中国粮食市场宏观调控政策——（1992—96年）的分析与评价，本文主要内容关键词为：宏观调控论文,中国论文,粮食论文,评价论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、宏观调控政策
1992年以后中国政府采取了宏观政策控制粮食的供给量和市场价格。在这个时期主要的宏观政策是用指导价格影响市场价格，通过调节粮食储备来控制粮食的总供给。
1.1 政策措施的分析
指导价格。为稳定市场价格，从1993年起，政府采用指导价格。这种价格是由政府不定期公布，由国有粮食部门实行。指导价格是一种相对固定的价格，通常低于市场价格。由于这个价格只是作为市场供求关系的一个参考，它不能使市场价格自动达到期望的水平，因而还要采取其它相应政策，以影响市场供给。
控制粮食总供给。市场经济国家普遍采用的政策措施是通过库存来调整市场上的粮食供给，但是这项政策措施的成功与否取决于政策运用的渠道和方式。
控制的渠道。目前稳定粮食市场价格的政策，是通过国有粮食部门实施的。但是由于国有粮食部门具有双重职能：a、作为企业寻求利润的职能；b、作为国家利益的代表，监督和控制粮食市场的职能，而这两种职能有时是相互矛盾的。在丰收的年景，市场上粮食供给量增加，粮食价格下降，粮食部门的收购任务易于完成。由于仓储费用和储备能力的制约，粮食部门不愿意再从市场上收购更多的粮食，即使勉强收购，也容易发生压价的现象。而在欠收年景，市场上的粮食供应量减少，价格上升，国家希望粮食部门拿出一部分库存投入市场，以抑制市场价格的上涨。但是作为企业，部分粮店不但不增加平价粮供应，反而囤积粮食，以待市场价格进一步上涨。在这种情况下，国有粮食部门对粮食市场的宏观调控没有起到积极作用。
政策的运用。如果宏观政策运用不当，也将不利于达到政策目标，比如当市场价格上升时，以较低价格抛售少量粮食；或者当粮食价格下跌时，以低于成本的价格收购剩余的粮食，这两种情况都不利于达到政策目标。
1.2 粮食储存与市场问题
即使采用指导价格和调整粮食总供给的政策来稳定市场价格，市场的问题仍然存在。这里是指由于来自外部和内部的干扰，生产者和消费者之间的交换最终难以实现。在粮食生产和流通领域，这个问题可以归纳为以下几方面。
粮食供应短缺。宏观政策的效果取决于当年的粮食产量。如果粮食供给量稳定并能充分满足对粮食的需求，宏观政策将易于实行。反之如果粮食供给的增加低于需求的增长，宏观政策也将难以实行。因此宏观政策对于稳定市场只能作为一个辅助工具，更重要的是激发农民扩大生产的积极性。面对一个具有合理价格的完全竞争市场，政府对粮食市场的干预也可以减少。80年代末和90年代初期，粮食产量在4亿吨至4.5亿吨之间波动，而人口则大幅度增加，因而粮食供给问题变得越来越突出。双轨制度不利于调动农民的积极性。
粮食储备与价格变动。粮食储备一直是政府关注的问题，但总的来说粮食储备系统仍很不完善，特别是在储备的规模、机制、管理和价格方面。
粮食储备量。近年来，粮食储备量一般大于实际的要求。1994年粮食库存为4000万吨，约占当年粮食产量的9%，高于联合国粮农组织5%的标准，虽然增加粮食储备将会提高粮食供给的安全系数，但同时也将增加粮食的储备费用。因为粮食储备量大，周转缓慢，消费者买到的粮食往往是三、四年以前的陈粮。粮食的长期储备将会影响消费者的偏好，并且降低粮食的价值。
粮食收购价格。在收获季节或其它季节采用统一的粮食收购价格将会导致集中的粮食收购和储藏，因而提高储藏费用。另外由于没有严格地执行优质优价，劣质劣价的原则，一些品质较差的粮食长期积存在仓库里，最后只好以低于成本的价格出售。
粮食部门处境困难。政府已取消对粮食部门的补贴，粮食部门作为一个独立的企业，应自负盈亏。但是国家控制着了粮食的零售价格，由于批零差价的差距缩小，粮食部门没有足够的经费维持350万职工的庞大队伍。没有国家支持，粮食部门处境困难——原有库存的积压、大量的“挂帐”和管理体制缺乏灵活性。
粮食流通的多环节。除了国有粮食部门以外，个体或中间商占粮食市场的30%。这些粮食商贩的出现有利于地区之间粮食的流通和调节市场的余缺。但另一方面由于市场价格和定购价格之间存在着差异，一些个体商贩往往从国有粮食部门以低价套购粮食，然后以高价在市场上出售谋取暴利，因而在一定程度上扰乱了市场秩序。
二、分析与建议
