国家主义抑或区域主义：区域环保督查中心的职能定位与改革方向，本文主要内容关键词为：国家主义论文,区域论文,督查论文,职能论文,方向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：X321 文献标识码：A 文章编号：1008-7168(2014)02-0050-07
中国正处于工业化中后期和城镇化加速发展的阶段，环境总体恶化的趋势尚未根本改变，环境保护是制约经济社会发展的薄弱环节。中国环境政策实施的最大障碍在于地方，区域督查中心作为中央监督地方践行环境政策的重要机构，通过在中央政府和地方政府之间构建对话“窗口”发挥重要作用。自2006年以来，环保部先后建立了6个督查中心，经过7年多的实践和探索，运行出现了一些亟待解决的问题，如在督查地方政府环境保护治理时缺乏足够权威，职能侧重于“查”，运行中缺乏有效的制度保障等。因此，完善区域环境治理体制亟待提升区域督查中心在区域环境问题治理中的效能，通过分析当前区域督查中心的运行逻辑，进一步明确其在环境治理体制尤其是区域环境治理中的角色，针对运行中存在的问题并结合美、日在区域环境治理中的经验，构建区域督查中心改革的可行方案。
一、区域环境问题与设立督查中心的制度初衷
目前，发达国家在发展中出现的环境问题在我国集中出现，一些地区污染排放超出当地环境容量，导致跨域水污染、空气污染、海洋环境污染等区域环境问题凸显，资源与环境已经成为制约地方可持续发展的最大瓶颈。因此，中央政府要通过政策工具加强对区域环境的监管，从2006年开始尝试设立派出机构来解决跨域环境问题，以构建“国家督查、地方监管、单位负责”的环境监管体制。
(一)区域环境管理体制的现实困境
区域环境管理体制具有很强的属地特征，中央政府负责监管协调，地方政府负责区域问题解决，这种区域环境问题管理的属地特征与环境问题跨域化的特征存在冲突[1]。地方政府的环保责任仅限于本行政区，对跨域环境问题缺乏权威性责任认定，导致地方政府之间矛盾激化。地方政府缺乏有效制定和执行政策的制度能力，缺乏对跨行政管辖区的环境溢出效应的合理规范。因此，地方争夺经济资源造成的环境问题外溢效应，为中央性区域环境机构的建立提供了合法性，构建具有权威性的监督协调机构有助于避免跨界环境恶化导致的总体性生态问题。
国家环境管理能力不足，难以有效监管地方环境治理。“一个中央政府，不管多么精明强干，也不能明察秋毫，不能依赖自己去了解一个大国生活的一切细节。”[2](p.100)我国幅员辽阔，各地的环境状况、资源禀赋、经济发展水平和人口数量差异巨大，生态环境可持续性及影响因素差异显著[3]，各地区环境管理面临的问题各不相同，很难适应统一的政策和标准。因此，中央政府在构建一般性的环境治理框架过程中，地方环境问题成为中央政府和地方政府环境治理的重要问题和挑战。而中央难以有效监管区域环境问题源于监督乏力，环保部人员编制有限，难以获取有效、真实的地方环境治理信息。因此，避免造成以地方可持续发展换短期“面包”的困境，需要加强国家环境管理能力，构建有效的地方监管机构。
(二)区域环境治理的国际经验
幅员辽阔、生态多样的美国面对环境跨区域的特殊性，在EPA下设区域环境管理办公室。美国区域环境管理办公室运作相对独立，依托《环境保护赔偿责任》、《资源保护恢复法案》等健全的法律体系运行，区域环境办公室监督地方政府执行联邦法律和EPA政策的情况，在治理区域环境过程中与州政府、地方政府以及工业部门等进行有效合作，满足区域需求。美国的区域环境管理遵循环境联邦主义，认为联邦政府更有能力制定有效的环境立法，如果联邦政府放松对州政府和地方政府在环境污染治理方面的监管，可能会导致州政府和地方政府为追求更高的居民收入和税收而降低环境标准以吸引公司进入，从而导致逐底竞争。美国设立相对独立于EPA和地方环境部门的区域环境管理办公室，这在很大程度上解决了跨域环境问题，对州和地方政府可能为经济追求而造成的环境污染外溢产生威慑作用。
