试论校长负责制的重构与再造，本文主要内容关键词为：负责制论文,试论论文,重构论文,校长论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
校长负责制是目前我国中小学所实行的校内领导体制。这一体制，是我国中小学校内部领导体制经历多次变更和反复之后，才逐步得以确立的。1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》首先提出了中小学逐步实行校长负责制的改革方向，并给定了校长负责制的基本框架。1993年的《中国教育改革和发展纲要》明确了中小学实行校长负责制的规定。校长负责制的确立与实施，对我国学校教育改革与发展的贡献是巨大的，其意义也是深远的。然而，从《中共中央关于教育体制改革的决定》发布至今，毕竟已经过去了17年，而在这17年间，我国中小学教育改革面临的形势和任务以及教育改革的社会历史背景都发生了诸多的变化。倘若把检视与考量校长负责制的参照系建基于21世纪初国际教育改革的新趋向和国内教育改革的新要求，我们便会发现，现行的校长负责制的确存在着一些弊病，而且这些弊病已经在一定程度上成为了我国中小学教育改革进一步深入发展的负面因素。可以说，揭示现行校长负责制的弊病，并考虑对现行校长负责制加以重构和再造，是世纪初我国中小学教育改革的重要议题之一。
现行校长负责制的弊病
现行校长负责制是在批判党支部领导下的校长分工负责制（以下简称“分工负责制”）的基础上形成的，当时的批判主要指向分工负责制的三条弊端：第一，“领导”与“负责”割裂，有悖管理常理；第二，党政不分，以党代政；第三，因党组织实行集体领导，决策的原则是少数服从多数而降低了管理工作的效率。[1]在当时的社会政治背景下，前辈学者对分工负责制的批判以及对实行校长负责制的呼吁，既是颇具胆略的，也是极富创造性的。然而，从上述对前两条弊端的分析来看，当时对分工负责制的批判视焦还主要集中在校长与书记究竟谁主学校沉浮的问题上。因为第三条弊端很可能只是理论上存在而实践中并不存在——因为在当时的学校中，“以党代政”在实践中往往又演变为“以书记代党”的情况，因此，分工负责制未必一定导致事无巨细均集体表决的局面——的问题。诚然，当时禀持这样的批判视焦已是一大进步，而且也为后来校长负责制的出台作了很好的理论或舆论的准备，实可谓功不可没。不过，这样一种受制于历史条件的批判视焦也同时为现行的校长负责制埋下了病根：学校领导体制变革的根本着眼点是校内党政之间的权力转移（尽管这在当时是绝对必要的），而不是新型民主管理制度的构建。这种批判视焦在以后校长负责制推行过程中，或多或少地影响了教育管理实践界，使人们误以为完成了党政之间权力转移的校长负责制已是几近完美的学校领导体制，以致于《中共中央关于教育体制改革的决定》中有关在实行校长负责制的同时，加强民主管理和民主监督的要求没有得到足够的重视。随着教育改革的不断发展，特别是进入21世纪以来，现行校长负责制的弊病已愈益显露，并主要集中表现在下列四个方面：
1.学校仍处于外控的管理模式之下
尽管《中共中央关于教育体制改革的决定》发布以来，我国基本完成了基础教育管理的权责由中央向地方的转移，一些地方近年实施的“实验性示范性高中建设工程”和上海试行的“发展性督导”制度也意在促进学校的主动发展，但就面上整体而言，地方和基层教育行政部门（此处指区、县教育局）对学校的科层化和集权式管理模式还没有出现根本性的改变。诚如一位研究者所指出的那样：“我国长期中央集权的教育行政体制和计划经济模式，形成了学校和政府之间的‘婆媳关系’，学校只是被动地接受教育行政部门的指挥，而不能依法自主办学。”[2]在一些地方，甚至连学校组织学生远足或其他社会实践活动的票、食、住、行都必须由教育行政部门的内部旅行社来统包，遑论给学校松绑和放权？因此可以说，校长负责制的实行，并未使学校从根本上摆脱外控的管理模式。
2.“英雄校长观”被不断地强化
校长负责制的实施，从客观上凸现了校长的地位，而在推行校长负责制的实践中对校长个人作用的过度强调以及有关媒体不恰当的渲染，误导人们把办学成败之宝全压在校长一人身上，以致于一些地方还打开了“抢挖校长”之战。[3]在这种人为的造势之下，“英雄校长观”被不断地强化，一些地方的教育主管部门甚至为了让“英雄”更好地施展身手而有意安排“英雄”一人身兼校长、书记两职，其结果，便是学校民主监督机制被人为消洱。我们知道，“英雄校长观”在上个世纪的70年代，也曾在西方国家风行一时。但西方国家此后的教育实践和有关研究均证明了“英雄校长观”的偏谬。美国教育管理学家菲利普·海林杰(P.Hallinger)在对20世纪最后20年的有关研究作了回顾性研究之后指出：“尽管有关的研究结果强化了领导能导致不同的学校效能的观念，但是这些结果并不支持英雄主义的学校领袖形象……如果到了2000年我们还认为校长是学校改善的唯一领导，那就如同我们还在相信校长不能影响学校效能一样愚蠢了。”[1]因为“英雄校长观”的日益强化，既漠视了学校民主管理的价值，也矮化了教师、家长以及学生本人在学校效能改进方面的作用。
