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对外开放是我国基本国策，也是“十五”计划的重要内容。在总结以往成功经验的基础上，适应经济全球化和我国即将加入WTO的新形势，制定切实可行的对外开放新战略，对实现我国分“二步走”的发展战略目标具有重要意义。
一、对外开放的基本经验
过去20多年中，我国实行对外开放方针，较好地把握了国际产业结构调整带来的机遇，在扩大进出口贸易、吸收外商直接投资和沿海地区开放等方面取得显著成效，促进了经济高速增长，成为经济全球化中受益最大的发展中国家之一。
我国对外开放的基本经验在于：
第一，始终坚持对外开放不动摇。对外开放是邓小平理论的重要组织部分，是全党全国人民的共识，已经成为我国的基本国策，即使在发生“六四”风波和亚洲金融危机等重大事件，国际环境剧烈变化的情况下，我国仍然坚持对外开放的基本方针，保持政策的稳定性与连续性，在世界上树立了我国改革开放的形象。
第二，充分利用“两种资源、两个市场”，积极参与国际分工，提高国民经济的整体实力。通过对外开放，我国引进了资金与技术，发挥了比较优势，克服了制约经济发展的资源与环境瓶颈，有力地促进了经济的发展，壮大了国力。
第三，正确把握改革与开放的关系，形成相互促进的良性循环。对外开放在引进国外资金与技术的同时，也引进了国际通行的市场经济规则，推动了国内经济体制的改革。而国内市场化程度的提高，对外经济贸易体制的每一步重大改革，又为扩大对外开放提供了有利的条件。
第四，根据国内外形势变化适时采取扩大对外开放的战略步骤。从80年代实施沿海地区开放战略到90年代提出“以质取胜”、“市场多元化”和“大经贸战略”，实行“全方位、多层次、宽领域”对外开放，对外开放水平不断提高。
第五，在对外开放中始终坚持独立自主方针。中国是一个社会主义大国，搞经济建设必须立足于自己的力量。我们在吸收人类共同文明成果的同时，抵制了资本主义腐朽文化的侵蚀，通过打击走私、反逃汇和防范金融风险的斗争，保障了经济安全。
我们在过去20年里积累的成功经验，应该作为下世纪初指导我国进一步对外开放的基本方针。
二、对外开放面临的新形势和新问题
在经济全球化背景下，我国加入WTO，并将在未来五年内兑现大部分承诺。这是影响我国经济生活的一件大事，也是我们分析对外开放所面临的新形势的基本出发点。市场开放意味着我国参与全球化的程度进一步加深，这不仅会带来一些新问题，而且一些长期存在的问题也将变得十分突出。因此，需要准确把握新形势与新问题，抓住机遇，积极应对，趋利避害。
1.结构调整不仅是中国面临的问题，而且是全球性的突出问题。以信息技术为核心的新技术革命和国际间产业转移与技术转移，为我国在开放环境下进行结构调整提供了历史性机遇。不过，技术进步加速导致产品生命周期大大缩短，一些产业已出现全球性的生产过剩，对我国结构调整的效率提出了新的要求。如果我们不能跟上技术进步和国际需求结构的变化，进行国内结构调整和接受国际产业转移，不仅难以实现产业结构的升级，而且可能使结构不合理的问题更为突出。
2.国内市场总供需格局的改变，为我国逐步开放国内市场、积极开拓国际市场创造了极为有利的条件。在工业化和城市化远末完成的发展阶段，需求相对不足，使我国在“十五”时期面临巨大的就业压力，一些新兴产业发展受到市场规模的制约。因此，在积极扩大内需的同时，我国能否利用加入WTO后外部环境改善的有利时机，扩大本国产品和服务在国际市场上的份额，扩大利用外资，进口国内短缺的资源和先进技术设备，对扩大总需求，增加有效供给具要比以往更加重要的意义，直接关系到对外开放能否继续成为促进我国经济快速增长的动力。
我国能否真正获得开放市场的好处，在很大程度上取决于国内市场机制的完善程度。降低贸易壁垒、减少对外资准入的限制，将进一步沟通国际和国内两个市场之间的联系，可以使我国在更大的范围内发挥市场配置资源的基础性作用。然而，目前国内市场条块分割的矛盾依然十分突出，市场化程度亟待提高。因此，能否在加入WTO的过渡期内推进经贸政策的统一实施，尽快建立国内统一大市场，将直接影响我国开放市场对优化资源配置、促进经济发展的效果。
