党代会常任制的探索与思考，本文主要内容关键词为：党代会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放尤其是党的十六大以来，党内民主与监督取得了重大进展。党中央率先垂范，中央政治局向中央委员会汇报工作，党中央重大决策在更广范围内征求意见，并不断推进党内民主与监督制度化建设。党的基层和地方组织积极进行党代会常任制试点改革的探索与创新，为党内民主与监督进一步发展提供了有益经验。这是新时期加强党的执政能力建设和先进性建设，提高党的领导水平和执政水平，以及拒腐防变和抵御风险能力的一次重大理论创新和实践探索，是扩大社会主义民主，发展社会主义政治文明的集中体现。
党代会常任制的实践
最早提出党代会常任制的是毛泽东、邓小平等老一辈无产阶级革命家。1956年，毛泽东同志提出，党代会不仅坚持年会制，而且实行常任制。在此基础上，邓小平同志在主持党章修改中对这一思想作了进一步的完善和细化。党的八大通过的新党章规定：党的全国代表大会每届任期五年，省级代表大会每届任期三年，县级代表大会每届任期二年。这三级党代表大会一律每年开会一次。邓小平同志在修改党章的报告中深刻阐述了实行党的代表大会的重要意义：代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的。按照新的制度，党的最重要的决定都可以经过代表大会讨论。党的中央、省、县委员会每年必须向它报告工作，听取它的批评，答复它的询问。代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位负责，便于经常地集中下级组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验，他们在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关工作。这是我们党最早通过党章形式对党代会常任制及其意义的规定。由此可见，这一制度设计的最早出发点，是为了充分发挥党的代表大会的决策、监督功能，保证党的决策民主化和科学化，从而逐步解决党内权力过分集中的问题。遗憾的是，受党内“左”倾思想的影响，这一制度在八届二中全会以后就中断了。
党的十一届三中全会以后，党代会常任制改革的思路再度引起中央重视，并被直接推到实验进程。1989年至1998年，中央组织部先后选择了浙江省台州市椒江区、绍兴市、永嘉县、瑞安市，黑龙江省的林甸县、肇东市，山西省大同市矿区、洪洞县、晋中榆次区、顺县和河北省辛集市、湖南省衡山县等5省12市县区进行党代会常任制试点。在此基础上，2002年党的十六大提出：扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点，积极探索党的代表大会闭幕期间发挥代表作用的途径和形式。2007年党的十七大再次提出：完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制。目前，全国共有21个省(区、市)的97个县(市、区)进行了党代会常任制试点，对实行党代会年会制和党代表任期制进行积极探索。
党代会常任制面临的问题和困惑
党代会常任制的试点工作取得了一定的成效，但与党的十七大提出的“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”的要求还有一定差距。
从实践上看，党代会常任制的试点没有真正解决权力过分集中的实践难题。
能否有效解决权力过分集中、规范领导干部秉公执权，是设立党代会常任制的最重要目的，也是实践中检验党代会常任制是否取得成效的根本标准。然而，从实践的效果看，党代会常任制的试点仍没有从根本上解决好这一问题。具体表现在：一是党代表职责错位。不少试点单位没有正确认识和处理党的代表大会的决策功能，在实践中放大了党委会的决策功能，而把党的代表大会的决策功能变成了执行功能。此外，党代表在每年党代会上的提案内容往往集中于政府职能部门所要解决的问题，跟人大代表的提案内容有太多的相同点，似有“以党代政”、“党政不分”之嫌。
