威权政治与经济成长的关系——以威权体制时期的台湾为例，本文主要内容关键词为：威权论文,台湾论文,为例论文,体制论文,时期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D675.8 文献标识码：A 文章编号：1008-7621(2008)03-0021-06
在战后后发展社会的现代化进程中，一个引人注目的现象是：为数众多的发展中国家或地区面对现代化的挑战，不约而同地选择了以威权政治推动经济发展的道路①。但事实是，在战后众多实行威权政治的国家和地区中，仅有少数几个国家和地区真正取得了成功，大多数国家和地区无论在经济发展还是社会现代化方面均不尽人意。笔者认为，同一体制类型下不同的发展绩效，所反映的是与经济发展密切相关的制度结构的差异。本文试以国民党威权统治时期的台湾为例，并通过与拉美和东亚其他威权国家的比较，对此作一分析。
一、经济中心主义的意识形态
无论在大陆时期还是在台湾，国民党都以孙中山的三民主义为官方意识形态。三民主义本身并不是一种抽象的意识形态，其核心民族独立、权力分治和人民福祉，基本符合世界的潮流。但国民党退台后，三民主义之一的民族主义被解读为“反共抗俄”、恢复“大中国”领土完整和主权独立的民族主义斗争。由于这只是一个乌托邦式的目标，随着时间的推移逐渐成为一种形式化的宣传。如同一位作者说：“它开始是断然的决定，接着升华为热切的希望，然后变成神话，最后则变为祈祷文。”[1]至于国民党所承诺的实行“民主宪政”的民权主义，也是说得多，做得少。这样，“建立三民主义模范省”的目标就只剩下了民生主义。如果经济搞不上去，民生问题不能解决，国民党威权统治的“合法性”就彻底丧失了。国民党领导人多是从民生主义角度来解读三民主义的。如1963年蒋介石在国民党“九全大会”上讲到“建设三民主义新中国的目标和方略”时说：“三民主义是现代思想的主流；三民主义建设，就是现代化的建设。”[2]这样，三民主义被重新解释后，成为带有浓厚实用主义色彩的务实路线，即高度强调经济发展和现代化的目标，并增进人民福祉。
在战后东亚几个成功的威权主义国家和地区，政治领导人都有一个共同点，即有强烈的经济发展意识，视经济发展为首要的根本任务。陈诚到台之初就提出“人民至上，民生第一”。新加坡独立后李光耀也力倡“将革命意识转变为建设意识”。朴正熙上台伊始，即奉行“经济发展第一”的方针，提出“经济问题是我们所有问题中最重要的问题”[3]18，“经济问题高于政治问题，强调民主是没有意义的”[4]，把经济发展作为单一的国家目标。
东亚威权领导人重视经济发展的理念可称之为“经济优先主义”或“经济中心主义”。其动因主要来自生存的忧患意识和威权政权追求自身合法性的需要。就前者而言，如同美国学者高棣民(Thomas Gold)所说：“东亚进入战后时代的处境比拉丁美洲或非洲来得更惨，所处的外在环境更具威胁。……也许正因为这种绝望的环境，以及必须一切从头做起的迫切性，激发它们产生了在拉丁美洲国家或非洲国家里所没有的努力，也使得东亚国家将其有限的资源做最佳的利用，而导致了成长和发展的‘奇迹’。”[5]“经济优先主义”作为一种实用主义意识形态，聚合了社会共识也增强了政府的政治合法性。哈根·库指出，“蒋介石从50年代开始，就致力于经济发展。在很大程度上，他们(蒋介石和朴正熙——引者注)积极承担的发展经济的义务来自于当局的两位当权人物提高他们政治合法性的愿望。”[6]197虽然一切政权都有追求自身合法性的内在需求，但由于威权主义政权的特殊性质，更要通过经济发展的绩效来向社会证明承受专制性权力的统治是值得为之付出的代价。
