全国党代会制度的发展历程及其历史经验，本文主要内容关键词为：党代会论文,发展历程论文,制度论文,经验论文,全国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D220 ［文献标识码］A ［文章编号］1003－4307（2008）03－0022－05
中国共产党从1921年成立起，就把全国党代会制度作为党的根本政治制度，建党87年来，全国党代会制度从创立到发展，历经了曲折的过程。考察和研究这一制度的发展历程，总结全国党代会制度建设的历史经验，对进一步健全和完善全国党代会制度，更好地发挥全国党代会的作用，并以此为突破口，推进党内民主的健康发展，提高党的执政能力，具有十分重要的意义。
一、全国党代会制度的发展历程
同党的发展历程一样，从1921年中国共产党成立以来，全国党代会制度在党内的实行经过了一段曲折发展的过程。概括地说，它至少经历了四个时期，即初创时期、发展时期、曲折时期以及新的发展时期。
1.一大到六大：全国党代会制度的初创时期。
党的一大不仅宣告了党的诞生，同时也标志着全国党代会制度的产生。但由于一大通过的《中国共产党纲领》，并未对全国党代会的地位、职权以及运行规则作出明确规定，所以，此时的全国党代会制度还只是处在最初的萌芽状态。1922年党的二大制定了《中国共产党章程》，这是中国共产党的第一个章程。二大党章第17条规定：“全国代表大会为本党最高机关”；第7条规定：“中央执行委员会由全国代表大会选举五人组织之”；第11条规定：“全国代表大会每年由中央执行委员会定期召集一次”；第18条规定：“全国大会及中央执行委员会之决议，本党党员皆须绝对服从之。”[1](P6—7) 这是关于全国党代会的最初的几条原则性制度规定，这些规定清楚地表明了全国党代会在党内权力结构中的最高地位，召开时间以及它与中央执行委员会之间的关系，使全国党代会制度初具雏形。
1923年党的三大、1925年党的四大和1927年6月1日的中央政治局会议，先后对党章进行修改，通过了三个修正章程，特别是第三次修正章程，对全国党代会的召开、工作内容作出比较完整的规定。1927年制定的《中国共产党第三次修正章程议决案》第21条规定：“党的最高机关为全国代表大会，全国代表大会每年由中央委员会召集一次”，第22条把全国党代会的工作规定为：“1.讨论与批准中央委员会中央监察委员会及其他中央各部工作的报告。2.审查与修改党纲及党章。3.决定一切重要问题政策的方针。4.改选中央委员会及监察委员会及其他等等。”[2](P27) 1928年召开的党的六大，制定并通过了《中国共产党党章》。六大党章专门设立了“党的全国大会”一章（第九章），对全国党代会的召开、职权和选举等作出更明确地规定。由此可见，党的一大到六大时期，随着党章关于全国党代会的制度性的规定从无到有，从少到多，从略到详，全国党代会制度逐步得以创立。
这一时期全国党代会制度的初步创立，主要表现在三个方面：一是全国党代会被赋予了最高权力。二是全国党代会的职权初步得以明确。三是规定全国党代会实行年会制。在二大到六大的党章中明确规定，全国党代会每年召集一次。
2.七大到八大：全国党代会制度的发展时期。
1927年大革命失败后，国内革命形势急剧恶化，中国共产党被迫转入地下。由于严酷的斗争环境和其他诸多因素，全国党代会年会制已经难以执行。从1928年党的六大到1945年党的七大，其间只召开了7次党的中央全会和一些中央政治局扩大会议。全国党代会未能发挥其应有作用。1945年在延安召开的七大和1956年在北京召开的八大，把全国党代会制度向前大大推进了一步。
党的七大对全国党代会制度的发展，主要体现在两个方面：
一方面，七大对全国党代会的召开、职权以及它与中央委员会的关系作出了统一规定。七大党章第29条规定：“党的全国代表大会，由中央委员会决定并召集之。在通常情况下，每三年召集一次。”第30条规定全国党代会的职权是：“1.听取、讨论和批准中央委员会及中央其他机关的报告。2.决定和修改党的纲领与党章。3.决定党的基本方针和政策。4.选举中央委员会。”第31条规定：“党的中央委员会的员额，由全国代表大会决定，并选举之。”[1](P53—54) 七大把年会制改为非年会制，避免了因一年一度的选举而造成的领导层的不稳定，从而使全国党代会制度适应了党所处的战争环境。
