他经商务工行为许可的基础证明。1997年《北京市郊区小城镇建设试点城镇户籍管理试行办法》对落户郊区、小城镇、卫星城等进行了规定，对本人(或直系亲属)购买商品房的居室数量、职业等进行了严格规定，且5年内不允许迁入北京市其他地区。 3.居住、计划生育、卫生等限制性政策较多 1987年北京市出台的《关于加强暂住人员租赁私有房屋管理的规定》对外来人口和房屋出租者的登记、租住、申报等程序严格规定，并要求出租者缴纳管理费。此外，根据《北京市外地来京人员租赁房屋管理规定》的要求，出租人需要申领《房屋租赁许可证》，承租人需要办理《暂住证》，育龄妇女需要同时办理《婚育证》。在卫生方面，要求按照《北京市外地来京人员卫生防疫管理规定》对外来人口实行督促检查、加强管理。 (二)以“调”为主，多种调控手段并行的时期(2000年以后) 这一时期中央层面《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》等政策出台，开始关注城市外来人口的不合理限制，改善其基本的生活水平。北京市出台了《关于进一步加强流动人口管理与服务工作的若干意见》，以“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”为原则，医疗卫生、计划生育等多部门出台了一系列政策，加强对外来人口的管理和服务。北京市人口调控政策体系也进一步完善，可以分为直接调控政策、间接调控政策、服务性政策三类。 1.直接调控政策有所调整，隐性规定较为严格 虽然这一时期依然推行户籍制度调控手段，但已进入了逐步改革阶段。2001年的《关于外地来京投资开办私营企业人员办理北京市常住户口试行办法》对城八区的私营企业人员及其配偶、子女的落户进行了规定。2003年《关于实施北京市工作居住证制度的若干意见》实施，为在京工作两年以上的外来人口的子女就学、购房等方面提供了享受市民待遇的机会。2014年国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出了户籍制度改革的总体思路，并在2015年出台《居住证暂行条例(草案)》，提出建立居住证制度，北京市的积分落户制度的颁布也进入了议程。 在居住管控方面，北京市于2007年设立“流动人口和出租房屋管理委员会”，对流动人口进行属地化管理，同时在《北京市房屋租赁管理若干规定》中对出租登记、监督检查等都进行了严格的规定和要求，尤其是在房屋面积、卧室居住地点等方面对房屋出租进行了明确的规定。 在务工经商方面，按照《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》等中央精神，废除了《北京市外地来京务工经商人员管理条例》等外来人口就业的不合理限制，对外来人口在京的就业加强管理和服务。 上述外来人口管控政策措施虽然正在进行调整，但许多政策依然有较强的隐性限制。第一类是落户准入身份的隐性限制。例如，2001年出台的《关于外地来京投资开办私营企业人员办理北京常住户口试行办法》中对落户的准入条件有明确的限制，对落户人的身份、住房有要求，且对企业的纳税额、纳税时间、企业职工人数等都有严格的规定；2003年《关于实施北京市工作居住证制度的若干意见》中对申请工作居住证的学历和专业技术职称等有严格要求。近年来，对应届毕业生的落户年龄(本科生不超过24岁、硕士生不超过27岁、博士生不超过35岁)，以及工作岗位的专业也有所限制。第二类是以户籍、纳税条件为“门槛”的相关福利隐性限制。在住房方面，外地人口购房需持有效暂住证，并有连续5年缴纳社会保险和个人所得税的要求，而除部分区县的公租房对外地人口开放外，保障性住房只针对户籍人口。在购车摇号等方面，同样以户籍和纳税时间作为硬性限制条件。