目前的粮食市场还没有发育为完全的竞争市场，关键问题是生产者市场没有放开，农民缺乏进一步扩大粮食生产的积极性；同时粮食运销体系不能适应粮食市场开放的需要。在上述的情况下，宏观调控政策难以达到预期的目的。为此应采取以下对策。
2.1 开放生产者市场
目前粮食市场的关键问题是粮食生产的波动和增长缓慢，其主要原因：在品种改良和耕作技术方面没有出现重大突破，面对较低的生产价格粮农不愿意扩大生产。因此放开生产者市场将在以下方面起推动作用。
增加粮食产量。生产者市场的开放，将会消除双轨制下价格的差异，形成一个完全竞争的市场，这将有利于鼓励生产者之间的竞争，激发农民应用先进技术、增加投入或扩大生产规模的积极性。粮食市场的放开，最初或许会引起市场价格的上涨。随着粮食产量的增加，市场上的粮食短缺状况将会得到缓解，价格最终将回落到适当水平。
稳定粮食市场。粮食的充足供给将有助于稳定市场。在价格双轨制下，市场价格与合同定购价格之间存在缺口，这在某种程度上鼓励了粮食的长途贩运和某些个人或团伙有意扰乱市场价格。但是，在完全竞争市场的情况下，任何个人或组织只是价格的接受者，他们没有力量来影响或控制市场价格。而政府作为最大的买者和卖者则可以通过宏观政策监督、调节和控制粮食市场。
当然，如果生产者市场开放，还应有一些相关的政策以保证双轨制向完全竞争市场的平稳过渡。我们可以采用以下政策。
2.2 农业税与最低保护价格
根据以往的政策，国家的粮食储备是通过征购或定购而收集的。粮食市场放开后，定购系统将会取消，在这种情况下，国家应采取什么方法收集粮食呢？政府通常可以采取两种方式。一种是征收实物税；另一种是制定最低保护价。
实物税。目前粮食部门征收的主要税种是农业税，占当年粮食产量的3.5%。这个税可以按实物征收，也可以是现金。如果农业税只按实物征收，每年国家至少可征收1250万吨。按照联合国粮农组织的粮食安全标准，粮食储备约占当年产量的5%，这意味着按照目前的产量（1995年为4亿5千万吨），国家粮食储备应为2500万吨，即通过农业税征收的粮食已占国家粮食储备的一半。为了保证较高的粮食储备，国家可以采取征收土地使用费的方法，以代替原有的农业税。其税率为当年产量的6%—8%，其中绝大部分为粮食，少部分可征收一部分税款。由于税率只相当于70年代农业税的征收水平，因而不会给农民造成很大负担。农民可以选择把他们的余粮卖给国有粮食部门或卖到市场上，或同时采用两种形式。农民唯一需要考虑的问题是市场价格与贸易条件。采用实物税后，直接税收将取代因市场价格和收购价格缺口而给农民带来的无形损失。农民能够按照市场价格交换他们的产品，任何不平等交易将可以避免。而通过实物税征集到的粮食将存于国库，其取之于农业，最终又用之于或服务于农业，比如用于宏观调控、支付仓储费用和救济灾区。
最低保护价。最低保护价是政府为保护粮农利益而设置的收购价格。通常保护价格低于市场价格，但高于粮食生产的平均可变成本。一般情况下粮食按市场价格出售，但如果市场价格下跌到最低保护价以下，国家将按最低保护价无条件地收购市场上的余粮，储备起来以备将来使用。以这种方式，国家保护粮农的收益不低于他们的生产成本。
通过采用实物税和制定最低保护价，国家能够积累足够的粮食储备，用于宏观调控。如果仍不能满足市场需求，国家可以从国外进口粮食；反之，如果库存过多，剩余的粮食可用于出口。
2.3 国有粮食部门的改革
目前的粮食运销体系，国有粮食部门占主导地位，由于国有粮食部门缺乏活力，以及集盈利和市场控制于一身，因而不能代表国家有效的监督和控制粮食市场。在这种情况下，需要建立新的运销体系以取代原有的运销体系。
为了稳定和控制粮食市场，应该建立一个非官方非盈利的机构，这个机构将代表粮农、粮食加工部门和国家来监督、管理和控制市场。由于这个目标在短期内难以实现，一个变通的办法是改进现有的粮食部门，即把原有的粮食部门分为两个部分。
1）国家粮食专项储备。它的功能是制定指导价格、监督市场上粮食价格的变化，通过调节库存控制市场。这是一个非盈利的机构，目前它将隶属于国家。但是随着旧体制向新体制过渡的完成，它将成为一个非官方的机构，由粮食生产者、粮食加工部门、银行和政府的代表所组成。它的机制是独立地对市场进行宏观调控，以确保全国粮食供应的稳定。