面对严重的区域环境问题，日本环境省重组自然保护办公室和地方环境对策调查官事务所，并在全国设置7个委托法令权限及预算执行权限的地方环境事务所，以加强治理区域环境问题。日本的地方环境事务所作为环境省在地区的代表，主要承担机动灵活的现场部队、支援地区环境保护、地区环境数据库三个层面的职能，与地区行政部门、专家、区民等相互联动共同推进地方区域环境问题的解决。这种新区域主义式的运作模式，在很大程度上激发了地方治理区域环境的动力，同时通过中央权威性的地方环境事务所协调不同地区环境部门在跨域环境治理上的协作，有效解决了跨域问题合作层面协调困难的窘境。
借鉴美国、日本等治理区域环境的经验，中央权威性的区域环境督查机构需要从两个方面进行改革，以提升区域督查中心治理区域环境的效能。一是通过建立环境保护区域督查机构加强中央对地方的监督，从而遏制区域环境违法违规行为。二是通过区域督查机构了解环境政策在地方实施的真实情况和存在的现实问题，通过建立有效的反馈机制沟通中央的政策和地方环境的诉求，从而为中央制定科学的区域环境政策提供重要的数据支撑。
二、区域环保督查中心的建立及运行逻辑
(一)区域环保督查中心的建立
2005年，国务院出台《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(以下简称《决定》)，为中国环境保护的未来指明了方向。《决定》明确指出，“国家加强对地方环境保护工作的指导、支持和监督，健全区域环境督查派出机构，协调跨省域环境保护，督促检查突出的环境问题”。2006年，环境保护部根据中编办批复，正式组建华东、华南、西北、西南、东北、华北6个区域环保督查中心，并将其定位为“监督检查、调节和提供服务”。区域督查中心履行环境保护的督查职责，不改变、不取代地方人民政府及其环境保护部门的环境保护管理职责，也不指导地方环境保护部门的工作。
区域督查中心在很大程度上弥补了我国环境管理体制在区域环境治理监管层面的空白，在跨域环境问题治理、地方环境政策执行监督等层面发挥了重要的作用。面临区域环境的新形势以及区域治理过程的新调整，环保区域督查中心面临着转型，需要在总结多年来的实践经验基础上，进一步寻找中央政府、地方政府及相关部门在解决区域环境问题上更好的治理模式。
(二)区域环保督查中心的运行逻辑
区域环保督查中心的运行一般遵循两个逻辑：国家主义和区域主义，两种逻辑分别从不同的视角分析区域环保督查机构在解决区域问题过程中的合法性问题。国家主义强调区域督查中心的代理人身份，代表国家对地方执行环保政策的监管。区域主义则强调地方解决区域问题的直接操作性地位，为解决区域公共环境问题提供支撑，确保在环境问题上实现合作博弈，避免出现恶性竞争。
国家主义的运行逻辑将区域环保督查中心置于国家派驻地方的“钦差大臣”，核心是贯彻落实国家的法律、法规、各项环境政策。中央政府和地方政府在区域环境问题治理中的角色是监督者-被监督者、政策制定者-政策执行者。这种运行逻辑假定地方政府可能出于地方利益在区域环境治理尤其是跨域环境治理中将地区经济发展置于环境保护之上，所以区域督查中心作为中央政府的代理人，监督地方政府执行环保政策、解决区域环境问题的情况。在这种运行逻辑下，区域督查中心作为权力主导的监督者，在一定程度上反映出中央政府对地方政府在区域环境问题治理中的不信任，双方可能会产生策略行为的冲动。在中国的行政官僚体制中，地方政府出于地方发展和地方利益等多重考虑，常常采取“上有政策，下有对策”，区域督查中心的核心职责就是避免中央政府制定的“政策走形”。国家主义的运行逻辑将区域环境问题定位于国家层面监控下的治理，强调通过权威性的区域环境督查中心聚合各种力量，地方政府在与中央政府保持政令一致的情况下在解决区域环境问题时有一定的自主权，但要受到区域督查中心的监督。