服务贸易市场的开放是我国参与国际竞争的新焦点。我国服务业总体发展相对落后，占GDP的比例低于多数发展中国家。服务贸易主要是采取当地商业存在的方式，而且在专业知识和技术方面难以实行垄断和封锁，因此，通过服务业的合资合作，可以引进国外资金、先进的管理经验、专业技术和规范的市场运作，培育和发展我国新兴的服务业，创造更多的就业机会，提高国民经济运行的总体效率和人民生活的质量。银行、保险、电信、分销等服务贸易是发达国家占有绝对优势的领域，开放市场必然对国内服务业造成巨大的竞争压力，而在WTO框架下，服务贸易没有保障措施，一旦危及关系全局的领域，难以事后补救。因此，如何严格掌握审批程序，加强行业监管，确保国家信息安全，防范金融风险，防止分销体系的垄断，对我国的法制建设、政府的管理效率是一个考验。
政府部门需要在观念、职能和管理方式上适应加入WTO的新形势。目前各级政府仍然习惯于用行政办法代替市场，直接干预企业的决策。产业政策调节范围过大，很多政策手段不符合WTO的规则。因此，加入WTO后，首先面临挑战的是政府。一方面，对外经贸管理将受到WTO规则的制约，数量限制、国产化和外汇平衡要求等措施要逐步取消，政府必须依法行政，增加透明度。另一方面，针对开放市场可能带来的风险，需要对有关法律法规和政策进行充实完善，加强监管能力。政府职能的转变和管理效率的提高，将直接影响对外开放的水平。
三、对外开放的新战略
（一）将发展开放型经济作为我国对外开放的总目标
我国在经济发展和经济体制改革方面已经制定了长远的目标和分阶段实施的战略步骤。我国已将对外开放作为基本国策，但尚未提出对外开放的长远目标。目前，我国已就加入世界贸易组织后逐步开放市场做出了具体承诺，大部分措施将在“十五”期间兑现，江泽民主席在APEC会议上也承诺中国将在2020年实现贸易和投资的自由化。对外开放实际上已经存在分阶段的时间表。因此，建议在“十五”计划中明确提出发展开放型经济是我国对外开放的总目标。
开放型经济(Open Economy)在国际上是与封闭型经济(Closed Economy)相对立的概念。在现实中，香港的自由港经济是开放经济的极端，南亚内陆地区的小国或朝鲜是封闭型经济的极端，世界各国的经济发展水平、市场成熟程度不同，可按光谱顺序排列于两个极端之间。一般而言，一国经济发展水平越高，市场化程度越高，越接近于开放型经济。在经济全球化的趋势下，发展开放型经济已成为各国参加国际合作和分工的必由之路。
“发展开放型经济”已经被写入党的十四届三中全会以来历次重要文件中，这一提法与“扩大对外开放程度、提高对外开放水平”、“全方位、多层次、宽领域开放”等以往的提法相比，更简明、更概括、更突出，适应我国加入WTO和积极参与经济全球化的新形势，对全国人民更具号召力，也易于被国际社会理解与接受。
发展开放型经济是一个过程，可以按照我国的对外开放的时间表，分阶段实施，同我国发展、改革的长远目标和分阶段实施战略协调一致。
总之，发展开放型经济是我国逐步实现现代化和建立社会主义市场经济体制的内在要求和必然结果。在“十五”计划中提出发展开放型经济的战略目标，有利于坚定改革开放的决心，避免制定政策时发生摇摆，树立我国负责任大国的形象。
（二）以优化结构与提高效率为中心，发挥我国的比较优势与后发优势
结构调整是当前和今后相当长一段时期中国经济发展中的主要任务。以往的结构调整，较多地强调增量而非存量调整，较多地依赖政府的力量而非市场机制，较多地局限于国内市场而非在世界经济背景下展开，因而难以取得突破性进展。在经济全球化背景下进行结构调整，必须进一步解放思想，“有所为，有所不为”。我国不可能也没有必要什么都依靠国内生产，而应该通过全面参与国际分工和交换，集中力量发展具有国际竞争力的优势产业，在国际分工中取得最大的效益。