3.学校民主管理机制远未健全
虽然，我国的中小学都有工会组织，实行校长负责制的学校也都有配套的教职工代表大会制度，但是，在学校管理实践中，工会组织和教代会是否真正发挥了其法定的职能？从目前的中小学管理实践来看，《中华人民共和国工会法》赋予工会的19项权利义务以及《中华人民共和国劳动法》第8、第27、第30、第33和第41条赋予工会和职工代表大会的法定职能，常常没有得到依法行使。在一些学校中，工会组织几乎成了“学校福利办公室”的代名词，组织旅游休假、发放假日副食、出席生老病死场合等成了工会的主要业务，而在关于教职工聘用、解聘、报酬、超时工作、劳动争议等重要事务方面，却很少介入。例如，最近一项有关教师聘任的调查显示：教师在聘任过程中，“几乎没有机会参与与自身利益密切相关的聘用合同的制定和修改……教师甚至不清楚本校聘任教师的方法。”“作为当事人一方的教师并不很关注《聘用合同》所具有的法律意义，没能把自己摆在与学校平等的地位上，仍处于被动接受管理的状态。”[4]这段短短的引文，似乎就是目前学校工会组织和教代会在法定职能行使上无所作为的真实写照。学校民主管理机制的缺失，给我们呈示了这样一幅非常的图景：一方面，校长受到太多的外控束缚；另一方面，校长在校内一言九鼎，几无任何约束。
4.学校的“两个负责”严重失衡
从本质上说，现代学校应当同时对上级主管部门和学校教育的当事人（学生及其家庭）负责。而且从学理上说，对后者的负责应当更胜于对前者的负责，因为“上级主管部门”的最终“上级”是国家，而国家则是人民的代表。正因为如此，一些西方国家才会把教育改革背后的文化变迁定义为：有关的权力和利益向教育的终极消费者(end-user)转移。其中的终极消费者，系指学生及其家庭。[5]正是基于这种认识，美国、英国、澳大利亚在其世纪初的国家教育战略规划中，均不约而同地强调了学校—家长—社区的伙伴关系以及家长、社区对学校管理的实质性参与。[6]这些国家以往的实践表明，家长和社区对学校管理工作的实质性介入，并未给学校“添乱”，而是给学生学习的改进带来了实实在在的效果。[5]与之相比，在我国现行校长负责制的框架结构中，原本就没有给家长、社区参与管理留下什么空间。而在学校教育改革实践中出现的“家长委员会”，或有形无实，或远离真正的学校管理事务。在学校“两个负责”严重失衡、家长远离学校决策议题的背景下，学校纷纷宣示：“一切为了学生的发展”是极具讽刺意味的。因为这样的宣示正在向人们暗示：学校是学生学校生活的唯一设计者，家长对自己孩子发展什么和怎样发展是无权过问的。而透过这一暗示人们或许会体认到，“一切为了学生的发展”，实在是学校的口号与粉饰，而不是学校的信仰与诉求。
校长负责制的重构与再造
在21世纪，我国的教育改革将继续深化，广大中小学将继续追求更为卓越的办学效能，而作为教育改革和办学效能重要保障的学校领导体制——现行的校长负责制却已经在一定程度上成了深化改革和追求卓越的阻碍。这就不得不使我们去思考现行的校长负责制重构与再造的问题。如果我们把现行的校长负责制称作“第一代校长负责制”的话，那么，我们现在需要在肯定“第一代校长负责制”历史贡献的基础上，重构“第一代校长负责制”并再造“第二代校长负责制”。依据上文所揭示的“第一代校长负责制”的四条弊病，再造“第二代校长负责制”似乎应聚焦于下述四个方面：
1.由外控管理学校走向自主管理学校
自主管理学校是一个宽泛的概念，它是相对于外控式学校而言的，美国的校本管理学校、英国和澳大利亚的自我管理学校都可以归为自主管理学校。香港学者郑燕祥，曾对校本管理和外控管理的原理作了对比（参见表1）。从他的对比中，我们大致可以了解自主管理学校与外控管理学校的一般差异。当然，由于郑燕祥所依据的素材不同，因此并不能确切地反映我国内地外控管理学校的特征和自主管理学校的要求。从我国的国情出发，在我们的学校由外控管理走向自主管理的过程中，应当特别观照以下三个要点：
第一，如果说，第一代校长负责制着眼于校内党政之间权力转移的话，那么，第二代科长负责制所追求的自主管理学校将着眼于权力由政府向学校的转移。
表1. 校本管理与外控管理的原理比较[7]
校本管理
外控管理
●殊途同归原理：
●标准结构原理：
达成目标可有多种不同方法，强调弹性 达成目标应有标准方
灵活，各施各法
法、程序，强调通用
性，放之四海皆准
●权责下移：●中央集权：
问题无可避免，应在发生的地方及时加 事无大小，由中央作
以解决；讲求效率解难周详控制；避免发生
问题；追求程序控制
学校
●学校是自行管理系统：