区域主义的逻辑强调区域督查中心是区域环境物品的提供者和区域环境问题的解决者。新区域主义强调治理而非管理，根据地区的地理特点选择比较有效地解决区域环境问题、改善区域生态环境质量的模式，从而利用更加综合、全面的方法实现区域的可持续发展[4]。区域主义的运行逻辑更加强调“后国家主义”时代对社会治理的定位，“政府不仅是有组织的权力系统，同时也是协调手段”。面对具有复杂性、跨域性、多样性等多重特征的区域环境问题，权威性的区域环境督查中心对于解决跨界污染及其引发的环境冲突具有重要作用。
(三)区域环保督查中心的运行困境——以西北环境保护督查中心为例
区域督查中心运行一般遵循国家主义和区域主义两种逻辑的内在冲突和矛盾突出表现在：国家主义的运行逻辑突出区域督查中心的权力主导监督者角色，对地方的环境治理存在高度不信任，可能产生道德风险和信息不对称，从而导致环保部“不放心”将重要的权力和事项委托给区域督查中心，区域督查中心只承担一些例行性检查类的行为，这在某种程度上导致区域督查中心在实际工作中限于例行性事务处理而难以真正发挥“督、查”的预期功能；区域主义的逻辑现阶段主要是自我治理模式，对地方环境治理缺乏足够的权威性，难以得到地方政府的足够信任，无法真正承担起区域环境公共物品供给者和跨域环境纠纷协调者的角色，同时受制于地方政府对真实环境信息的“保留”和对区域督查中心的不信任，很难真正地发挥作用。
区域环保督查中心在实际运行中存在的困境主要包括三个方面。
1.职能定位不清。区域督查中心是受环保部委托负责辖区内环境执法督查问题的派出机构，主要负责宏观层面“督”国家法律法规在地方的落实，同时积极协调跨域问题。但在实际运行过程中，区域督查中心更多聚焦微观，在跨域问题治理中发挥的作用也非常有限。此外，区域督查中心与环保部职能之间具有“同构性”，即后者职能增加也会导致前者职能增加，造成职能重叠、交叉，产生新的协调问题。以西北环境保护督查中心为例，自2006年成立至今其职能从最初的9项基本职能扩展到18项主要职责，内容日益繁杂，职责从最初的宏观督查、区域协调逐渐变成微观参与实际环保案件处理。西北督查中心在实际工作中将更多的精力聚焦于“查”而非“督”，造成区域督查中心“直接督查过于具体，没有真正在宏观政策方面进行督办”。由于不存在约束机制和权力不对称，区域督查中心一般都会存在“过度委托”的事项，环保部各司局会将一些不重要的例行行为委托给区域督查中心，成为其潜在的地方“办公室”，造成中心工作人员疲于应付环保部各司局交代的例行事务，很难在工作中真正做好“督”。西北督查中心与机构所在地陕西省的环保厅联系并不密切，比如为了解决黄河流域出现的环境问题，专门建立了四个省的定期联系制度，但会议并没有邀请西北环境保护督查中心列席参与①。跨区域、流域和海域的重大环境纠纷的协调处理工作是西北环境保护督查中心的重要职责之一，但在实际工作中这项职能履行并不明显。西北督查中心更多的“进行综合评价，没有主动参与过协调”。从区域环境问题治理角度看，西北环境督查中心很少实施促进区域环境公共问题解决的行为，主要是充当了“辅助者角色”。
2.权力与职能不匹配。区域环保督查中心职能履行困境的一个重要成因是缺乏履行职能的足够权力。作为被代理者的环保部和代理者区域督查中心之间也存在着信任和信息难题，可能产生信息不对称和道德风险，环境保护部各司局往往将一些不重要的权力委托给区域督查中心，而对重要权力和事项进行保留。区域督查中心的运行严格恪守“一事一委托”原则，而区域督查中心的设立本身缺乏高规格的法律依据导致其“每一件都经过环保部的授权”，不得开展未经环保部预先批准的重大行动，对环保部委托督查的重大环境议题也没有实质性的查处权。根据《环境保护区域督查派出机构督查工作规则》规定，区域环境保护督查中心“不指导地方环保部门工作”，有限的授权使其权威性不足，工作开展困难。以西北环境保护督查五处为例，在2011年正式开展农村环保和生态保护督查工作，但由于“自然保护区90%都是林业在管，发现了问题也没有处理的权力和能力”①。