另一方面，七大比较完整地构建了党的全国代表会议制度。七大党章第35条和36条分别规定：“在前后两届全国代表大会期间，中央委员会得召集各地方党委代表举行党的全国代表会议若干次，讨论并决定当前的党的政策问题”，“党的全国代表会议的代表，由各省委、边区党委及中央直属之其他各党委的全体委员会议上选举之。代表数额，由中央规定。”第37条和38条规定：“党的全国代表会议，有权撤换个别不能履行自己责任的中央委员及候补中央委员，并有权补选部分候补中央委员。但每次撤换之中央委员及候补中央委员或补选之候补中央委员的数额，均不得超过中央委员及候补中央委员总数的五分之一”，“党的全国代表会议所通过的决议及撤换与补选之中央委员及候补中央委员，须经中央委员会批准后，方能发生效力。”[4](P54—55) 党的全国代表会议制度，是在全国党代会不能实行年会制情况下，为避免党的权力过分集中到中央委员会而采用的一种重要的党内民主制度，是对全国党代会制度的补充和发展。但是，由于革命战争的异常紧张激烈和建国初期各项任务的纷繁复杂，无论是全国党代会制度，还是党的全国代表会议制度，都未能按七大党章规定坚持实行。到1956年9月党的八大召开时，与七大相隔了11年，这两次代表大会期间，也只在1955年3月召开过一次党的全国代表会议。
1956党的八大，制定了党成为执政党后的第一部党章。八大党章决定实行全国党代会常任制，这是一项根本的改革，是对全国党代会制度的重大创新。
毛泽东于1956年4月28日《在中共中央政治局扩大会议上的总结讲话》中指出：“是否可以仿照人民代表大会的办法，设党的常任代表。我们有人民的国会，有党的国会，党的国会就是党的代表大会。设常任代表有什么好处呢？就是可以一年开一次代表大会。我们已经有十年没有开党的代表大会了，有了常任代表制度，每年就非开会不可。是不是可以考虑采用这个办法，比如五年一任。这还没有写到党章草案上去，提出来请大家考虑，看是否可以。”[2] 毛泽东的这个建议得到了中央领导集体的赞同，并被吸收到党章修改稿里。邓小平在八大所作的《关于修改党的章程的报告》中，第一次系统地阐述了党的代表大会常任制问题。他指出，为了克服长期不召开党的代表大会的缺点，把党的民主生活提高到更高的水平，八大“决定采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样。”[3](P233) 邓小平在报告中还具体阐述了实行党代会常任制的好处：一是大大减少了代表选举工作的负担，代表大会在任期届满前，可以随时召集；二是由于每年开会，代表大会的会议就可以开得简便一些；三是党的最重要的决定，都可以经过代表大会讨论，党的中央、省、县委员会每年必须向它报告工作，听取它的批评，答复它的询问；四是代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位负责，就便于经常地集中下级组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验，他们在代表大会的会议上，就有了更大的代表性；五是在代表大会闭会间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作。总之，“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的。”[7](P233) 根据八大提出的党代会常任制构想，1956年9月召开八大一次会议后，1958年5月召开了八大二次会议。尽管这一时期党代会常任制改革并没有真正达到预期目的，但应当说，八大提出的党代会常任制，是对全国党代会制度的重大创新，体现了执政的中国共产党对推进党内民主发展的制度化追求。
3.九大到十一大：全国党代会制度的曲折时期。