以经济发展为中心的务实意识形态至少有以下两方面的效用。首先，它有利于经济与政治的结构分离。因为发展经济优先，国民党在政治上的威权控制没有影响到经济领域对民众的开放。经济与政治的脱钩还使政治领域发生的波动不致导致经济的波折。国民党政权在70年代曾受到被驱逐出联合国、美台“断交”和“美丽岛事件”等大的政治冲击，但当局并没有因此收紧对经济的控制，而是进一步走向经济自由和开放，台湾的经济得以继续保持稳定发展势头。其次，把经济发展放在优先考虑的位置有利于形成经济上的理性主义。虽然东亚威权政府都坚持反共意识形态，但它们在所有制形式和经济政策的选择上却没有“意识形态偏好”，而是从经济发展的客观需要出发。与朴正熙时期的韩国一样，国民党在台湾建立了庞大的公营企业，也采取了一些很典型的经济计划化方法，如“四年计划”、“六年计划”或“十年计划”等。但当局在“发达国家资本”同时并没有“抑制私人资本”，而是把政府自身的利益与“藏富于民”有机结合起来，允许民间私有制经济的发展和保护私人所有权。当公营企业效率不佳时，又推动公营企业民营化，并给民营企业更大的自由发展空间，逐步推行了经济自由化、法制化政策，完善市场经济秩序。
因此具有发展导向的威权主义才有积极意义。与此相反的一种类型，是基本上出于当权者个人或家族集团利益，为了维护统治地位、镇压反对势力或人民的反抗而实行的威权统治，这种消极的权力行使会阻碍现代化发展，而且强制的政治稳定也难持久，最终都发生了更大的政治动乱。拉丁美洲国家的军人官僚威权政府、菲律宾马科斯的独裁政权和印尼的苏哈托政权等，即属此种类型。在这些国家，最妨碍发展的是大地产制经济结构和旧官僚政治体系，但这些国家在走上威权主义道路后，却排斥了工人、农民和中产阶级，而阻碍发展的经济社会结构却不是打击或改革的对象。威权政治的这两种类型或许可以解释，为什么在1960年代以后拉美大多数国家同是实行威权政治却无发展。
二、市场经济导向
在战后的30年左右时间里，大多数发展中国家出于迅速摆脱落后地位的迫切愿望，采取了超经济的和非市场的手段发展经济，其共同特征是突出国家计划干预，忽视甚至排斥市场。而东亚威权国家和地区则采取了既不同于中央计划经济模式、也有别于西方国家自由市场经济模式的“计划式市场经济”模式，在政府的主导下全力发展市场经济。其特点是，政府干预、介入市场，甚至暂时部分替代市场，但这种干预是围绕市场经济展开的，是“遵循市场”的，目的是培植市场经济，促进市场体系的发育和成长。市场经济导向是东亚威权国家或地区成功实现经济现代化的重要结构性条件之一。
有些学者以东亚地区存在着政府对经济的大量介入来否定其市场经济的属性，这是没有根据的。事实上，创造东亚奇迹的关键在于对发展市场经济的重视。美国经济学家贝克尔和刘易斯说：东亚国家“根据当时的标准，是相当尊重市场的”；东亚经济的繁荣“指出了国家和市场之间的另一种平衡，凸显了参与全球经济的好处”[7]。二战后，东亚的大部分国家都走上了资本主义道路，发展资本主义市场经济的基本原则也确定下来。1960年代前后，威权政治在这些国家确立后，政府对经济干预的力度加大，但市场经济体制的建立过程并未中断。朴正熙对韩国威权政治同市场经济关系的表述就很能说明这一点：“对政党政治的严格控制，结合充分发挥自由经济的作用。”[3]123台湾的经
济体制也鲜明地体现了政府主导的市场经济特色。按台湾著名财经技术官僚尹仲容、李国鼎等人的解释，民生主义的核心就是走“自由经济”即市场经济的道路，“在经济发展过程中，我们是一直朝自由经济方向去发展”[8]。台湾政府当局在遵循市场经济规律的基础上介入市场活动，通过制订经济发展战略和产业发展战略并适时调整、制订经济计划并组织有效实施，目的在引导和推动市场的发育和走向成熟。这是一种“市场理性”的体现。李国鼎对此的注解是，“牢固、强大的官僚政治和中央集权政府”积极干预经济，目的就是“帮助经济的各种部分首先站起来，然后学会走路，再放手让他们自己走。”[9]此种“市场理性”主要体现在扶植民间私人企业和企业家阶级的成长上。