这种查处和处理分离导致“看得见的管不着，管得着的看不见”，权责不匹配不但削弱了区域督查中心执法过程中的权威性，而且严重影响了督查中心工作人员的工作积极性。因此，在有限的授权下，环保督查中心成为区域信息收集的角色，无法有效协调跨域环境问题的解决，在地方环保工作中因没有独立惩罚权导致权威性不足、很难有效开展工作，并未承担起环保部与地方政府“独立调解者”的角色[5]。跨区域、流域和海域的重大环境纠纷的协调处理工作理应是西北环境保护督查中心的重要职责之一，但在实际工作中这项职能的履行并不是很有效。一方面由于区域督查中心本身没有实质性的处罚权，导致在地方环保工作中权威性不足；另一方面各个地方都有自己的跨域纠纷处理机制，在跨区域、流域和海域的重大环境纠纷中西北环境保护督查中心更多的“进行综合评价，没有主动参与过协调”，尚未发挥其在跨域纠纷中的关键作用。
3.与区域环境治理的相关部门存在协调障碍。环境问题本质上是社会经济发展问题，环保部门的工作涉及面很广，必须与环保部、地方政府、地方环保部门保持顺畅的沟通协调，否则工作难度太大和执法成本过高会导致实际上的权力虚置[6]。区域督查中心是环保部的直属事业单位，按照最初的设定，督查中心归口环境保护部环境监察局管理，但在实际工作中不仅要完成环境监察局安排的工作，还要完成环保部其他司局交办的业务。由于赋予职能与自身权力的不对称性，使得区域督查中心会行使一些相对容易和简单的职能，形成“组织惯性”，进一步强化其行为预期，变成环保部各司局例行事务的处理机构。
环保部对于区域督查中心的定位和职能配置也是“混乱”的，在“国家主义逻辑”和“区域主义逻辑”两者之间摇摆。环保部预期区域督查中心更多实现“区域主义逻辑”所要求的职能，但其实际的运行却按照“国家主义逻辑”来进行，在整个组织设计上缺乏较为清晰的理论逻辑。这种缺乏清晰逻辑的定位突出表现为环境部与区域督查中心的内部交流和沟通方面的“混乱”和“无序”。由于环境保护区域督查中心与地方政府、地方环保部门存在职能交叉，区域督查中心很难准确理清“不干涉地方环保机构工作”而充分履行区域督查的职能，结果环保部、省级政府、区域督查中心都不认同现有的关系模式。环保部认为区域督查中心没有发挥好区域督查作用，在解决区域环境问题上也有限。区域督查中心则没有“组织认同”，他们不认为是环保部的有机组成部分，同时组织面临一系列的激励问题。省级政府则认为区域督查中心只是国家“耳目”，不是“问题解决者”，而是“问题制造者”。
西北督查中心在履职过程中常常陷入环保部各部门委派的诸多临时性事务中，中心的工作时间大多疲于应对环境保护部各个司局下派的任务，导致任务繁杂，受限于人力、时间等。现在西北环境保护督查中心几乎没有主动督查环境保护项目，做的基本上都是环境保护部各司局直接下派的工作。因此，区域督查中心与其有“具体管理、联系职责”的环境监察局的关系不顺畅，导致其实际上成为环保部各部门地方工作的地方执行机关。此外，环保督查中心并没有真正介入地方环保工作，与地方政府关系尚不协调，这在一定程度上导致督查中心的工作得不到地方政府和地方环保部门的有力支持，无法实现对地方环保的有效监管。区域督查中心与地方环保部门职能出现重叠，有的企业监察30次，国家去完地方去，这样出现了严重的职能交叉，与地方监察大队的管理职能存在很大的重叠。西北督查中心还存在“组织认同”问题，对部里人来说是地方工作人员，不享受部委机关工作人员的各项福利；对地方环保部门来讲又是国家部委工作人员，不享受地方给予公务员的福利。作为部直属机构的工作人员，西北环境保护督查中心的工作人员很难获得轮岗、调岗机会，许多工作人员常年出差在外，普通工作人员年均出差天数为150天，同一部门的人员甚至几个月都见不到面，这种高强度的工作造成“有家的长期回不了、没家的长期建不了”的局面，严重影响了工作人员的工作积极性①。
三、完善区域环保督查中心的改革：经验与建议