党的八大以后，随着“左”的错误的发展，不但全国党代会常任制未能坚持，而且全国党代会制度也逐渐遭到破坏。特别是“文化大革命”时期召开的九大和十大，对党章进行了许多错误的修改，使这一时期全国党代会制度遭到严重挫折。具体来说，主要表现在以下方面：
第一，八大提出的党代会常任制改革中途夭折。1958年5月八大二次会议期间，毛泽东在5月17日的全体会议上明确表示：“明年五月开三届大会，请作准备”。[4] 但是，这本应在1959年召开的八大三次会议没有按期举行，而且以后就再也没有召开过代表大会年会，党代会常任制的探索事实上从此中断。1969通过的九大党章第8条规定“党的全国代表大会，每五年举行一次”[1](P83)，这就以党的根本大法的形式正式否定了八大关于党代会常任制的规定，八大以来的党代会常任制改革被画上了句号。
第二，全国党代会制度遭到破坏。在“文化大革命”期间召开的党的九大和十大，对党章作了许多错误修改，极大地破坏了全国党代会制度。例如，九大党章第6条规定：“党的最高领导机关，是全国代表大会和它产生的中央委员会。”[1](P83) 这一规定删去了中央委员会作为党的最高机关的限定条件——“在全国代表大会闭会期间”，这就把中央委员会与全国党代会同时并列为党的最高领导机关，改变了此前党章关于全国党代会与中央委员会关系的合理规定，成为中央委员会常常代替全国党代会的制度根源。
第三，全国党代会制度在实际运行中也出现了异相。这主要表现在以下方面：其一，代表的产生不正常。出席九大的代表大都是由各级革命委员会同各造反派组织的头头协商或由上级指定产生的。由此出现了许多人先确定为九大代表，然后再办入党手续；有的在进北京的列车上履行入党手续；有的甚至参加完九大后，入党志愿书还放在本人的办公桌里，根本没有办批准手续。[5](P65) 其二，会议的程序和开法异常。九大采取了异乎寻常的保密措施。九大会议日期是保密的，会议主要议程也是保密的，代表们进京也是保密的，不能说是进京开九大，而宣称是去办毛泽东思想学习班。代表们一到北京就被通知“五不准”，即：不准外出、不准会客、不准写信、不准打电话、不准透露会议情况。大会正式开幕时，代表们又采用秘密办法进场。[5](P90) 会议从始至终为个人崇拜的狂热气氛所笼罩。毛泽东致九大开幕词时，口号声此起彼伏，讲话二十几分钟，竟被打断数十次之多。一些人也不管主席讲到哪里，甚至一句话还没有讲完，便站起来领呼口号。主席的开幕词后经整理仅有649个字，他实际讲话的时间少于呼口号的时间。[6]
4.十二大到十七大：全国党代会制度新的发展时期。
从1982年十二大到2007年十七大，中国共产党在25年内连续召开了六次全国党代会，是全国党代会制度新的发展时期，这一新发展主要体现在全面恢复和不断规范两个方面。
一方面，全面恢复了七大所构建的全国党代会非年会制和党的全国代表会议制度。党的十二大制定的新党章，全面清除了九大、十大、十一大党章中“左”的错误，继承并发展了七大、八大党章的优点，进一步明确规定了全国党代会的召开、职权及其与中央委员会的关系。十二党章第18条规定：“党的全国代表大会每五年举行一次，由中央委员会召集。中央委员会认为有必要，或者有三分之一以上的省一级组织提出要求，全国代表大会可以提前举行；如无非常情况，不得延期举行。”[1](P107) 十二大党章恢复了对全国党代会职权的规定。党章第19条明确规定了全国党代会的职权：“（一）听取和审查中央委员会的报告；（二）听取和审查中央顾问委员会、中央纪律检查委员会的报告；（三）讨论并决定党的重大问题；（四）修改党的章程；（五）选举中央委员会；（六）选举中央顾问委员会和中央纪律检查委员会。”[1](P107—108) 十二大党章还对全国党代会与中央委员会的关系作出新的规定。十二党章第20条规定：“在全国代表大会闭会期间，中央委员会执行全国代表大会的决议，领导党的全部工作，对外代表中国共产党。”[1](P108) 这一新规定旨在理顺中央委员会与全国党代会之间的关系。从十二大到十七大，全国党代会按时召开，没有再出现拖延的现象。为了讨论中央关于制定“七五”计划的建议和解决干部新老交替过程中出现的问题，1985年9月，中央还召开了党的全国代表会议，这是建国后召开的第二次全国代表会议。