●学校只是执行系统：
管理
自行管理，主动开发，承担责任外在控制，被动承受，
原理无从问责
●重视人的积极性： ●重视制度的精密性：
发展内在的人力资源：校内成员加强外在监管；官僚系
广泛参与
统膨胀
●内部过程改进
●投入成本控制
第二，如果说，第一代校长负责制是校长从书记手中接过权力的话，第二代校长负责制所追求的自主管理学校将主张学校（而不是校长个人）从政府手中接过权力。
第三，如果说，实施第一代校长负责制的结果是校长个人几乎集权力于一身的话，推行第二代校长负责制所追求的自主管理学校的结果将是校长部分权力的依法分散。
2.校长的角色定位由“英雄”转变为“领导者的领导者”
对“英雄校长观”的批判，并不意味着对校长个人作用的否定，而是反对把校长个人的作用无限夸大，并对校长的“超凡能力”(charisma)抱有不切合实际的期待或幻想。按照美国学者萨乔万尼(T·Sergiovanni)的见解，当学校身处困境时，强有力的“英雄校长”或许真的会有助于学校情况的好转，“但没有被提到的问题是，一旦学校走出困境，学校需要怎样一种领导？进一步说，如果历经两年或三年的努力之后，仍然需要校长强硬的教学领导，那我们应对此抱何态度？萨乔万尼指出：“管理的字根是‘伺候’(minister)，教育管理者有责任为学校的需要服务，并通过为家长、教师、学生服务来体现‘伺候’，教育管理者以一种鼓励他人成为自己权力范围内的领导者的领导方式来提供‘伺候’。”[1]萨乔万尼在这里强调的是，努力把教职工培养成他们各自工作范围内的领导者，是校长的重要职责；校长应当是领导者的领导者，而不是单打独斗的“英雄”。美国加利福尼亚大学的汉森(M.Hanson)在对比20世纪和21世纪的校长的区别时也认为，“英雄校长观”将在21世纪终结，人们对校长英雄行动的关注将转向对校长创造性的微观行动的关注。[1]西方研究者的观点，虽不是什么金科玉律，但他们的有关见解和论证，的确会有助于我们对第二代校长负责制下的校长角色作出更接近学校管理“真实世界”的定位。
3.学校民主管理机制的依法健全
2002年6月3日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了《关于在国有企业、集体企业及其控股企业深入实行厂务公开制度的通知》（以下简称《通知》），该《通知》把厂务公开提高到贯彻“三个代表”思想的高度，把厂务公开和建立现代企业制度、促进企业民主管理和工会工作联系起来，并要求将厂务公开的实施情况与企业领导者的奖惩任免挂钩。《通知》不仅明确了厂务公开的主要载体是职代会，界定了厂务公开的主要内容，而且还对厂务公开作了许多具体的规定和要求。例如《通知》规定，企业重大决策必须通过厂务公开听取职工意见，并提交职代会审议，未经职代会审议的不应实施；涉及职工切身利益的重大事项，更应向职工公开，职代会按照法律法规规定具有决定权和否决权，既未公开又未经职代会通过的有关决议视为无效。[8]可以看出，《通知》对厂务公开提出了比以往更高的要求。仅以“既要公开办事结果，又要公开办事程序”为例，现在许多意在彰显民主的“公示”，都还远未达到《通知》的要求。因为此类“公示”只是一种结果性公示，而并未公示事件的过程。
由于《通知》特别说明，该通知原则上适用于教育、科技、文化、卫生、体育等事业单位。因此我们可以认为，建立和健全第二代校长负责制下的民主管理机制，已经有了比《中华人民共和国工会法》、《中华人民共和国劳动法》的法律精神更为具体的政策依据。同时，校务公开及公开的程度亦将成为评量学校民主管理机制是否健全的一个重要指标。
4.学校—家长—社区伙伴关系的完整构建
与第一代校长负责制实施过程中家长、社区的非实质性的和远离决策议题的“假性参与”不同，第二代校长负责制将着眼于学校—家长—社区伙伴关系的完整构建。所谓“完整构建”，应当与“平等关系”、“过程参与”、“结果质询”等关键特征相联系。其具体内容可以包括：校务委员会内有家长代表，家长代表的选举标准由家长自己制定；家长代表参加校务委员会会议时有权参与讨论和询问学校的运作情况；家长参与学生的部分学习活动；家长和教师共同为其孩子制订个别化学习改进计划；建立家—校计算机连接系统，便于家长了解学校信息及孩子的学习情况；学校同时向主管部门和社区、家长提交年度报告，并接受社区、家长代表的质询；家长代表适度参与教师遴选工作；学校工作绩效的评估和校长职级的评估与确定要适当参考家长的意见，等等。
当然，重构与再造校长负责制绝非轻而易举，更不能单单凭靠上述思辩性的议论，而需要进行大量艰苦而扎实的实践探索与实证研究。或许这正是世纪初我国教育管理理论界和实践界一个共同的议题和一项共同的任务。
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