对于发展民营企业的办法，虽然美国对台湾的直接影响最大，但台湾的财经技术官僚层最欣赏的并不是美国放任企业在市场中沉浮的政策，而是日本明治维新的经济政策。尹仲容曾多次赞扬明治模式中“政府筹集资金，举办公用事业与新兴工业，再以最低廉的价格转移民营”的作法，并直接加以仿效借用。[10]91在台湾民营企业发展之初，政府确实起到了“创办人”、“银行家”和“代管人”的作用。台湾纺织业和纯碱业的发展、王永庆的台塑集团的崛起等，都是这种政策措施的产物。在六、七十年代的出口导向时期，台湾则更多地使用税费减免、出口退税、对出口工业所需外汇资金予以方便等奖励政策措施，帮助民营企业发展。在与侨资和外资的合作中，台湾本地民营企业家逐步成长。在有利的经济环境下，一批民营企业迅速发展成大型企业，一些大型企业又联合若干关系企业，发展成为企业集团，台湾的大资产阶级形成。而在开放型和竞争性市场经济体制下，为数众多的台湾中小企业也得以形成，并由此奠定了台湾中产阶级的重要基础。
以市场经济为导向，还体现在东亚威权国家或地区遵循市场经济规律，抓住机遇，适时开放本地市场与国际接轨，融入资本主义世界经济体系。台湾在20世纪60年代初期根据岛内外经济情势的变化，通过外汇制度改革(将以前为管制进口而制定的复杂的复式汇率改为新台币与美元挂钩的单一汇率)、制定“十九点财经改革措施”和“奖励投资条例”、设立加工出口区等系列措施，坚决地走向了国际市场。
而同一时期，很多发展中国家将其贫弱落后的现状归咎于殖民主义、帝国主义的掠夺及在世界经济体系中的依附地位，企图同国际体系“脱钩”，走一条独立自主的“自立成长”道路。在民族主义的驱动下，不少国家热衷于将外国公司“国有化”。战后初期的巴西和阿根廷，即是此一民族主义主导的发展政策的代表。60-70年代的官僚威权主义时期，巴西和阿根廷的民族主义情绪进一步高涨，军政府对外国公司接二连三地回收，加速了国营企业的膨胀。但国有部门的扩大既无助于分配的平等，而且其本身具有的诸多难以避免的“通病”，例如产权不清、效率低下、难以产生“企业家”和企业家精神等，又拖了经济发展的后腿。这可能就是拉丁美洲国家经济病态化的一个症结。
市场经济的发展，对台湾的政治经济均产生了重要影响。一方面，庞大的公有企业在这个过程中逐步被民营企业所蚕食，而从大部分领域退出。另一方面，在开放型经济环境中，一个以新兴中产阶级为主体的市民社会形成，成为推动台湾政治改革的重要力量和民主运动的社会基础。其三，在同世界经济的密切交往中，国民党当局的政策也逐渐变得不像刚退台时那么单一死板，发展路线和观念也在发生改变。如同美国学者阿姆斯登指出的，政府一方面改变了台湾的经济结构，另一方面也受到对外开放和经济发展的影响，而使自身起了变化。[11]这是外向经济发展的一项重要副产品。简言之，市场力量推动了台湾经济走向自由化和现代化，政治自由化的条件也在这个过程中逐渐成熟。1986年3月，国民党十二届三中全会正式通过实施经济自由化、国际化和制度化政策，台湾计划式市场经济体制发生转变。这一年，正是台湾威权体制自由化转型的关键一年。
三、经济决策系统的专业化和“非政治化”
威权主义政权的一个重要特色是奉行专家政治(technocracy)。林兹认为，社会面的现代化过程，促成专家政治角色的出现。这些专家的个人意识和专业知识，使他们渴望政府授予他们有效的决策权；他们侧重专门问题的解决，排斥情绪问题，认为政治会妨碍理智的方案，了解冲突的反功能意义。[12]在东亚，韩国、台湾和新加坡的威权政权也都奉行“专家治国论”，非常重视经济技术专家的科学决策和科学管理作用。有能力的专家学者被吸纳进入政府行政体系，特别是计划决策部门和财经系统，充当技术官僚的角色，指导国家经济发展。
