正确认识和处理九十年代中后期党的中央组织与地方组织的关系——对贯彻执行民主集中制的一点思考，本文主要内容关键词为：组织论文,民主集中制论文,贯彻执行论文,正确认识论文,后期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从现在开始到2000年这一段时期可以算作90年代的中后期。这一时期既是我国奔向小康、实现现代化建设第二步乃至第三步战略目标至关重要的时期，也是我国建立社会主义市场经济体制至关重要的时期，还是党的建设适应新形势新情况的要求不断加强和改进至关重要的时期。而加强党的建设则需要进一步把贯彻执行民主集中制提上重要议事日程，因为民主集中制建设在整个党的建设中处于重要地位，它是我们党和国家的根本制度，也是科学的、合理的、有效率的制度。但是，由于各个不同的历史时期对民主集中制的要求和侧重点有所不同，因此，讨论贯彻民主集中制问题不能泛泛而谈，也不能仅仅局限于总结历史的经验和教训，必须根据90年代中后期的特点，着重研究其中的几个重点特别是最核心的问题。我认为，正确认识和处理党的中央组织和地方组织的关系，是这一时期贯彻执行民主集中制最核心的问题。
（一）
党的中央组织代表全党执行着多数人的意志，它的职责履行得如何关系到全国经济、政治、社会、文化发展的大局。根据90年代中后期的特点和情况，需要强化中央组织职权的贯彻落实，需要维护中央的权威。这是顺利实现新旧体制转换的需要，是克服转型期政治社会诸多矛盾、维护稳定大局的需要，是维护党的团结统一、增强凝聚力和战斗力的需要，是制止住目前已经存在、并且有继续发展之势的地方本位主义、分散主义、自由主义和保护主义错误倾向的需要。
从90年代中后期改革的特点来看，改革方式已经由过去的自下而上的自发推进、自上而下的放权让利，转变为自上而下统一协调和组织实施的有计划推进、自下而上和上下结合的制度创新，这无疑是一个大的转变，必须有新的适应能力，需要有中央的统一指挥，步调一致，而不能各行其是。改革的进程已经由过去的“单项推进”、“分批操作”向“整体推进”、“重点突破”转变。一方面这场新的革命将在更深更广的层面上引起利益的再调整再分配，出现秩序紊乱、心态失衡、行为失范的现象难以避免，因此更需要有强有力的中央，更需要统一的意志和行动。另一方面，改革的难度更大、要求更高、操作更复杂了。为了保证使改革有秩序有步骤地进行，顺利实现新旧体制转换，更需要维护中央的权威。
从90年代中后期政治、社会矛盾来看，国际形势动荡不安，国际上敌对势力对我国以压促变，“西化”和“分化”中国的总体战略难以根本改变，民族和宗教问题日益突出，社会治安形势严峻。随着改革的深化，决策主体的多层次，经济利益的多元化，地区间发展的不平衡，收入差距的拉大，不可避免会导致人民内部矛盾的增加。从某种意义上说，这一时期各种利益摩擦和不同价值观念碰撞等引发的社会矛盾，是极具挑战性的。与此同时，在经济发展中“瓶颈”制约和通货膨胀的压力始终存在，并且还会增大，经济高速增长的一些条件趋紧。在面临的这些情况面前，如果削弱中央的权威，就很有可能出现经济混乱、政治混乱、社会混乱。所以，这一时期维护中央权威，实在是一个关系到能不能维护稳定大局、维护中华民族生存和发展的大问题。
就90年代中后期党内情况来看，由于市场经济的成份不断增多，其对党的各级组织和党员客观上具有的负面影响不可低估，因而我们党将会遇到许多过去不曾遇到过的新情况和新问题。比如这一时期党内自由主义、分散主义可能会有所抬头，因而出现某种比较涣散的状况。这就需要严格遵循党章规定的“四个服从”准则，维护党的团结统一。而“四个服从”的核心是全党服从中央，如果没有中央的权威，全党就不可能有统一的意志和统一的行动，也就不可能有凝聚力和战斗力。