二是党代会“议人”职责不充分。虽然有的试点单位实行党委全委会对干部任免的“票决制”，在一定程度上解决了党内长期存在的“少数人在少数人中选人”的问题。但是，议人和用人的权力仍然集中于党委会，而不是掌握在党的代表大会手中。虽然很多试点单位实行了党代表对党委委员、纪委委员民主测评或述职测评制度，但都没有从根本上解决党委和纪委委员不作为或乱作为问题，更谈不上对不称职委员进行弹劾或罢免。党代会的“议人”权不能仅仅局限对干部的评议，还应包括干部的提名、选用、监督和罢免等职权。
三是党代会职责无法充分落实。由于党代会没有常设机构，党代会无法充分行使其对党委会的监督职能，党代表无法履行他应有的职权，仅停留于一般提意见和建议的层面。大部分试点单位成立了党员代表联络机构，或挂靠在党委的组织部门，或作为对党委负责的工作机构，不能从根本上起到监督和制约党委会的作用。
产生这些问题的主要原因是，随着党代会常任制试行的逐步深入，必将越来越广泛地牵涉党内权力结构的再构架和党内各部门及其成员关系的再调整，涉及的利益关系调整越来越深刻，遇到的体制障碍和人为阻力也会越来越大。此外，党代会常任制没有现成的历史经验和做法可供借鉴，无论专家学者还是地方的实务工作者都缺乏对党代会常任制内涵的深刻理解和准确把握，尤其对什么是党代会常任制、怎样建设党代会常任制这一基本问题，还没有形成统一的认识和系统的理论阐述。
从理论上看，试点没有真正解决党代会常任制的理论困惑问题。
尽管有一大批专家学者和实务工作者进行了大量的探索和研究，但至今仍未形成清晰明确的党代会常任制发展思路与操作性较强的理论构架来指导党代会常任制实践。笔者认为，当前亟须回答的理论问题有两个：什么是党代会常任制？有没有必要试行党代会常任制？这直接关系到党代会常任制改革的方向和进程。
什么是党代会常任制？大多数学者和党务工作者认为，党的代表大会常任制包含着两个层面的内容：一是党的代表大会年会制，即由全体党员通过民主方式，选举从中央到地方的各级代表，每年召开一次各级党的代表大会，履行其最高权力机关的职责；二是党的代表大会代表常任制，就是指代表大会的代表和它所选举产生的委员会的资格和权利同时存在，代表任期与本届党委委员相同，委员会的换届和代表换届同期进行。有人通过解读浙江椒江的常任制试点，认为党的代表大会常任制的内涵至少包含五个方面的内容：实行党的代表大会年会制；建立党代表常任制；实行区委委员会制，取消常委制，发挥区委全委会作为领导机关的作用；实行干部任免全委会票决制；建立网状监督制，加强党内民主监督和社会各方面的权力监督。有的学者从功能结构出发，认为目前的所谓党代表常任制，与理想中的党代会常任制，还有着很大区别。“党代表常任制与党代会常任制，一字之差，千里之遥。”中央党校王贵秀教授称，“要让党代会常任并且发挥作用，必须成立由代表大会选举产生的常设委员会，类似人大的常委会，在代表大会闭会期间行使职权。”当前，由于缺乏持续稳定履行最高决策权和监督权的组织载体，党代会常任制难以切实履行对党委会的监督职能，距离邓小平所讲的让党代会成为党内最高决策机构和监督机构的目标，还有很远的差距。
笔者认为，党代会常任制从历史沿革来说，可谓“老问题、新事物”，目前尚处于发展和完善阶段。党代会常任制的理论内涵在新的历史条件下发生了许多变化，比如它对从源头上预防腐败的作用，都有值得深入探讨的理论空间。只有从理论上厘清设立党代会常任制的目的，才能正确回答什么是党代会常任制。
有没有必要实行党代会常任制？有人认为，发扬党内民主就必须充分发挥党的代表大会的作用，使党代会成为年会制和常任制。每年召开党代会，不仅对发扬党内民主有好处，而且对加强和改进党对国家的领导也有好处。有人主张，发展党内民主，实行党代会常任制的思路可以放弃，因为如果过于强调发挥党代会的日常决策功能，一方面可能降低政治效率，削弱党集中统一的优势，另一方面必然加大会议成本和日常开支，甚至造成更加严重的文山会海和官僚主义。有人指出，党代会与人代会的职能交叉重叠，关系不好处理。还有人认为，如果没有通盘的党政领导体制改革，仅仅搞一个党代表常任制，没有多少实际意义，可改可不改。