理论上说，在威权政体中，技术官僚的地位低于军人官僚和党务官僚，既无政治上的决策权，也无行政上的领导权。但在实际上，当政权日益巩固，特别是政府工作日益专业化之后，需要有技术的专家担负日常的主要决策工作，技术官僚的作用就变得越来越重要。因此，政治领导者是否能做到“统而不治”，使关键经济决策“非政治化”，即把这种决策委托给非政治的精英，避免直接施加政治压力，使之能够从整体利益出发作出合理性的决策，就成为威权体制下经济能否成功的重要结构性条件之一。
在台湾，国民党虽然一直维持着一支庞大的军队，但军方除了本身的专业外，并不介入政府政策的制定，更不具备在东亚和拉美一些军人政权中军方所拥有的那种决策地位。从军人在政府要害部门中占据的位置来观察，自1954年俞鸿钧(交通大学电机系毕业，工程师出身)组成第一个“文人内阁”起直至1989年，历任“行政院长”均为文人，其间只在1958-1963年由军人出身的陈诚以“副总统”身份兼任过该职。“行政院”所属各部会中，除“国防部”外，其他部门首长基本上都是文人出身。至于经济决策圈，更没有军方的位置。
1952年国民党改造后，国民党在政府各部门成立机关党部或政治小组，而由各级行政主管同时兼任同级党务系统的主管，行政系统之外并不存在一个“党委”或“书记”的领导系统。行政官僚是基于行政职务的流动而同时获得同级党务系统的领导权，亦即前者是后者的必要条件。也就是说，党组织无所不在，实行“以党领政”，但党的组织是“隐形化”的，也没有形成“以党干政”和“以党代政”。这种制度设计使行政官僚部门有相当的决策自由空间。随着公共政策的日益专业化，党务系统逐渐被隔离在政策决策特别是经济决策之外。本来，入党与对党的忠诚是在党国体制中追求政治前途的准则，但1960年代以后，台湾的技术官僚能否进入政府高层，党内经历已不是决定性的因素了。在“红”与“专”的选择中，后者变得越来越重要。很多进入台湾财经决策层的重要技术官僚，如尹仲容、严家淦、李国鼎、费骅、张继正、孙运璇、俞国华和郭婉容等，之前都没有过党内经历，有“台湾经济的设计师”之称的尹仲容一生甚至从未加入国民党。事实上自1960年代末期以后，行政官僚已支配了国民党中常会的决策，此后无论中常会成员如何扩张，纯粹党务官僚最多只有二至三人。1972年国民党“十全大会”通过党务革新案，正式明确了“党政分工”的原则，党的角色和作用主要变为政策协调和为行政官僚排除决策障碍，行政官僚在决策上的自主性大幅升高。
1960年代，由高学历、高素质的专家学者组成的技术官僚队伍在台湾的财经乃至行政和党务系统中占据了主要比例，形成主导台湾财经决策的技术官僚群体。他们都受过高等教育，而且大部分人还有西方国家特别是美国教育的背景。例如在早期的“美援会”、“农复会”和“经安会”等机构中任职的财经技术官僚，重要决策人物大都拥有美国大学的硕、博士头衔。在“经合会”、“经设会”、“经建会”里，从美国回来的财经技术官僚为数也相当可观。这些有较强亲美倾向的技术官僚信仰资本主义，信奉理性化的决策和管理，排斥形式主义和空头政治，行政能力强大。台湾财经技术官僚群还有一个很明显的特色，即大半是学理工出身，而非经过经济学专业训练的管理者。如曾在“农复会”、“美援会”、“经安会”任职的重要官僚中，三分之二以上是学理、工、农出身。即使是“经济部长”，也鲜有经济学历。从1950年至1990年的14位“经济部长”中，只有两位是学经济学和政治学出身，其他12人不是学数、理、化出身，就是从工程系毕业或是工程师。担任过“财政部长”和“中央银行”总裁的官员大部分也是如此。在台湾，由理工人员制定经济政策，比起很多国家通常由法律专家和经济学家制定经济政策来得顺利，可能是与社会科学出身的人相比，理工出身的人才更具工具理性和现实取向，倾向于审慎、计算和计划，较少目标理性和理想主义色彩。经济现代化建设本身就是一个庞大的“工程”体系，在完成现代化之前的阶段，熟习工程学观点的官僚比经济专家更易发挥作用。