从现实情况看，在全局与局部、中央与地方的关系问题上，许多地方和部门目前都程度不同地存在着过分强调地方、部门的特殊利益而对全局利益考虑不够的问题，最突出、危险性最大的是本位主义、分散主义、自由主义和保护主义。这些错误倾向表现在：经济方面，一些地方对中央的决策以是否合意为标准决定取舍。有些事情中央三令五申，一些地方和部门仍然我行我素，令不行、禁不止，甚至有的为了局部的、小团体的经济利益不惜损害国家的全局利益。政治方面，有的地方和部门的负责人喜欢自搞一套、自成系统、自成局面、团团伙伙、自由行动，把党和人民委托他们管理的地区或部门看成是自己的“领地”，想怎么干就怎么干。一些条条部门热衷于追求自身的权力和利益，以致造成部门分割、政出多门，使基层很为难。一些块块地县领导干部甚至采取阳奉阴违的态度。这些错误倾向如果不加以制止，在90年代中后期将会迅速蔓延开来，以致发展到不可收拾的地步。
（二）
党的地方组织是党的一级重要组织，它的职责履行得如何直接关系到党中央的路线、方针、政策能不能够在本地得到有效的贯彻落实，也直接关系到本地经济、政治、社会、文化发展的大局。根据90年代中后期的特点和情况，同样需要维护地方组织的职权，保障地方的合法利益，调动地方的积极性。
地方组织在党的组织系统中是一个不可缺少的重要环节。党中央的路线、方针、政策要通过它向其属下的基层组织和广大党员进行传达和贯彻执行，基层组织和广大党员的意见和建议一般来说又要通过它收集和归纳然后向中央反映。这就需要充分调动地方的积极性，发挥地方组织应有的职能和作用。如果地方组织不能发挥应有的职能和作用，那就会出现上情下达、下情上报的“中梗阻”，增大中央政策效应的滞后性。由于我国幅员辽阔、地域广大，各地的情况千差万别，经济、社会、文化发展很不平衡，如果各级地方组织的作用不能充分发挥出来，不能把中央的精神和当地的具体实际结合起来，不能解放思想、实事求是、敢闯敢试、开拓创新，而仅仅满足于照抄照搬照转，当“中转站”、“传声筒”，那又会增大中央政策效应的不平衡性，即：使中央政策在某一地方有效，在另一地方无效，在此地效果明显，在彼地则效果不明显，从而使中央政策对全国的有效性受到很大的局限。此外，还可能会使中央政策的效力逐步递减，即中央的某项政策被付诸实施后，一开始可能是比较有效，但久而久之它的效力就减少了，甚至消失了。这是因为，在新的发展阶段，各地出现了许多当初在制定政策时没有预料到或者估计不足的新情况和新问题，在这些新情况新问题面前，地方组织又不能把中央政策的基本精神和它们结合起来，因地制宜、因时制宜地加以创造性运用。结果出现中央政策的效力逐步减少的情况，既影响了地方的发展，又影响了中央的声誉。所以在90年代中后期各种新情况新问题层出不穷的情况下，必须充分发挥党的地方组织的职能和作用。
充分调动地方的积极性、发挥地方组织的作用，也是全面完成党的十四大提出的90年代各项任务，顺利实现现代化建设既定战略目标的客观要求。应当看到，全国的任务是要分解到地方、由地方的任务所组成的，地方任务完成得好坏，直接影响到全国任务的完成。在90年代中后期深化改革、扩大开放的情况下，充分调动和发挥地方的积极性，让那些基础比较好、实力比较雄厚、市场经济发育程度较高、机制比较活的地方，在中央的宏观指导下，根据自己的实际情况，能快就加快发展，赶超“四小龙”，赶超现代化，为全国的经济发展作出更多的贡献，为改革开放和现代化建设各项任务的完成提供更多的保证和经验；让那些基础比较薄弱、实力欠雄厚、市场经济发育程度不高、机制还不太活的地方，在中央的宏观指导下，根据自己的实际情况，大力发展市场经济，制定正确的地方发展战略，利用丰富的资源，外引内联，奋起直追，实现发展的后发优势，从而不但不拖全国的后腿，而且还为全国的发展和各项任务的完成作出重要贡献。改革开放以来，我们的一条重要成功经验就是充分调动和发挥了地方的积极性。这条经验在90年代中后期并没有过时，而是继续适用；其重要性也不是降低了，而是日益提高。