在相当一段时期，丰富而且素质较高的劳动力资源，是我国最大的比较优势。发展劳动密集型出口加工业，可以缓解就业压力，而且与优化结构和提高效益并不矛盾，关键在于充分发挥加工贸易的“溢出效应”，带动国内产业参与国际分工，使现有加工能力得到充分利用，提高总体附加价值。我国发展劳动密集型产业绝非权宜之计，美国一直是技术劳动密集型产品的出口大国，因此，从长期看，增加技术、知识含量，提高劳动密集型产业的档次与附加值，是中国经济的发展方向。发展劳动密集型产业，主要应运用市场的力量，政府要减少对微观经济主体的直接干预，允许企业在比较国内国外市场效益的基础上理性选择投资和营销策略，这样才可能使企业实现利润最大化，宏观经济效益也会相应提高。
作为一个大国，我国必须而且有条件在高新技术领域占有一席之地，否则，我国就只能跟在发达国家后面，受制于人。因此，一定要充分发挥我国后发优势，通过开放市场，引进外资，跟上世界技术进步的主流。国家应选择合理的技术发展路线与切入点，集中一定的财力、人力，采取有效的政策措施，组织企业和科研机构联合攻关，力争在高新技术开发和产业化方面有所突破。
无论是发展技术劳动密集型产业，还是实现高新技术的产业化，都不能脱离制造业的发展。我们要抓住国际产业转移的机遇，发挥我国人才优势和工业基础雄厚的优势，加大技术引进的力度，改造传统制造业，着重发展技术密集型的制造业。在制造业基础较好和劳动力素质较高的部分地区与部门，应从简单的组装加工，经过原厂委托制造(OEM)、自己设计制造(ODM)等阶段，逐步向发展有自主知识产权的生产过渡，成为某些零部件和最终产品具有全球性影响的供应基地。
（三）扩大进出口贸易，深化外贸体制改革
随着我国经济实力的壮大，我们在国际市场上的份额必然要相应提高。世界银行预测中国占国际市场的份额将从目前的3.5%提高到2020年的9%。这就意味着我国在今后十年中贸易增长速度不仅要高于世界贸易平均水平而且要高于东亚地区8%的增长速度。目前，我国的外贸依存度低于世界平均水平，制造业的外贸依存度低于主要的大国，因此，充分利用我国加入WTO获取的相对稳定的外部环境和进入国际市场的机会，通过优化贸易结构，增加出口产品的附加价值，实现对外贸易的快速发展，并不会导致所谓“资源流失”，相反会带动国民经济的增长。
我国能否加快贸易发展、扩大国际市场份额，在很大程度上取决于国内产业结构的升级和国际竞争力的提高，而贸易结构的优化又对国内产业结构的调整具有重要的带动作用。因此，进一步提高机电产品特别是高新技术产品在出口中的比重，增加劳动密集型产品的附加价值，提高经济效益，带动国内产业结构升级，是“十五”期间对外贸易发展的中心任务。
随着我国逐步兑现承诺的降低关税、取消进口数量限制的国际义务，更多的外国产品将进入我国市场。总体而言，进口成本的降低，有利于扩大技术进口，加快技术改造，扩大有效供给，提高出口竞争力，增加消费者福利，但进口增加也会加大对国内部分企业的竞争压力。我们要利用争取到的市场开放的过渡期，抓紧时间进行结构调整，主动迎接国际竞争的挑战。国家要依据WTO的“幼稚产业保护”条款，对未来国民经济发展具有重大意义的新兴产业，给予必要的扶持。
按照国有经济战略性调整的总体布置，对国有外贸企业进行分类重组。除少数必须由国家指定专营的商品外，国有独资经营方式应逐渐退出外贸领域。以加入WTO为契机，逐步实现外贸经营权由审批制向登记制的过渡，让不同所有制、不同行业的企业直接参与国际竞争。
彻底改变国内外市场分割、国内市场条块分割的状况，加速国内统一大市场建设，尽快形成工业与流通，以及贸易、批发、零售、运输、仓储、售后服务等各个环节之间相互融通，物畅其流的新型分销体系。出口企业要抓住电子商务发展的大好机遇，突破信息和销售渠道瓶颈，逐步建立起自己的国际营销网络。积极开拓新市场，逐步实现产品结构和市场结构多元化。利用我国某些产业过剩的加工能力，通过海外投资，带动资本品和零部件出口。
（四）进一步扩大利用外资，提高利用外资的水平
