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［中图分类号］F291.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-278X(2008)11-0017-0
改革开放近30年来，我国的城镇化是伴随国家和地区产业结构不断升级、农村劳动力向城市地区不断转移、城市基础设施和社会服务设施日益完善、不断延伸而持续发展的。目前我国已进入了城镇化快速发展阶段，城镇数量和人口均达到了前所未有的规模，城镇作为经济社会的载体在国家和地方经济社会发展中的中心作用得到了进一步的发挥。已具雏形的城镇体系犹如现代化大厦的磐石和骨架，正引领国家现代化事业不断前进。回顾过去，展望未来，需要进一步解决我国城镇化发展中的地区发展不平衡、城市就业、环境污染、能源资源以及城市基础设施建设等问题。
一、我国城镇化发展历程
1978年我国实施改革开放的政策以来，我国的城镇化进程取得了长足发展，如下页表所示。
由表可见：1979年～2006年，全国设市城市总数从216个增加到656个，增长了2倍多；同期，全国建制镇从2174个迅速发展到2万多，近几年虽经乡镇合并，仍有1.9万多个；人口城镇化率由1978年的17.92%，增长到2007年的44.94%，年均提高0.93个百分点，年均增加城镇人口1453万人。我国城镇人口1978年为1.72亿人，2007年为5.93亿人，净增4.2亿人，扣除城镇的自然增长，至少有2亿人从农村进入城市生活，转向工业、商业、服务业等二、三产业。
30年中，各级各类城市全面发展。其中，20万人以下的小城市，从改革开放之初的116个增加到目前的286个，增长了近1.5倍，小城市人口则从1331.0万人增长到3723.3万人，增长了1.8倍，小城市的平均规模有所扩大；20万～50万人口的中等城市，从60个增加到230个，增长了2.8倍，人口从1876.8万人增加到7189.3万人，也增长了2.8倍；50万～100万人的城市，从27个增加到85个，增长了2倍多，人口则从1994.7万人增加到5829.4万人，增长了1.9倍；我国100力人以上的特大城市从13个增加到55个，增长了3.2倍，城市人口从2988.3万人增加到14138.3万人，增长了3.7倍，是这一阶段增长最快的一类城市。
与此同时，我国城市建成区面积达到33659.8平方公里，相比1981年的7438.0平方公里，增长了3.52倍。城市住房从人均6.7平方米猛增到26平方米以上，城市道路从2.7万公里延伸至近30万公里，城市供水、园林绿地、污水与垃圾处理等基础设施和城市公用事业相应迅速发展，大大提高了城市对人口的容纳能力和对经济发展的支撑能力。城镇化与我国经济社会的持续发展相辅相成并为经济社会发展提供了重要的社会载体和条件。
二、我国城镇化发展的几个特点
（一）城镇化发展的速度、规模与国家经济社会发展建设的总趋势、总政策大体相适应
分析我国城镇化发展的30年历程，虽然总体来说是持续快速的，但并不是均一的。从20世纪80年代初到90年代中期前，我国城镇化的进展并不很快，从1978年～1993的16年中，我国城镇化率从17.92%增长到27.99%，共提高10.07个百分点，年均提高0.63个百分点，滞后于这一时期的经济发展。这是与我国长期推行重视工业化而忽视城镇化的政策和改革开放初期一度过于强调“离土不离乡，进厂不进城”的农村工业化政策相联系的。