（三）
也许有人会问：“既然90年代中后期维护中央组织的权威具有重要意义，充分发挥地方组织的作用也具有重要意义；既要强调维护中央的权威，又要强调充分地发挥地方的积极性，这两者不是矛盾的吗？”其实两者并不矛盾，不是此长彼消的关系。维护中央权威的对立面是地方本位主义、分散主义、自由主义和保护主义，是“上有政策、下有对策”，而不是充分发挥地方的积极性；充分发挥地方积极性的对立面是中央高度集权，不给地方一点自主权和机动权，使地方不能创造性地开展工作，而不是维护中央的权威。但是如果不能正确认识党的中央组织和地方组织的关系，维护中央权威和充分发挥地方的积极性，两者又常常是矛盾的。比如一讲要维护中央的权威，就把中央权威等同于中央集权，就想到要回到过去那种高度集权的旧体制上去，就要剥夺地方的合法权益，扼杀地方创造性地开展工作的积极性，似乎这样中央的权威才能树立起来。基于这种认识强调维护中央的权威，就必然会使充分发挥地方的积极性受到影响。一讲要充分发挥地方的积极性，就想到要搞地方分权化，不要中央的集中，地方想怎么干就怎么干，任意搞地方本位主义、分散主义、保护主义，似乎这样才算充分发挥了地方的积极性，在这种认识下强调充分发挥地方的积极性就必然会削弱中央的权威。这两种不正确的认识，必然给90年代中后期在处理中央组织与地方组织的关系上产生许多问题，要么是不利于维护中央的权威，要么是不利于充分发挥地方的积极性，由此带来的问题以及对我国改革开放和现代化建设的影响前面已经分别论述过了，这里不再赘言。正是因为在90年代中后期正确认识和处理好党的中央组织与地方组织的关系，维护中央的权威，充分发挥地方的积极性具有十分重要的意义，并且在实际工作中又不太容易认识和处理好，而且一旦出了问题其影响又是带根本性和全局性的，所以我们才说这一时期正确认识和处理好两者的关系，是贯彻执行民主集中制的核心问题。从另外的角度讲，民主集中制中如何发展党内民主，保障党员的民主权利，涉及到充分调动党员个体的积极性和发挥其先锋模范作用的问题，着眼点在于个人和组织的关系上；如何健全党委集体领导和个人分工负责相结合的制度，涉及到在每一级组织内部发挥集体的智慧和领导班子的整体功能，同时又有专人负责而不相互推诿的问题，着眼点在于每一级组织内部少数人和多数人的关系上；如何维护中央的权威，充分发挥地方的积极性，涉及到全党能不能在纵向上形成一个团结统一的整体的问题，着眼点在于在更大的范围内处理好个人和组织的关系，充分发挥广大共产党员的积极性和先锋模范作用，在更大的范围内、更高的层次上处理好少数人和多数人的关系，把全党的智慧集中起来、方方面面的积极性调动起来。所以维护中央的权威，充分发挥地方的积极性，在民主集中制建设中是最根本、最核心的问题。
如何在90年代中后期处理好党的中央组织与地方组织的正确关系，除了从认识上加以解决之外，还需要有一些具体措施：
第一，进一步对中央和地方的职责权限进行科学划分。从中央的事权来看：一是党的基本理论、路线、方针和政策的制定，必须由中央来决定和发布，地方无权各行其是。二是涉及国家主权、外交、国防等重大问题，由中央决定，各地方党的组织和党的负责人均不得自由发表意见和决定。三是涉及统一的宏观经济管理问题，只有中央（含中央政府）有权通过财政政策、货币政策和其他经济政策调控整个国民经济的活动，而地方党组织（含地方政府）无权抵制或改变中央的宏观经济决策。四是维护国内市场体系的统一和全国税制的统一，是中央理所当然的职权，地方无权抵制和反对。五是涉及全社会保障和收入分配问题，只有中央才有权充当全社会利益和财富分配的调节者，地方无权承担。从地方的事权来看：一是本地经济社会发展长远规划、年度计划和改革方案的制定；二是地方性法规的制定；三是省管干部的任免；四是本地党的建设、精神文明建设、民主法制建设以及宣传思想工作等方面重大问题的处理和决定；等等。这些事项，地方按照中央总的精神自行决定，中央及各部门不要过分干预。