2）粮食流通部门。这一部分即原有的粮食企业，它将粮食从生产者转移到消费者和粮食加工部门手中，并且从粮食的转移中获取利润。它将使用现有的仓储、运输设施和批发、零售系统进行运作。其中一些经营不佳的企业也可并入国有商业系统，将来国有粮食部门将要逐步精减。粮食部门并入商业部门将大大减少经营费用，提高效率。
2.4 粮食流通的多种渠道
尽管目前粮食仍旧是人们膳食结构的主要组成部分，但是不论在城市或农村，人均消费量已经明显减少，国有粮食部门的垄断地位也在发生变化。竞争机制的引入，将推动粮食部门加强管理，降低经营费用。粮食运销渠道的多样化，也将有助于加快粮食的周转，消除地区之间的封锁，减少粮农因卖粮难而带来的损失。
1）农村供销合作社。农村供销合作社的作用是向农民提供生产资料，收购和销售粮食以外的农产品，它拥有仓储设施和分布广泛的销售网，也可以用作在农村将粮食从粮农转移到其它农村人口的渠道。
2）城市商业部门。在城市地区，国有商业部门也可参与粮食销售，其目的是增加粮食流通渠道、减少流通环节，降低费用。这样消费者可以在合理的价格下得到充分的粮食供应。另一方面，可采用小包装，减少搬运、零售中的损失，方便消费者购买。如包装可以是5公斤、10公斤或25公斤。
3）个体或合伙组织。一些个体商贩和合伙组织也可以参与粮食的运销，弥补上述渠道的不足。这样有利于调节地区之间的余缺，加速粮食从生产者到消费者和粮食加工部门的转移。但是国家必须制定政策，限制非法活动，如囤积居奇和哄抬物价。在多渠道的竞争下，流通费用将会降低。
2.5 稳定粮食供应和市场价格的政策
随着生产者市场的开放，粮食供应可能会出现大的波动，市场价格也会因粮食生产成本增加而上涨。由于粮食生产的比较利益下降，一些粮田将转作其它用途。随着市场价格的上升，消费者也将遭受损失。为了稳定粮食供应，应采取以下政策。
规定粮食播种面积。在粮食供应不足的情况下，规定粮食播种面积是必要的。根据需求量的要求，粮食作物最低播种面积应为11000万公顷，约占总播种面积的70%。这相当于80年代末和90年代初的水平，因而是一个较合理的生产结构。随着人口的增加，供求缺口将主要是通过提高粮食单产来解决。另一方面规定粮食播种面积不应仅依赖于行政命令，而主要应该是靠政策鼓励农民扩大粮食生产。应有相应的措施限制农民从粮食生产转向其它生产，比如当农民将土地转向其它用途时，应支付额外的税收。
投入补贴。粮食成本的增加，主要是由于投入要素价格的上升，特别是化肥和柴油。随着能源和原材料价格的上涨，化肥生产成本持续上升。化肥价格上升的另外一个原因是供应的短缺。为了发展粮食生产还应继续实行投入补贴政策，以降低成本，增加产量。当实行投入补贴政策后，在同样的价格水平下，供给量将增加。补贴政策将主要应用于粮食主产区，以增加它们在市场上的竞争能力，这部分补贴将来自政府的预算。而在一般粮食产区，补贴将来自地方政府。另外政府应该增加投资，扩大国内化肥生产规模或增加进口。
增加技术投入。在过去的十年里粮食产量没有明显的增加，除政策因素以外，关键是技术上没有重大的改进。在这个期间，每公顷平均产量徘徊在4000公斤。用于技术改造的投资将主要用来培育良种，改进耕作技术，土壤条件以及排灌设施。1994年我国用于农业的投资仅占总投资的2.5%，远远低于发达国家的水平。为了解决资金的问题，以前对粮食价格的补贴可转用于对粮食生产的投资。
粮食生产的专业化和规模经营。目前粮食生产仍停留在小规模经营的水平，每户平均只经营0.4公顷，这是一种劳力和资源的浪费。为实现粮食生产的专业化和规模经营，特别是在粮食主产区，应采取政策鼓励粮食生产的集中和扩大生产规模，这能够降低生产成本，提高生产力。中国商品粮基地县的粮食种植面积和产量分别占全国粮食种植面积的21%和26%，对这些县国家应该制定优惠政策安置剩余劳动力，以实现粮食生产的专业化和规模经营。
消费者的目标补贴。目前的消费者补贴是补贴给每个家庭，由于不同家庭的收入之间尚存在着巨大差异，因而不能有效地将补贴转移到低收入家庭。所以，制定特定消费者或家庭的目标补贴政策能够直接向低收入家庭转移支付，减少贫富之间的差距和降低政府预算。
三、结论
目前粮食购销体制的改革仍没有完成，进一步放开粮食市场遇到一些困难。包括国有粮食部门的改造、各部门之间的协调及利益分配等问题。市场的成长需要一个过程，但从长远看，如果不从体制上进行彻底改革，那么粮食流通问题将会制约未来中国经济的发展。
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