另一方面，全国党代会制度不断走向规范。其一，全国党代会召开的时间走向规范。如上所述，在党的十二大之前，全国党代会召开的时间不是很规范，党章对其所作的规定也在不断变动，实际中的全国党代会也往往难以按照党章规定正常召开。从十二大到十七大，每次全国党代会都能按照党章的规定如期召开，成为全国党代会制度走向规范的重要标志。其二，全国党代会的职权走向规范。在党的十二大之前，历次党章对全国党代会的职权，要么未作规定，要么规定得不全面。从十二大开始，历次党章对全国党代会的职权都作了完备的规定。在实际运行中，全国党代会也都能够按照党章规定认真履行职权，充分发挥其最高领导机关的作用。
二、全国党代会制度建设的历史经验
从全国党代会制度确立和发展四个阶段的曲折历程中可见，要将全国党代会制度建设好，绝非易事。认真总结这方面的经验教训，从中汲取思想营养和政治智慧，是中国共产党进一步健全和完善全国党代会制度的重要条件。
第一，全党必须确立全国党代会是党的最高领导机关的观念
从党的二大开始，党章就明确规定全国党代会是党的最高领导机关。全国党代会的最高领导地位决定了它具有最高领导权。根据现行党章规定，全国党代会拥有六个方面的职权，归结起来，就是拥有最高选举权、决策权、监督权以及制定和修改党章的权力。党章对全国党代会地位和职权的规定表明，凡是党的重大问题，都应当由全国党代会来讨论决定。召开全国党代会的目的和意义，就是要充分发挥它的最高领导作用，切实解决党在历史发展的紧要关头所面临的重大问题。确立全国党代会是党的最高领导机关的观点，就是要求全党坚决尊重和维护全国党代会的地位，认真行使全国党代会的职权，充分发挥全国党代会的作用。
历史已经证明，当我们党牢固确立了这一观点，就能开好全国党代会，从而就能够推动党和国家事业的发展。十一届三中全会以来的历次全国党代会，逐步开辟了一条有中国特色社会主义道路，推进了党和国家的事业不断发展。历史也表明，当全国党代会得不到重视时，党面临的重大问题就有可能得不到更好的解决，甚至党还会犯重大错误。从八大二次会议到九大，中间的许多涉及改变八大路线的重大决策，包括反“右”倾、重提阶级斗争、发动“文化大革命”以及党中央的重大人事变动等等，都不是通过召开全国代表大会决定的。直到粉碎“四人帮”后，这种不重视代表大会的严重情况，才开始得到改变。[7] 八大以后中国共产党“左”的错误不断加剧，最终导致历时十年的政治浩劫，使党和国家的事业遭到全面破坏，其原因是错综复杂的，但是，从党的组织制度和领导制度原因来看，党在许多重大问题的决策上，没有能够很好地坚持民主集中制和集体领导原则，导致个人专断现象的出现和发展。
历史正反两方面的经验告诉我们，全党必须牢固确立全国党代会是党的最高领导机关的观念，严格遵守党章的规定，切实维护全国党代会在党内的最高权威地位，充分发挥全国党代会议党之大事、定国之大策的重要作用。
第二，必须加强全国党代会的制度建设
邓小平曾对制度建设的重要性作出过十分精辟的论述。他指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[8](P146) “我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[8](P333) 他还强调：“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[80](P333) 要注重从制度上加强党的建设，这是全党经历严重曲折，付出沉重代价后得出的重要结论。
全国党代会是党的最高领导机关，全国党代会的这一原则规定只有融会和体现在一系列具体制度中，才可能真正发挥全国党代会对党和国家事业发展的推动作用。离开了具体制度作保障，再正确的原则规定最后也会因无法落实而流于形式。长期以来，由于种种原因，人们对全国党代会制度建设的重要性没有足够的重视，导致党章中关于全国党代会的原则性规定在实践中难以正确地贯彻执行。正如邓小平指出：“从一九五八年批评反冒进、一九五九年‘反右倾’以来，党和国家的民主生活逐渐不正常，一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象，不断滋长。”[8](P330) 在这种情况下，是否需要通过召开全国党代会的方式来讨论并决定党的重大问题已显得无关紧要了。