第二，进一步提高中央集中决策的科学水平。我们这样一个大党、大国，如果没有集中决策，将一事无成。但是集中决策的水平却有高低之分，正确与不正确之分。中央权威是党和国家意志的集中表现，但是在某种程度上要通过中央集中决策的水平具体体现出来。如果中央集中决策的水平不高、科学性不够甚至是不正确的决策，那么无疑会使中央的权威受到影响，在实践中很难设想会得到各地方的认真而心悦诚服的贯彻执行。因此，在90年代中后期，面对层出不穷的新情况和新问题，中央应加强调查研究，坚持走好群众路线，认真倾听各地方、各部门和广大基层党员干部和群众的意见，认真倾听学有专长、具有真知灼见的专家和学者们的意见，充分发挥各种智囊机构的作用，逐步做到决策的科学化和民主化，进一步提高在全国范围内和高层次上集中决策的科学水平。
第三，制定一些具体的、可操作性的制度规定，比如请示报告制度和各负其责的制度。党的中央组织与地方组织是上下级关系，因此一旦中央作出决策，各地方的党组织必须无条件服从和执行，决不允许借口“情况特殊”、“因地制宜”而任意修改或顶着不办。但是各地方在执行中央决策时，如果确实发现某些方面不适合当时当地的具体情况，或者要求结合实际进行某些变通处理时，这就需要按照请示报告制度的规定，及时向中央请示报告，提出意见和建议。在中央未作出新的决定和明确答复前，仍然必须坚决执行中央既定的决策。但是在这种情况下出了问题谁负责呢？这就需要按照各负其责的制度规定，是谁的责任就该谁负责。如果地方因执行中央决策造成失误的，责任由中央承担，不追究地方组织和负责人的责任。
第四，加强督促检查，强化纪律、赏罚分明。要加强对贯彻中央决策的督促检查，不能会开了、决策作出了就听之任之，必须下大力气对贯彻落实情况进行督查。同时，要强化党的纪律，对于贯彻执行好的要予以表扬、提拔重用；对于阳奉阴违、弄虚作假、拒不贯彻执行中央决策或对中央决策消极怠工的，要严厉批评教育，直至撤职查办，绳之以党纪国法，决不手软。总之要做到赏罚分明。
第五，采取措施鼓励地方创造性地开展工作。要逐步增加对地方工作的指导性，减少指令性，不搞越俎代疱，避免对地方管得过细过死。一要切实保障地方的合法权益；二要鼓励地方努力探索适合本地发展的路子；三要尊重地方和基层的实践，尊重群众的首创精神，放手让地方和基层创造性地贯彻执行中央的方针政策。
第六，设置“警戒线”。一般来说，中央与地方要各自按照所划分的事权进行工作，但是由于地方在工作时，虽然也要从全局上、宏观上考虑问题，但在实际中往往更多地侧重于从本地的实际来考虑问题，因此难免会出现一些事情从本地来看，是有利的符合实际的，但从全国一盘棋来看，则可能是不利的甚至是有害的；从眼前来看，是可行的，但从长远来看，则是不科学的。因此作为全党全国最高利益代表的中央，一般情况下要放手让地方独立自主地开展工作，以充分发挥地方的积极性，但是一旦当出现地方局部利益与全局利益、中观与宏观、眼前与长远发生矛盾，而靠地方本身又不能解决（或者是意识不到，或者是意识到了但无力解决）时，就要采取强制性措施干预地方工作。这就十分需要设置一道“警戒线”，即中央根据预定的目标以及发展规划，从全党全国工作的大局考虑，制定必须采取强制性干预措施的界限。这意味着，如果地方的各项工作运行在这一限界（即“警戒线”）之内，即使出现了某些问题，或者存在某些不足之处，也大可不必惊慌失措，中央仍然可以不强制性干预，由地方去处理。但是如果地方的某些工作运行已经越过了这一限界（即“警戒线”），中央将有责任采取强制性措施对地方进行干预，使之回到“警戒线”之内。