在教育方面，非北京户籍的学龄人口入学需要审核“五证”(法定监护人务工证、实际住所居住证、全家户口簿、在京暂住证、户籍所在地相关部门出具的无监护条件证明)。总之，户籍、居住、就业等方面的调控政策对外来人口严格管控的色彩有所削弱，但隐性的进入“门槛”依然存在。 2.间接调控在人口调控体系中发挥重要作用，且调控形式多样 相对于以人口规模为中心目标的调控思路，2000年以来北京市人口调控政策更加侧重于对人口结构和空间分布等方面的调控。一是产业调控手段，以产业控人。如出台了《北京市“十一五”时期产业发展与空间布局调整规划》、《北京市产业结构调整指导意见》等产业调控措施，发展高端产业，对外来人口的素质提出更高要求。二是人口空间调控手段，通过《关于进一步加快本市小城镇规划建设，推进郊区城市化进程的意见》等措施，引导外来人口合理分布。三是关注京津冀区域协同发展对首都人口的疏解作用。 3.服务性政策逐步纳入外来人口调控政策体系 2001年以来，北京市在教育、医疗、生育、养老保障等方面出台了《关于贯彻国务院办公厅进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作文件的意见》、《北京市外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》、《流动人口计划生育管理办法》、《北京市农民工养老保险暂行办法》等规定，为外来人口在北京市的生活提供保障。这些政策显示了政府对流动人口群体的认识在转变，更加重视流动人口作为城市建设者的作用，在一定程度上为其提供基本的生活保障。 从北京市外来人口调控政策的阶段性特征可以发现，北京市的外来人口调控政策受中央层面和区域层面外来人口调控政策交互作用影响，二者均对人口的流动行为产生限制或引导作用。 二、政策评价方法及模型选择 本文对已有的公共政策评价方面的研究进行梳理后发现，一些研究集中于对政策的思辨与论证的定性研究(朱海伦，2008)。在量化分析方法中，一种常见的研究框架是对政策构建评价指标体系，利用层次分析法(徐新鹏等，2013)、模糊数学方法(杨伟杰等，2003)、TOPSIS方法(柳劲松，2009)、数据包络分析法(宁凌等，2011)等对政策效果评价。另一种研究框架将政策变量纳入模型中分析，选择公共政策支出作为变量(赖德胜等，2011；宁凌等，2011)，对于难以用货币投入考量实施效果的政策，应用层次分析法、模糊评价法等计算公共政策的评分纳入模型进行分析(翟文侠、黄贤金，2003；胡静、陈银蓉，2007)。 总体上看，上述研究方法还存在一些不足。首先，对政策的定性研究无法量化评估政策措施对于所干预的系统产生的影响程度。其次，不同的政策指标构建方法可能获得不同的政策评价结果，研究者的主观性较强。第三，直接将政策变量纳入回归模型中进行分析，容易产生误差项序列相关的问题，影响结果的准确性。 本研究主要采用多元自回归移动平均模型。与其他方法相比，该模型方法在考察人口随时间因素发生复杂变动的同时，将政策变量作为外生变量纳入模型中，使政策的作用效果从人口增长的过程中剥离出来，可以考察不同的政策措施对人口增长产生的效应。该模型的表达式为回归与时间序列相结合的模型形式：
本研究通过多元自回归移动平均模型方法控制社会政策变量，对城市常住外来人口增长的历史趋势进行拟合，分析政策实施与否对外来人口进入城市产生的影响，从而评价政策效果。 三、政策评价模型的构建及运行 (一)变量选取与赋值 本研究选取北京市的常住外来人口规模作为模型分析的因变量。由于统计口径有一定的变动，因此1949～1977年数据为北京市暂住人口统计数，1978～2014年为北京市常住外来人口统计数。1977年之前的数据来自《新中国六十年统计资料汇编》，1978年以来的数据来自《北京统计年鉴》。