从20世纪90年代中期到21世纪头5年（“九五”、“十五”时期）的10年，是30年里城镇化发展最快的阶段。1995年～2005年，人口城镇化率从29.04%猛增到42.99%，年均提高近1.4个百分点，其中确有城镇人口标准变化的“统计因素”，但总的仍与当时经济社会发展速度和体制政策的变化相吻合。1992年邓小平南巡讲话开启了建立社会主义市场经济体制的新方向，对农民全面开放城市劳动力市场。国家“十五”经济社会发展规划提出“积极推进城镇化战略”，首次将城镇化提到了国家战略的高度，无疑是历史的进步，并进一步调动了各级地方政府发展城镇的积极性。沿海重点开放城市和开发区各项事业迅速发展，吸引了中西部大量人口向东南沿海城镇迁移，冲破了“离土不离乡，进厂不进城”的政策框架，形成了全国上亿人口的准城市化大军。最典型的如深圳、东莞等原来不过10万人的小城镇，迅速膨胀到800万～1000多万的超大型城市；上海、北京、广州等则保持了300万～500万的暂住人口规模。
进入“十一五”，由于迅猛发展暴露了资源、环境、能源等一系列问题，中央强调要实施“积极、稳妥的城镇化战略”，从此我国城镇化每年提高不超过1个百分点，进入了一个新的发展阶段。
总之，我国30年的城镇化发展方向是与全国的经济发展和建设小康社会的总体发展目标相适应的，与国家的经济社会发展建设的总政策大体相吻合。
（二）城市发展与国民经济产业结构的升级相辅相成、互相推动
30年来，我国各类城市的功能和规模随着社会生产力的发展而不断完善、扩大，逐渐成为工商业的中心和经济发展的带动力量。工业化带动了城市化，城市化也从市场方面和消费方面提升了工业化水平和产业结构的升级。
在改革开放之初，1978年我国国内生产总值中，一、二、三产业的构成是28.2:44.1:23.9，到2007年，三次产业的构成比例为11.3：48.6:40.1。第一产业在国内生产总值构成中的比例下降了60%，第二产业比例上升1.0%，第三产业比例上升67.8%。第三产业的发展，产业结构的升级，主要是在各级各类中心城镇中实现的。产业结构的构成有升有降，但各次产业均是发展的。如将1978年的三次产业各定为100，到2007年，第一产业为365.8，增长了2.66倍；第二产业为2307.7，增长了22.1倍；第三产业为1956.3，增长了18.6倍。国民经济的快速发展为城镇化带来了持续的动力，反过来，城镇化的发展进程对我国二、三产业的发展也起到了巨大的推动作用，尤其是一些大型中心城市的作用尤为明显。城市是社会经济活动的集中场所，有着大规模、多层次的经济活动：银行、保险、信托、交易所等金融服务业高度集中；商品货币交换活跃，是生产、交换、分配、消费的调节中心；中心城市拥有雄厚和先进的物质技术基础，科学技术、文化教育发达，城乡交流、内外交流活跃，对整个国家或大范围地域的经济发展起着举足轻重的作用。此外，城市化的发展带动了交通、水电、市政等城市基础设施建设，推动了投资需求；带来了人口集中和劳动生产率的提高；带动了第三产业的发展和产业结构的升级。
（三）我国城镇化走了一条以中心城市为依托，促进城镇群发展的道路
改革开放以来，在国民经济的发展以及城镇化进程中，我国大城市发展十分迅速，百万人以上的城市无论数量及人口规模增长都在3倍以上。随着户籍制度、住房制度的改革以及劳动力市场的完善，大城市经济能量的聚集效益进一步显现。
随着中心大城市经济总量的扩大和产业结构的优化升级，其辐射作用逐步显现，与之相邻的一批中小城市也随之发展起来，它们在中心大城市的产业疏散政策和城市规划的引导下，依托中心城市一些重要基础设施，围绕大城市周边以卫星城或城市群的模式逐步发展起来。迄今为止，我国城镇化发展进程中，除东部沿海地区已初步形成以沪宁杭为依托的长江三角洲城市群、以广深为依托的珠江三角洲城市群、以北京和天津为依托的京津冀城镇群外，在东中西部还初步形成一些规模较小但很有活力的城镇群。如辽中南城镇群、山东半岛城镇群、闽东南城镇群、以武汉为依托的江汉城镇群、以郑州为依托的中原城镇群、以长株潭为依托的湘中城镇群、以西安为依托的关中城镇群以及成都和重庆城镇群等。以上城镇密集地区的总面积只占全国的3.1%，城镇人口却占全国的36.2%，GDP占全国的46.6%。其中对全国影响最大的珠三角、长三角和京津（冀）三大城镇密集地区在不到全国1.3%的面积内集中了全国20%的城镇人口和28%的GDP。