由此可见，要维护和发挥全国党代会应有的地位和作用，仅仅对党章关于全国党代会的制度规定给予高度重视是不够的，还应当加强全国党代会的制度建设，不断提高全国党代会制度的规范化水平。十一届三中全会以来，中国共产党在全国党代会制度建设上进行了不懈的努力，已经形成了许多好的制度和规定。这些重要制度和规定，把党章中的原则性规定进一步细化，形成了具有一定操作性的制度体系，极大地推进了全国党代会制度建设的发展。注重从制度上建设全国党代会，是从中国共产党实行党代会制度80多年经验教训中得出的重要结论。
第三，必须以全国党代会为核心发展党内民主
党内民主是党的生命。全国党代会制度是党内民主的一项根本性制度，党内民主的其他制度，如选举制、任期制、罢免制、党委制、报告制、监督制等，都依赖于和服务于代表大会制度。[9] 全国党代会制度是否健全与完善，对党内政治生活民主化有着重大影响，是党内政治生活是否正常的重要标志。
召开全国党代会的过程，就是体现和发展党内民主的过程。因为，全国党代会的筹备、召开以及选举，无一不与党内民主有着密切关系。在以全国党代会为基本形式坚持和发展党内民主方面，中国共产党有着成功的经验，也有过深刻的教训。例如，八大是中国共产党成为执政党之后召开的首次全国党代会，开得很成功，体现了党的团结、成熟和党的事业的兴旺发达。从党内民主的角度看，八大会议的筹备、召开和选举的过程，既充分体现了这一时期正常的党内民主生活，也进一步推动了党内民主的发展。筹备八大的重要工作是准备大会文件。八大文件的起草过程，是发扬党内民主，集中全党集体经验和智慧的过程。正如毛泽东在七届七中全会上谈到八大文件的起草时所说：“文件是大家参加意见，集体创作”，“第一次推翻你的，第二次推翻他的，推翻过来，推翻过去，这也说明我们是有民主的。不管什么人写的文件，你的道理对就写你的，完全是讲道理。”[10] 八大代表的发言是八大会议中民主会风的集中体现。八大会议上发言人数之多，代表面之广，为历次全国党代会所仅见。与历次全国党代会相比，八大中央委员会和其他中央领导机构的选举，更强调发扬党内民主：采取以代表提名为基础、代表提名与组织提名相结合的候选人提名方式；八大中央委员、候补中央委员候选人名单的确立经过了两次民主的、公开的预选；宣布新一届中央委员选举结果及对外公布名单按得票多少为序排列。所有这些都充分地发扬了党内民主，极大地促进了党内民主的发展。
十一届三中全会以来召开的历次全国党代会，都为坚持和发展党内民主作出了不懈的努力。在选举方面，全国党代会代表的选举，越来越尊重选举人的意志和民主权利，使大会代表具有真正广泛的代表性；在决策方面，全国党代会对党的重大问题的决策，坚持集体讨论、集体决定（而不是集体讨论、个人决定）的集体决策；在监督方面，不断完善全国党代会的监督制度，发挥其最高监督机关的应有作用；在会议公开方面，对会议的召开、会议的进程、会议的各项决议文件以及会议的选举结果都会及时公布，在一定程度上增加了大会的透明度和公开性。所有这些不仅使全国党代会制度本身不断地得到健全和完善，也由此推动了党内民主的逐步发展。当然，中国共产党在这方面也有过深刻的教训。如前所述，在“文化大革命”的特殊历史时期，全国党代会制度遭到严重破坏。党的九大和十大，在代表的选举、会议的召开、大会文件的制定以及中央领导机构人选的确立等方面，都存在着很多问题。全国党代会不仅没有成为发展党内民主的载体，反而沦为推行“文化大革命”错误理论和实践、甚至是少数野心家篡党夺权的工具。
党的全国代表大会，是进行党内选举、决策、监督以及制定和修改党章的重要场所，也是全体党员通过自己选出的代表来行使民主权利的重要平台。全国党代会制度的完善，对发展党内民主，健全党内民主的其他制度具有关键性的作用。总结历史经验教训，应当充分认识到全国党代会对党内民主的重大意义，并以全国党代会为核心不断提高党内民主生活的水平。
［收稿日期］2008－03－16