20世纪80年代中期的《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》客观上推动了外来人口的进京行为，本研究将这一政策视为城市对外来人口开放的主要标志。中央和北京市在不同时期出台的外来人口调控政策会相互影响，形成外来人口调控的政策体系。假设上述两类政策变量对人口流动行为都会产生较强的影响，但对人口流动作用的方向不同。即假设1：城市外来人口开放政策将促进人口流入城市。假设2：人口调控政策将减少外来人口进入城市的规模。 本研究将政策变量设为干预因子P，包括户籍政策、外来人口调控政策在内的社会政策对北京市常住外来人口变动的影响。根据政策变量设立两个干预因子，干预因子1是城市外来人口开放政策，以1985年为政策开始实施的标志(滞后为1年)，设置为取值为0，1的虚拟变量，在政策实施前为0，政策实施后为1。干预因子2是历年外来人口调控政策措施。本研究采取评分法，对国家层面和北京市层面的外来人口调控政策体系和城市规划等进行综合评价。具体的评分标准如表1所示。国家层面的外来人口调控政策设为2分，户籍制度开放政策和北京市的历次城市规划为纲领性文件设为1分，北京市历年外来人口调控的政策体系分为三类，其中直接针对外来人口的限制性管控类政策设为0.5分①。产业调控等间接类调控措施，可能通过一系列复杂的政策机制对外来人口产生影响，政策强度可能略低于直接管控类政策，设为0.4分。一些服务类政策虽然对外来人口提供了保障和服务，但对外来人口的身份、纳税等有隐性的“门槛”要求，因此设为0.1分。
由于从外来人口调控政策的制定、执行到见效的各个环节之间可能会存在一定的滞后，假设外来人口调控政策可能存在一期和二期滞后，本研究所考察的回归模型的基本形式为：
(二)模型的平稳性处理和检验 为了确定变量的平稳性，本研究首先对北京市常住外来人口变量与外来人口调控政策变量进行ADF检验，结果如表2所示。从表2可以看出，常住外来人口、外来人口调控政策一期滞后和二期滞后变量序列均存在单位根，为非平稳序列。对变量进行一阶差分后，相应的ADF统计量均低于0.01的临界值。这说明，在经过一阶差分后，3个序列均为平稳序列，所获得的变量分别为
。 (三)政策模拟结果与分析 本文对北京市常住外来人口与政策干预变量进行多元回归分析，作为多元自回归移动平均模型分析的研究基础。回归结果如表3所示。模型1、模型2的
分别为0.23、0.26。但对模型残差进行序列相关检验发现，上述模型均未通过Q检验(P<0.05)，存在序列自相关(见表4)。因此，本研究引入多元自回归移动平均模型对多元回归模型进行修正。根据残差的AC和PAC图的分布情况，分别考察AR(1)、AR(2)、MA(1)、MA(2)、ARMA(1，1)和ARMA(2，2)模型，对结果进行比较后，确定模型1与模型2的残差为AR(1)序列。将残差的时间序列引入模型中，得到模型3和模型4的分析结果(见表5)。 模型3、模型4分别代表政策一期滞后和二期滞后模型，可决系数分别为0.278和0.306，说明模型能够较好地对回归参数进行拟合。对模型残差进行Q统计量检验，取k=15，模型3中Q(15)=13.066，模型4中Q(15)=17.724，在0.05的水平上均不显著，模型的结果比较理想。模型3和模型4的自回归特征根均在单位圆内，表明残差序列为白噪声，因此构建的多元自回归移动平均模型比较合理。
从模型的拟合结果可以看出，城市开放政策对外来人口均呈显著的正向作用，但外来人口调控政策的政策效果在不同的滞后条件下有很大差异。模型3中政策变量回归系数的t检验结果显示，城市开放政策
的回归系数在0.05的水平上显著，而外来人口调控政策的一期滞后变量
的回归系数在统计上不显著。模型4的结果显示，对外来人口调控政策在二期滞后条件下进行拟合后，