这种以大城市为依托的城镇群发展模式的合理性在于：中心大城市具有雄厚的经济基础，相对来说，其自身的工业化和城市化水平较高，在一定的地域范围内可以优先聚集到人才、技术、资金和资源，容易实现本地区的规模效应和集聚效应，中心大城市经济的发展和产业结构的升级，对周边也有相当强的经济辐射力和拉动力，能够促进周围地区的经济发展，带动这些地区的工业化及城镇化进程。依托中心城市推动城镇群发展，这样既能防止大城市过度膨胀所带来的弊病，又可发挥大城市的经济中心作用，形成合理的区域分工体系，达到优势互补的持续性发展。
（四）我国城镇化发展选择的是依托沿海城市，梯度向中西部分步发展的战略
我国的城镇化发展是从1980年8月经第五届全国人民代表大会第三次会议批准设立深圳、珠海、汕头、厦门4个经济特区而发端的。1984年国家决定进一步开放大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海14个沿海港口城市。它们与4个经济特区由北到南连成一线，成为中国对外开放的前沿地带。1985年将长江三角洲、珠江三角洲、厦漳泉三角地带划为经济开放区，1988年海南全省获准成为经济特区，这时全国各沿海县市几乎都已辟为经济开放区。经济特区为中国改革开放发挥了“技术、知识、管理的窗口”和“对外政策试验田”的作用，经济特区、沿海开放城市的成功运转，辐射和带动了内地省市的发展，也为此后中国经济发展提供了一种可借鉴的模式。
1990年中央决定开发浦东新区，并要求浦东新区及上海的发展要紧密联系长江三角洲的区域发展，这是一个信号：城市的发展要从单个的城市走向区域城镇群体协调发展。1992年后中西部地区对外开放的步伐逐步加快，一批陆上边境口岸城市、长江沿岸城市、内陆地区省会城市开始执行沿海城市的开放政策。进入新世纪，国家又先后决定实施振兴东北、中部崛起和西部大开发战略，继上海浦东新区开发之后，中央又决定开发天津滨海新区，在成都、重庆实施综合配套改革试验。这些都是国家探索依托城市、面向区域、梯度发展经济社会模式的成功实践。这种在沿海开放城市和其他城市划定的小块区域建立经济技术开发区的经济发展模式，实际是将技术、人力、土地、资金、资源等生产要素重组、聚集，形成新的增长点，形成经济发展的新优势和重要空间载体。实践证明，这种以沿海开放城市和经济技术开发区的率先发展带动全国其他城市的城镇化发展战略是成功的。首先，沿海城市特区、经济技术开发区本身得到了强劲的发展，在对外开放、吸引外资、扩大出口、发展高新技术城市基础设施和服务设施建设等多方面成效卓著，成为当地经济社会事业新的增长点，在推动经济结构调整和产业结构升级方面起到了重要示范作用，成为外商在我国投资的热点地区和外贸出口的主力军。其次，特区和开发区的城市建设发展对其他城市也起到了借鉴和示范作用，它们“筑巢引凤”的经验有利于带动一批新兴城市和新城区的迅速崛起。
三、中国城镇化发展面临的问题
（一）城市发展在规模和速度上不重视对度的把握，存在盲目贪大求洋的倾向
改革开放30年来，我国城市发展取得了重大成就，但也存在一些问题。不少城市不顾需要和可能。盲目扩大城市的建设规模，造成城市资源、资金多方面紧张，难以为继；还有不少城市选择依靠行政区划调整，加速扩张生长的城市发展模式。本文前述我国超大城市近年迅速增长，除了这些城市对外来人口集聚确有较大吸引力外，也有行政区划调整等重要人为因素。近年来一些城市力求将市辖或市管的部分县市改为市辖区。目前除天津市新扩的市辖区面积小于原市辖区面积外，北京、重庆、广州新扩的市辖区面积为原市辖区的1.6～1.8倍，上海为3.5倍，武汉为4.2倍。由扩大市辖区范围而增加的城市人口各在一二百万人以上。