【摘 要】城市在快速发展过程中不断突显出各种社会难题，公共开放空间不足即是其中之一。本文以深圳为例，从政府的规划管理角度出发，基于公共政策进行公共开放空间系统的研究，以契合城市管理向公共政策转移的趋势，为城市公共开放空间系统框架的形成提供经验。
【关键词】公共政策；公共开放空间；规划与管理；深圳
1 引言
我国城市中，无论中心广场还是街头空地，都随处可见居民跳起广场舞；城市绿道建设也在如火如荼地进行，由此可见，全民健身时代已经到来。作为这些活动的物质空间载体——城市公共开放空间的规划管理日益成为城市建设的重要主题。公共开放空间作为一种社会共有资源，不仅增加人与人之间的交往，改善市民的生活品质，也不断增强城市的生命力。
2 相关概念解析
2.1 公共开放空间
当前学界对其的定义存在分歧，同济大学周进的定义认可度较高，他认为：“城市公共空间是属于公共价值领域的城市空间，主要是城市人工开放空间，或者说人工因素占主导地位的城市开放空间。”[1]
深圳对城市公共开放空间的定义为：城市中室外的，面向所有市民的，全天免费开放的，经过人工开发并提供活动设施的场所。[2]
2.2 公共政策
从新时期城市规划改革的内涵中我们认识到，城市规划属性正从过去偏重于作为经济发展的技术手段向构建和谐社会的公共政策转型，“城市规划作为一种公共政策”越来越为人们所认可。在城市建设中，当市场难以协调矛盾时，政府部门为确保公平正义所做出的决策即公共政策。公共政策一般的表现形式为立法部门与行政部门所提出的法规、条例、措施、行动计划等，其最终目标是维护公共利益。
3 深圳市公共开放空间规划管理经验
建设和谐社会正如火如荼的进行，公共开放空间的规划管理将成为实现目标的公共政策之一。深圳是一个有600多个公园向公众免费开放的移民城市，其在城市公共开放空间的建设中走在了全国各城市前列。
3.1 设置专门的行政职能部门
深圳作为第一个设立建筑与城市设计部门并承担公共开放空间规划编制行政管理的城市，使得“公共开放空间”在行政管理层面有了明确的主体。该部门主要负责拟订城市设计、建筑设计相关政策与标准并组织实施，组织编制重点（节点）地区城市设计、详细蓝图和公共空间、公共景观规划等工作。[3]
3.2 结合当地特征提出发展规划目标，培养市民精神
公共开放空间能激发城市活力，形成民众对城市的认同感、归属感和参与感。在进行公共开放空间体系规划前，深圳市政府从建设和谐社会的目的出发，开展“基层基础建设年”和“城市建设年”的建设活动，城市公共开放空间的话题摆到了深圳市规划主管部门的面前。
3.3 完善城市规划规范和标准中的公共开放空间内容
在法规层面，深圳市将定义和控制办法纳入《深圳市城市规划标准与准则》。具体实施中将人均公共开放空间面积和步行可达范围覆盖率作为综合评价公共开放空间服务水平的两项重要指标。结合我国人均建设用地、人均绿地面积、广场面积和体育运动场地等指标要求，提出公共开放空间的人均配置标准。
为了明确公共开放空间的土地使用权和空间使用权，深圳市规划管理部门在实际操作中按用地权属将开放空间划分为独立占地和非独立占地两类。对于前者，土地和空间使用权均属于公众，要明确分类分级标准。而后者土地使用权属于用地单位，空间使用权属于公众。
3.4 政府组织编制专项规划具有前瞻性、动态性，并逐步完善
城市公共开放空间系统规划并非法定规划，而深圳却有着长足的发展眼光。2006年，深圳市规划局城市设计处委托深圳市城市规划设计研究院率先开展公共开放空间系统规划编制。规划提出“有限目标、持续改进”的原则，在随后的几年内，实施过程中不断出现问题，政府部门体现其能动性，结合具体实施情况对系统规划中出现的缺失不断完善。
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3.5 在法定图则层面上控制公共开放空间