的回归系数显著(P＜0.1)，并且对外来人口规模的增长产生负向影响。这说明，外来人口调控政策的政策时滞较长，可能在政策推行的两年之后才产生比较明显的影响。从模型拟合的系数来看，两年滞后期的回归结果显示外来人口调控政策对外来人口进京产生的负向影响远不及城市开放政策对人口流入城市产生的促进作用(见表5)。 图1给出了利用多元自回归移动平均模型拟合的1949～2014年北京市人口增长变动与实际常住人口规模进行的对比，从中可以看出，在不同政策时滞的情境下，模型拟合的结果与实际的常住外来人口增长情况比较吻合。
(四)不同外来人口调控政策滞后方案下的人口调控政策效果 尽管政策一期滞后变量的系数在多元自回归移动平均模型拟合中不显著，但为了对不同政策滞后时期进行比较，本研究同时考虑了在不同政策滞后方案下可能产生的政策效果。 从长期看，外来人口调控政策有一定的成效。计算结果显示，1949～2014年的人口调控政策使进京的流动人口平均每年仅减少1.2万至2.5万人，效果并不明显。但是，从政策实施效果的累积效应看，特别是1985～2014年，通过国家层面和北京市层面人口调控政策措施的出台和实施，实际进京的外来人口规模低于无人口调控政策条件下的外来人口规模(见图2)，在一期滞后方案下，外来人口调控政策的实施使进京的流动人口规模累计减少了约31.6万人，平均每年减少约1.05万人；在二期滞后方案下，调控政策使进京的流动人口规模累计减少了约120.5万人，平均每年减少约4万人。1985～2014年，由于各类人口调控政策的出台总体上减少的流动人口规模，占实际常住外来人口总增长量的3.9％(一期滞后方案)到15.1％(二期滞后方案)。
图1 北京市实际常住外来人口增长与模型拟合流动人口增长趋势
图2 模型拟合的北京市外来人口规模与实际常住外来人口规模的比较 流动人口进京的规模会随着人口调控政策出台的力度和密集程度而呈现一定的波动，在政策力度较弱的年份，对流动人口的进京阻碍较小，但在一些人口调控政策集中推出或政策力度较强的年份，控制流动人口增长的强度较大，最大可能达到57.8万人(1997年的政策二期滞后方案)。1995～1997年，北京市共出台了14项人口调控政策，使1995年之后的若干年进入北京市的人口减少。 1985年以来，本研究拟合数据呈现两个比较明显的区间。第一阶段为1985～2000年，平均每年会使进京的外来人口规模减少12.9万人(滞后一期方案)至15.9万人(滞后二期方案)，外来人口调控政策效果较为明显。其中1995和2000年出现了两次政策效果较大的波动，这可能是由于这两年恰逢1％人口抽样调查和第五次全国人口普查，许多在以往统计中遗漏的外来人口被统计进来，造成这两年北京市统计的常住外来人口规模呈现出波动式上升。第二阶段是2001年以来，外来人口调控政策的效果不明显，平均每年进京的人口规模还将增加约12.5万人(滞后一期方案)和9.5万人(滞后二期方案)，2006～2012年外来人口调控政策效果为负。可见，近年来，北京市对外来人口长期保持着很强的吸引力，外来人口规模不断上升。这一时期一些限制性较强的直接管控手段出现松动，同时一些服务性的政策为外来人口的基本生活提供了保障，强化了外来人口的进京意愿。然而，在这一时期的波动后，随着人口调控措施的不断多样化，特别是近年来京津冀协同发展等间接人口调控措施的实施，2014年外来人口调控政策效果重新显现，约减少10余万人进京。 四、结论与思考 通过对不同政策滞后方案下外来人口调控政策的政策效果分析，本文认为北京市外来人口调控政策有一定成效，在城市发展的过程中发挥了作用，同时也在一定程度上缓解了城市人口快速增长的压力。 第一，北京市的外来人口调控政策的实行具有其合理性和现实意义。与外来人口大量进入城市相比，北京市社会经济、公共服务与城市规划的发展程度依然落后，难以满足城市人口增长的需求。