(一)中国土地督察制度：可见的现实经验
中国行政监察、警务督察等行业督察制度相对完善，其中2006年建立的国家土地督察制度成效显著。伴随着土地督察制度的建立，国务院授权国土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市及计划单列市政府的土地利用和管理情况进行监督检查，在国土资源部下设国家土地总督察办公室，同时按照管辖范围向北京、沈阳、上海、南京、济南、广州、武汉、成都、西安派驻9个国家土地督察局，在实际运作过程中有效发挥了作用。国家土地督察制度与环保区域督查中心在设置理念等层面具有相似之处，其成功的运行经验对转型中的环境保护区域督查中心的改革具有借鉴意义。
1.依法履职，法律规格较高。一项有效的督察制度必须具备完善的法律体系支撑[7]。派驻地方的国家土地督察局代表国家土地总督察办公室履行监督检查职责，国务院、国土总督察办公室先后制定了《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》(下文简称《通知》)、《国家土地督察专员派出工作规范(试行)》等法律规范，法律规范对各个土地督察局的职责、职权、责任制度等方面进行了明确的规定，为区域土地督察局有效开展工作提供了法律保障。与区域环保督查机构由环保部发文建立相比，国土督察机构法律规格较高，直接由国务院制定相关规章制度确保区域督查机构在地方执法督查过程中具有较高的权威性，确保督查工作的顺利开展。
2.权责明确，有实质性的纠正权。根据《通知》的规定，国家土地督察机构的法定职责主要包括四个方面：一是监督检查市级以上计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实情况；二是监督省级以上计划单列市人民政府土地执法情况；三是监督检查省级及计划单列市人民政府贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控要求情况；四是开展土地管理的调查研究，提出加强土地管理的政策建议。土地督察局的法定职权包括调查权、审核权、纠正权、建议权，并通过时效制度、问责制度等确保权责有效落实。国土督察机构督查级别较高，可以对省级政府土地利用情况进行督察，并且在督查过程中具有明确的纠正权和审核权，而环保区域督查中心的督查对象不明确，难以对省级政府进行督察，在督查过程中只享有建议权，就督查过程中发现的问题没有实质的处理权，会出现督查问题上报后无反馈带来的督查权威下降等问题，严重影响了环保区域督查中心正常的督查工作。
3.内部管理分工明确，体制较为顺畅。土地督察不同于《土地管理法》规定的土地监察，二者在主体和客体上都有区别：土地监察是县级以上的土地行政主管部门对一切与土地发生法律关系的单位和个人进行监督检查；而土地督察是国家土地督察机构对省级及计划单列市人民政府的土地行政行为进行监督检查。土地督察实质上是中央对地方人民政府的土地督察权从土地监察中分离出来的专门的制度规则，并没有取代土地管理部门依法享有的土地监督检查权。《通知》明确规定“国家土地督察局的人员实行异地任职，定期交流”，在确保对督查人员有效监管的同时提升了其工作积极性。与土地督察机构有所不同，环保督查机构督查内容过于繁杂，督查对象不明确，难以对省级政府进行督察，环保督查机构和业务部门也缺乏明确的分工，督查人员没有定期交流的规定，严重影响了环保督查中心工作的实效。
(二)区域环保督查中心的改革