深圳市将公共开放空间作为法定图则的编制内容，对于独立占地和非独立占地的公共开放空间均要求在图则中以明确的地块和用地性质表达出来，并明确其在图则中出现的形式。
3.6 建立公共开放空间预警系统和反馈机制
在规划管理信息平台上，建立公共开放空间分布的预警系统。根据开放空间分布情况，划分红、绿、黄三区，分别对应服务盲区（300米步行可达范围内未覆盖区域大于街坊面积的2/3）、服务合格区（300米步行可达范围覆盖区域大于街坊面积的2/3）、欠服务区（红区、绿区以外的区域）。并且定时更新，为规划编制和规划许可提供具有时效性的依据。
3.7 积极利用政府同社会资本、市场力量与公众参与相互渗透的发展方式
深圳坚持规划先行，使得持续不断的社会资本、市场力量、民众参与在多元利益相互协调与促进下，逐渐形成一种良性配合机制。
政府通过一系列公共政策鼓励不同利益方对公共开放空间建设的投资，如容积率奖励、公开场合表彰等方式，为城市公共开放空间的建设热潮推波助澜。
自2012年起，深圳市国土资源委员会城市设计处发起了“趣城”系列计划，邀请艺术家、规划师、建筑师、文化机构和知名企业代表共同参与，促成各领域力量介入公共开放空间的创造。
4 经验总结
4.1政府层面坚持规划先行，并充分展现其主观能动性
行政职能部门是规划的组织者和规划实施的监督者，其科学之处不仅仅在于借鉴经验，而是进行实地调研，征求民愿，统计并分析数据；依靠科学的规划，设计出一套切实可行的方案，由政府协调各相关部门，并监督实施。根据实施过程中出现的问题对方案不断进行改良，由实际情况形成反馈机制。
4.2完善法规条例，保证规划落到实处
对现有法规、条例等规章中模糊不清的表述进行明确，建立适合当地的指标控制体系，让规划图纸不再浮于表面，而是真正通过严格的指标控制使规划内容落地。
4.3结合本地当前需求提出发展目标，以人为本、寻求共鸣
深圳市公共开放空间系统规划的一个鲜明特征是此规划是在社会环境需求的大背景下适时推出的，结合本地情况提出切实可行的发展目标，以人为本，真正为了解决民众的需求，因此民众能够积极支持配合。
4.4协调多元利益，政府通过一系列政策手段进行鼓励支持
公共开放空间系统规划涉及政府、市场、民众等多方力量，规划不是只靠政府来完成，俗话说“众人划桨开大船”，要想扬帆起航顺利到达理想彼岸，必须通过政府组织调动各方力量来实现。政府可以出台一系列相关政策来促进社会力量的进入，最终达到平衡公共利益的目的。
5 结语
作为全国第一个公共开放空间系统规划，此规划已在国内获得广泛的好评。以此为起点，系统和局部的公共开放空间规划正在国内各大城市展开。深圳的规划为全国提供了范例，但各地应“因天时，就地利”，不可依葫芦画瓢。规划作为一种公共政策开始有效实施，但这仅仅是一个开始，该模式下必然也会产生问题，未来必定还有很长的路要走。
参考文献：
[1]周进，城市公共空间建设的规划控制与引导——塑造高品质城市公共空间的研究[M]，中国建筑工业出版社，2005
[2]深圳市规划局、深圳市城市规划设计研究院，《深圳经济特区公共开放空间规划》.2006.课题组成员：司马晓、杨晓春、黄卫东等，规划局主持人员：黄伟文、潘津江、陈广俊.
[3]刘冰冰，洪涛.公共开放空间规划与管理实践——以深圳为例[A]. 新常态：传承与变革——2015中国城市规划年会论文集（11规划与实施）[C].2015
【作者简介】彭宇/（出生年：1991-）/性别：男/籍贯：四川泸州/专业：城乡规划学/西南科技大学/邮编：621000
论文作者:彭宇
论文发表刊物:《低碳地产》2016年8月第16期
论文发表时间:2016/11/14
标签：空间论文; 城市论文; 公共政策论文; 深圳市论文; 深圳论文; 空间规划论文; 城市规划论文; 《低碳地产》2016年8月第16期论文;