笔者认为，党代会常任制有利于集中党员群众意见，形成共同思想，是民主集中制的重要实现方式，是进一步加强党组织凝聚力，巩固党的执政地位，增强党拒腐防变和自我纠错能力的有效途径，它有继续发展和改革完善的空间，不能轻易放弃这一思路，需要在实践中进一步发展和完善它。党的代表大会作为党的最高权力机关只能在5年一次的短暂开会期间才能发挥一定作用，闭会期间其功能和作用的发挥缺乏相应的制度保障，党的代表大会对其执行机关党委会难以指导和监督，在党代会、全委会和常委会关系上出现权力倒置问题。而这些问题恰好可以通过发展和完善党代会常任制来加以解决。但是，我们也应该看到，如果党代会常任制试行不能深入下去，而流于形式和停于现状，是不能从根本上解决党内民主与监督问题的。
关于党代会常任制架构的讨论
关于党代会常任制的架构如何设置，有学者从机构设置、理顺党内关系和规范权力运行角度做出了理论上的设想，可作为参考。
例如，从机构设置上，借鉴人大的模式，根据精简、务实、高效的原则，建立党代会常设机构，作为党代会闭会期间最高权力机构，监督同级党委和纪委的日常性工作。常设机构重点监督党委对党代会决策的落实情况，并进行评议和质询，当同级党委委员出现明显失职、渎职行为时，可以取消其党委委员的资格。关于常设机构的工作人员，可以考虑在代表中产生一部分作为党代会常设机构的领导者，这部分人是专职的，由他们来负责行使党代会的经常性职权。党委、纪委、人大、政府、政协的党组组成人员以及其他重要领导职位，必须由党代会任用，并始终处于党代会的监督之下，在党代会上对其作出评议，决定其升迁、转任、处分与罢免。
又如，从理顺党内权力关系角度，重新建立健全党内权力运行体系，正确处理党代会、党委会和常委会的授权关系和职权划分。为了充分行使党代会作为最高权力机构和最高监督机构的职能，对某些重要干部任免的票决制要落实于党代会的常设机构。党代会作为党的最高权力机构，拥有最高的决策权、立法权、任免权和监督权，党的各级委员会是同级党代会的执行机关，贯彻执行党代会的各项决议，向党代会报告工作，并接受监督。要以发展党代会常任制改革为契机，重新建构党代会、党委会和党的纪律检查委员会新型的“内三会”关系：党的各级纪委由同级党的代表大会选举产生，向代表大会及其常设机构负责，受代表大会及其常设机构的领导和监督；纪委与同级党委平行，不受其制约，加强纪委对同级党委的专门监督。党代会和纪委可以制约党委会。
笔者认为，这些理论上的构架固然有其合理的成分，但仍都存在有待完善和细化的地方。例如，按照论者的设置，党代会常设机构及其组成人员职权很大，而且都是以积极作为的方式行使。那如果这些人打着“权威”的旗号瞎指挥、乱作为怎么办？如何监督和制约党代会常设机构及其工作人员行使权力？又如，按照论者对党代会常设机构赋予的职权和行使方式，常设机构要成立不同的委员会，如干部政策委员会、改革委员会、经济委员会、监督委员会等等。这样不仅会加剧机构臃肿、人员膨胀，从而加重财政开支负担，而且还会与其他党政机关之间出现不必要的重叠和交叉。再有，按照论者的配置，常设机构监督、评议、质询党委会的工作，若党委委员工作明显失职、渎职时，可以罢免。这种集调查和处分于一身的权力赋予，党委会还能否创造性地独立开展工作？
笔者以为，党代会常任制改革是个复杂的系统工程，无论采取哪种模式进行改革，都必须强调始终坚持民主集中制的原则。只有在民主集中制的原则下，党内民主建设才能有序进行，做到既加强民主与监督，又兼顾效率和秩序。党代会常任制试行改革必须从全局战略的高度，全面系统地理顺党内关系，正确处理好民主与集中的关系，合理配置党代会、党委会和党的纪律检查委员会三者之间的职权和行权方式，以便做到广泛民主与高度集中的统一，有效制约与相互协调的统一，增强活力与增进团结的统一。
2008年11月22日，河北省沧州市东光县灯明寺镇通过公推直选方式选出了新的镇党委书记