加入WTO后，扩大外资的准入领域，不同于贸易保护条件下的“以市场换资金、换技术”，而是在经济全球化背景下，发挥我国在市场规模、产业基础和人力资源方面的优势，把利用外资同国内产业结构调整、地区开发战略和国有企业改革更紧密地结合起来。
我们要抓住国际性产业转移的机遇，通过加强与跨国公司的合作，全面参与国际分工和竞争，实现技术与产业结构的升级。要调整《利用外资产业指导目录》，减少因国内生产能力可满足国内需求而限制外资进入的领域，否则，在缺乏竞争压力的情况下，这些领域的技术进步将会放慢。同时，国家应把控制的重点放在国有资本的投向上，对那些已经出现全球性生产能力过剩的产业，国有资本的投入应慎之又慎。
打破行业垄断，积极有序地开放服务贸易市场，扩大外资和本地资本准入的领域。加快服务贸易领域的立法工作，尽快出台《电信法》等重要服务贸易领域的法规，依法建立外商准入的审批程序，规范外商经营行为，确保公平竞争，防止市场开放后外资对我服务业形成过大冲击。
按照“西部大开发”的战略布置，大力改善中西部地区的投资环境，积极引导外资投向中西部地区。优先选择一些有条件的地方，实行特殊的政策，形成带动地区发展的“增长极”。
继续坚持以利用外商直接投资为主的方针，积极探索利用外资的新方式。适应跨国购并的潮流，尽快出台有关购并的法律法规，允许外资以购并方式参与国有企业重组。
根据市场经济体制改革进程，特别是金融监管能力和水平，分阶段、分步骤地开放国内资本市场，为最终实现人民币在资本项目下的可兑换创造条件。在进一步降低关税与改革增值税制的基础上，逐步实现本地企业与外商投资企业的平等竞争。要按照WTO有关规则的要求，取消对外商投资企业在出口比例、外汇平衡、本地含量及雇用本地员工诸多方面的要求与限制，实现对外商投资企业的国民待遇。要创造条件，逐步取消专门赋予外商投资企业的税收减免政策，实现本地企业与外商投资企业的同等税负，即使在国家需要通过税收优惠政策鼓励投资的某些行业与地区，如开发西部，对本地企业和外商投资企业也要一视同仁。要将原来外商投资企业独享的一些符合改革方向的政策，例如外贸经营权、开设外汇账户等，尽快惠及本地企业。
（五）建立符合国际规范的经济贸易体制和灵活高效的宏观经济管理机制
建立符合国际规范的经济贸易体制，是我国全面参与国际分工和交换的前提。各国的经济贸易体制尽管千差万别，但在产权明晰、市场定价、公司治理结构、贸易政策的统一实施和增加透明度等方面是趋于一致的。因此，制定我国开放型经济的经济贸易体制，既要从中国国情出发，又要强调规范性。
按照WTO规则的要求，政府要加快职能转变，减少对贸易与投资活动的直接干预，主要依靠市场机制贯彻产业政策目标；依法行政，增加贸易政策和投资政策的透明度；清除部门与地方保护主义，打破垄断，促进公平竞争；建立适应开放型经济要求的灵活高效的宏观经济管理机制。
灵活的汇率机制是开放型经济条件下宏观管理的最重要的政策手段。我国已经确定了建立以市场供求为基础、单一的、有管理的浮动汇率机制的目标，但是，近年来，由于特定的内外部经济形势，外汇体制改革没有按既定目标实施。尽管亚洲金融危机已经平息，但造成国际金融市场剧烈动荡的根源并末消除。在现行国际货币制度下，货币和资本市场仍可能发生大幅度的波动。因此，我们应该抓住当前亚洲经济复苏、金融市场相对稳定、我国外汇储备充裕等有利条件，尽快实现既定的汇率制度改革目标。
加入WTO后，既要对涉外经济法律进行清理修改，也要进行补充和完善。《反垄断法》是市场经济的根本大法。要在借鉴国际经验的基础上，结合我国国情，尽快制定《反垄断法》，完善《反不正当竞争法》防止跨国公司在我国市场形成垄断，为各类企业创造公平竞争的环境。
要建立进口监控和预警机制，对可能出现的过量进口冲击、倾销行为，按WTO的有关规则及时作出反应。因此，要根据WTO有关规则，尽快制定《保障措施法》、《反补贴法》，完善我国的《反倾销条例》，建立产业投诉机制和规范的调查程序，充分利用多边争端解决机制，保护我国的经济权益。