因此，外来人口调控政策对于控制北京市人口规模的意义不容忽视，不能因外来人口规模不断突破既定的城市人口规划目标而否认该政策的现实意义。 第二，北京市的外来人口调控政策具有一定的成效。从本研究的结果看，虽然外来人口调控政策没有改变北京市常住外来人口规模不断上升的趋势，特别是在2000年以来该政策的调控效果并不明显，但是仍然在一定程度上减少了流动人口进京的规模，从实际的北京市人口增长情况也能看出这一趋势。以2000年以来的北京市常住外来人口增量为例，2000～2010年的北京市年均新增外来人口44.9万人，2010～2014年已经下降到28.5万人。 第三，北京市外来人口调控政策的成效有限具有内在原因。外来人口调控政策对流动人口产生的调控作用远不如城市开放政策对外来人口进京的促进作用。造成这种矛盾的原因可能是多方面的。首先，城市化和工业化的客观规律促使北京市城市规模的扩大和兴起。从发达国家城市化水平提升的历史来看，城市规模的扩张和集聚顺应产业化发展的要求，有利于发挥规模经济效应，促进经济发展。从世界大都市的城市化进程来看，北京市的城市化发展客观上要求吸引劳动力人口不断进入城市。其次，在城市开放政策的作用下，外来人口在经济理性下选择进入城市，符合其自身发展的需要。而通过户籍、住房、经济等方面的管控对外来人口进行疏解，其目的是为了缓解北京市的人口压力，但违背了一些微观个体的意愿，出现了集体意志与个体意愿之间的矛盾，因此政策效果不明显。 第四，通过“一揽子”的政策措施体系更易有效实现外来人口调控目标。流动人口进京的规模随着外来人口调控政策措施出台的密集程度而呈现波动，在政策力度较强的年份也会对外来人口进京产生较强的调控作用，如果将产业调控等对外来人口产生的调控作用的间接措施考虑在内，外来人口调控政策的效果可能更为明显。自1985年北京市《关于暂住人口户口管理的规定》开始，北京市逐步推行以外来人口为主要管控对象的外来人口调控政策。调控政策不仅包括总体规模的直接控制，还包括“一揽子”间接引导措施，如产业、人口空间分布，以及正在逐步推行的京津冀协同发展的发展战略。通过更为系统的外来人口调控政策体系的建立与实施，将易于取得政策效果，实现首都人口疏解。 第五，北京市外来人口调控政策具有时滞效应。现有的外来人口调控政策有较长的政策时滞，可能在政策推行的两年之后才对外来人口进京产生比较明显的影响。但是，如果政策时滞未能得到合理的控制和优化，就可能导致一系列的问题。例如，政策长期时滞容易引发民众对于政策的猜测和担忧，使政府的执政能力受到质疑。人口问题本身具有长期性和滞后性的特征，而人口增长问题对资源、环境、经济系统所造成的影响也具有持续性的特征，在政策的滞后期内，这些矛盾和问题将不断加剧，会使政策实施的最终效果大打折扣。因此，未来的外来人口调控政策调控措施的改革方向，需要优化从中央到地方的行政管理环节，提高管理的决策效率，平衡政策时滞所带来的问题，使政策效果最优化。当然，本研究结果只是说明人口调控政策的效果可能存在滞后。人口调控政策不同的政策类别、不同的评估难度和实施难度等都可能会使政策时滞的具体时间有所不同。 本文所应用的多元自回归移动平均模型具有一定的局限性。例如，对政策变量需要进行审慎选择，不同的政策变量赋值情况可能获得不同的测算结果。由于政策效应的分析不是一个精确性的实际数字，而是一个趋势性的判断，故此方法在外来人口调控政策方面具有一定的应用价值。 注释： ①北京市早期实施的人口调控政策中有些条例后来被废除。本文采用的量化分析方法对于政策措施只计算一次实施效用，而不是累积效用。由于上述已废除的条例在实施期间已经发挥了人口调控的作用，因此这部分条例的赋值与其他政策的赋值方法类似，不需要再进行调整。
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