深圳至1990年“四普”时特区内城市人口激增至86万，到2000年“五普”时，所辖宝安县已被改扩为深圳的两个市辖区，深圳市人口跃增至648万，加上外来暂住人口已高达1035万人，可与上海和北京并列为城市人口超千万的顶尖级城市。上有行之，下必效焉。新世纪行政区划的重点似乎放在了撤县、撤市改为辖区方面。萧山市、余杭市撤并为杭州市的两个区，南海市、顺德市撤并为佛山市的两个区，使杭州、佛山二市即刻成为城市人口规模超300万的特大城市。一些具有较强发展活力的特大、超大中心城市，通过行政区划的调整适当扩大市辖区范围，有利于改善城市发展的空间布局，可在一定程度上缓解密实的中心市区，阻滞不断向外摊大饼式的扩展。但有些中心城市为了尽量把自己做大，将一些离散于中心市区外围较具发展活力的中小城市也都划入自己的市辖区内，影响了中小城市独立自主发展的积极性。这不是正确的发展方向。
我国地域辽阔，各个城市的经济基础、资源环境、地理条件、人文历史均不尽相同。应该根据自身条件，扬长避短，制定出科学、合理、有弹性的城市发展规模目标和空间形式，从而避免因贪大求洋而使城市发展陷入错综复杂矛盾的窘境。真正达到“城市化的规模和水平与工业化和经济发展水平相适应；城乡资源配置效率和城市化质量不断提高，生产、生活和生态协调发展，并形成良好的人居环境；逐步形成大中小城市和小城镇协调发展、合理分工、各具特色的区域城镇体系；城乡经济社会协调发展，逐步向城乡一体化方向迈进”等城市良性发展的要求。特大城市的区域化确为世界发展的共同趋向，但不能把它理解为将核心城市周围地区与核心城市有密切联系的市县都合并成为一个特大、超大城市。我国现行的行政区对城市发展的干预权力过大，应在深化行政管理体制改革的基础上，运用社会主义市场经济机制，着力培育跨行政区的由核心城市与周围城镇共同组成的大都市区、都市圈或城市群。
（二）一些城市突破承载条件，过分膨胀，引发了一系列生态和资源问题
我国经济高速增长是建立在高投入、高消耗基础之上的。改革开放以来，城镇化成绩巨大，地位日益提升，但环境与社会成本也很高，引发一系列“城市病”不断浮现：城市用地和空间需求急剧扩大引发城乡土地利用矛盾；城市过分膨胀导致城市交通环境的拥挤与恶化；工业发展突飞猛进，水、大气等环境质量问题层出不穷；水资源短缺严重影响城市生活和产业发展；城市流行病的突发也令我们猝不及防……承载各种城市功能和人类活动的基础资源，由于急剧膨胀的需求和迅速增长的城市经济而表现为粗犷的使用，为种种环境问题埋下了祸根。尤其在东南沿海地区，这里是我国人口最为稠密的地区，同时也是我国人口迁入最多的区域，又是城市问题最为集中的地区。
据统计，全国近660个城市中，有近400座城市缺水，其中缺水严重的城市达150多个，全国城市每年缺水60亿立方米，日缺水量已超过1500万立方米。不少城市目前水资源开采量已超过可供水量，有的城市地区由于地下水抽取过度，造成地表下陷的恶果。城市水资源及其他废弃物循环利用的比例低，全国有193个城市污水集中处理率为零，155个城市的危险废物集中处理率为零，160个城市生活垃圾无害化处理率为零，城市环境形势严峻。据环境检测，全国七大水系的411个地表水监测断面中有27%为劣V类水质，基本丧失使用功能，重点流域40%以上的断面水质没有达到治理规划的要求，流经城市的河段普遍受到污染；522个城市的大气监测数据显示中，40.5%的城市颗粒物超过二级标准；在开展酸雨监测的696个市（县）中，出现酸雨的城市有357个，占51.3%。城市基础设施落后，大城市的交通出行中公交分担率在10%左右，好的城市仅达到20%，远不能发挥出公共交通大运量的优点。城市经济能耗水耗高，我国单位GDP能耗水耗、单位工业增加值能耗水耗均高于发达国家的城市。粗放的发展模式给环境带来巨大的压力，城市总体承载力被削弱，已有的承载力空间难以释放。环境质量令人担忧，治理成本大幅度增加。