区域督查中心的有效运行离不开国家主义逻辑和区域主义逻辑的共同行使，实现两种存在冲突的逻辑需要调整环境保护部、区域督查中心和省级政府之间的关系，实现从环境监管和环境管理走向基于合作与信任的环境治理。在不同的逻辑主导下，区域环境督查中心的组织设计存在不同的价值取向、组织结构和行为方式。走向环境治理，意味着环境治理主体之间关系模式的变迁，从权力、控制、对抗、不信任走向协商、服务、促进和信任。美国的大区环境办公室模式基本上很好地调和了“国家主义逻辑”和“区域主义逻辑”之间关系，通过国家主义逻辑来实现区域主义，通过区域主义逻辑来实现国家主义。它的核心思想是：美国环保部是“政策制定者”(主要制定有关环境保护的法律、法规和政策)，大区环境办公室是“政策执行者”(主要帮助各地方政府理解环境保护法律、法规和政策的知识，并且监督地方政府按照要求执行环境保护的法律、法规和政策)，各级地方政府则是“政策的实施者”，主要是面向企业和公民个人，促使他们按照美国的法律要求实现守法的逻辑。要实现从环境监管、环境管理走向环境治理，需要对我国的环境保护体制进行系统性的变革，在环境治理关系模式中，区域督查中心要真正在区域环境治理中“大展拳脚”必须进行一系列组织职能、结构与行为的重组与变革。
1.组织行为的法律保障。国家主义和区域主义的双重运行逻辑要求对区域环保督查中心的组织行为给予规范，这种规范需要更高层次的法律保障，部门法难以保障组织行为的合法性和权威性。美国、日本对其区域环境管理机构组织行为都专门制定了国家性法律，我国的土地督察中心依托国务院制定的法律开展督查活动，但环保领域尚未制定环境保护区域督查中心的专门法律。因此，应该从国家环境保护体制的角度出发，理顺环境保护体系中区域环境治理相关部门之间的关系，并通过高阶位的法律予以明确，从法律层面规范区域督查中心的执法权，提升其在区域环境治理中的权威性，充分发挥在跨域环境治理过程中的协调作用。
2.职能和职能的边界界定。环保部、区域督查中心与地方政府的职能需要进一步明确，以界定其在环保体制中的不同职能和职责。当前我国的区域环境治理中环保部、区域环保督查中心和地方环保部门在区域环境治理过程存在职能交叉，这严重影响了区域环境管理体制的效能。从国家主义和区域主义的双重运行逻辑看，环保部应该确认在环保体制中扮演“政策制定者”的角色，根据区域督查中心和地方环保部门反馈的环境问题从宏观层面进行政策的“关注”；区域督查中心则更应该作为“政策执行者”监督地方政府对环保部制定的各项环保法律、法规的执行情况，协调相关利益主体解决区域环境问题的行为；地方政府更应该成为“政策实施者”，强调地方政府在督促企业、公民环保行为的合法性。
3.协调机制的规范化。环境保护部-区域督查中心-地方政府之间的关系模式，可以按照“组织化协调”与“个人化协调”两种模式进行。“组织化协调”强调环境保护部设立一个内设机构来与区域督查中心协调，与此同时，区域督查中心可以按照职能分工设立“联络员”制度，利用“个人化协调”模式与环境保护部不同业务司进行联系，实现知识共享和政策协调，这种协调在某种程度上有助于避免因例行事务的“过度委托”导致区域督查中心失去本身的职能。区域督查中心与地方政府的关系模式可以按照职能界定实现跨域环境治理中的”权威性协调”，利用区域督查中心中央政府部门代理人的身份，实现跨域环境问题的合作治理。
区域环保督查中心的运转在区域环境治理上发挥了积极作用，但受制于当前区域环境管理体制中区域督查中心双重运行逻辑之间存在的矛盾和冲突，区域环保督查中心改革势在必行。区域环保督查中心的改革需要进一步变革组织结构，适应区域环境问题不断增加的现实，更好地发挥其督查和跨域协调的职能。区域环保督查中心的改革选项仍然不成熟：一方面，区域督查中心尚未完全掌握面临的所有问题，需要通过进一步的调研更深层次地了解区域督查中心改革的诉求；另一方面，改革本身是一个系统的过程，不仅是一个简单的放权过程，更需要多项制度予以配套才能有效完成，需要在中央和地方关系改革的大背景下科学地定位区域督查中心在地方环境保护工作中的地位和作用，构建一个更加综合的整体性改革框架，显然这需要进一步的深入调研和制度创新。
①资料来源于与西北督查中心2012年6月27日的座谈。
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