（三）盲目建设开发区，城镇发展模式粗放，保护耕地节约用地任重道远
经济特区、开发区的设立曾经为中国的改革开放带来了强有力的推动力，带动了全国的经济发展。但是早期的开发区取得巨大成功是有其特殊条件和历史背景的，在经济落后、技术落后、计划经济体制为主导的改革开放初期，选取少数试点作为市场经济、体制改革的试验田，确实取得了非凡的效果。而随着改革开放的深入进行，开发区、经济特区的数量也迅速增加，在国家正式批准设立的经济技术开发区之外，各省、市、县，甚至一些乡镇都批准设立开发区。据统计，在2003年全国清理整顿开发区之前，全国有各类开发区6866个，规划面积3.86万平方公里，超过全国现有600多个城市建设用地总规模，开发区43%的土地闲置。经过清理整顿，到2006年，开发区数量压缩到1568个。但是这个数字同国家正式批准设立的54个经济技术开发区相比仍然是巨大的。开发区数量减少了，但不少地方搞一区多园，以各种名目圈占土地的现象依然存在。然而，这些“一窝蜂”建设的开发区并未获得良好的发展，更不能起到带动周边地区经济发展的作用。一些地方政府热衷于建设“开发区”，往往是“开而不发”，造成土地闲置，农田被占，既浪费了宝贵的土地资源，又侵害了农民的利益。不仅没有起到带动经济快速发展的作用，反而拖累了地方经济，给政府和人民带来了沉重的负担。
城镇发展模式粗放，主要表现在中小城市，特别是多数小城镇人均综合占地指标高。据建设部城市建设统计年报(2005)，城市人口在300万以上的超大城市人均综合建设用地为82平方米，百万人以上的特大城市人均102平方米，50万～100万人的大城市人均127平方米，20万～50万人的中等城市人均133平方米，20万人以下的小城市人均206平方米。全国近2万个建制镇人均建设用地160平方米，多的人均300平方米以上。城市规划人均建设用地的国家标准上限是120平方米，推荐100平方米。只有大城市以上各类城市基本符合国标，中小城市及小城镇全部超标。
节约土地资源问题是城镇化进程中的突出问题之一。由于土地存在供给的刚性，在人口和产业不断向城镇集聚的过程中，导致农用耕地保护压力加大。许多城市在进行城市规划时不切实际地把城市做大做强，盲目扩大城市的建设用地，占用了周围大片光、水、热条件较好的农用地或者生态用地；控制城镇用地的快速增长，缓解耕地日益减少的趋势，城乡统筹，集约、节约使用城市建设用地是我国今后城镇化需解决的一个重大课题。
四、结语
进入新世纪，我国的城镇化伴随工业化、信息化、市场化、国际化将继续发展。党的十六大报告提出了我国全面建设小康社会的目标，党的十七大报告进一步提出了新要求。到2020年，不仅全国GDP总量，而且人均GDP值，都要在2000年的基础上翻两番，基本完成工业化的历史使命，届时，全国城镇化水平将提高到55%以上。十七届三中全会着重就我国农村改革与发展作出了部署。随着农村土地使用权、经营权的流转，农业现代化、规模化、专业化的进步，我国城镇化的步伐不会减慢，预计每年新增城镇人口在2000万人左右，除城镇人口自然增长外，每年将有约千万农村人口转入城镇。我们面临着巨大的机遇，也面临着严峻的挑战。只有更自觉地坚持科学发展观，不断解决城镇化发展过程中面临的新课题新矛盾，坚持“走中国特色城镇化道路，按照城乡统筹、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极”。
总之，坚持健康的城镇化，坚持和谐城市、生态城市的发展方向，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，这应成为我国城镇化的基本方向。
［收稿日期］2008年10月
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