台湾技术官僚经济决策的自主性权力来源，主要有以下几方面。第一，受到高层保护。如同哈根·库所说的，“受到政府最高层的几乎无条件的支持，这些专家治国者在极优越的环境中工作”[6]197。据李国鼎说，蒋介石在全盘反思国民党在大陆的失败经历后，“承认自己对经济问题不在行，遂决定将财经大权授予他的副手陈诚以及陈诚手下的一批技术官僚”[10]75-76。退台后，蒋氏在财经事务上基本是“统而不治”，一直都在扮演台湾财经技术官僚的政治保护人的角色。军人出身的陈诚对财经问题也不在行，但能做到知人善任，尊重人才，也肯采纳尹仲容、严家淦、李国鼎等人提出的许多决策建议。这样，技术专家们在制订经济计划时就拥有很大的自主性，不受长官意志的干扰，而以科学知识和统计数据为基础。第二，从“生管会”、“美援会”、“经安会”到“经合会”和“经建会”，台湾各个时期的经济“领航”机构，都是超部会性质的，其机构编制和预算均独立于政府一般行政之外。这种制度设计的优点，一是有利于延揽有能力的技术人才，使这些机构成为财经技术官僚的摇篮；也能有效地保护财经技术官僚经济决策的自主性，免受各种利益集团的掣肘。第三，美国的干预也是台湾财经技术官僚得以自主决策的一个重要原因。为了培植亲美的技术官僚群并使之作出合理的经济决策(也包括合乎美国利益的决策)，美国人排除了党务官僚介入经济决策的企图。在台“美援使团”人员参与了台湾土地改革、发展民营工业、外汇改革、奖励投资等很多重要决策。当然，党工官僚因自身专业能力不足和语言障碍，要想介入也力有不逮。因为上述机构开会时，为方便美国人听得懂，官员们一般都用英语发言。技术官僚因受到保护且具有决策自主性，很可能产生滥用权力、官商勾结和营私舞弊现象。对此，台湾和新加坡、香港等地一样，有一套制度化的防范机制，如选拔与考核、高薪养廉、舆论监督和法律规范等。台湾经济领航机构因其超部会性质，编制和预算独立，可不受文官法规的约束高薪聘请技术官僚。因此虽然早年台湾一般公务员的工资都不高，但这些机构里的技术官僚的待遇却很优厚，一般为同级公务员的4～8倍。[13]技术官僚的高薪有助于养廉。在法律监督上，“司法院”专设有处分违纪公务员的“公务员惩戒委员会”，“立法院”和“监察院”分别有权对公务员提出质询和弹劾。
发展经济的需要为台湾技术官僚的崛起提供了契机，经济的日益专业化和国际化加大了技术官僚的重要性，带来了技术官僚层的发展。国民党政治领导人“有所不为”和美国人的刻意扶持为技术官僚非政治化的经济自主决策开辟了空间。技术官僚的崛起，使国民党的构成发生蜕变。到20世纪七八十年代，无论在中基层还是上层，所谓“革命精英”(党工官僚群)和“军事精英”(军人官僚群)都不再居于主流，而是由学有专长的技术官僚精英居主流。同前两者相比，专家学者出身的技术官僚专业知识功底扎实，工作较有效率，为政较为清廉，给人一种清新的感觉。由于他们都受过高等教育，视野较为开阔，比较能够理性地接受民间社会要求政治民主的呼声，主张采取一种开明的态度和做法。这个群体与在台湾地方公职(县市长、县市议员、乡镇市长、乡镇市民代表等)选举中逐步壮大的民选官僚群体，形成了国民党党内的“开明派”或改革派，其力量逐渐大过主张维持现状的官僚群体的力量，从而为国民党领导人蒋经国在1980年代中期选择政治开放创造了必要的内部组织条件。
四、结论与进一步的讨论
在20世纪六、七十年代威权主义声势大涨之时，经典现代化理论曾受到学术界的质疑，人们猜测，在工业化和现代化进程的一定阶段(甚至是较高水平的阶段)可能伴生的是政治专制而非政治民主。[14]奥唐奈等人的“政治高压、经济成长”模型因此引起国际学术界的重视。但比较东亚和拉美威权国家不同的发展绩效，人们有理由产生另一种质疑，即威权政体是否一定会导致经济发展和政治稳定？
在战后世界现代化的历史进程中，以极权主义(totalitarianism)推动现代化被证明是一条走不通的道路，在当今世界已没有市场。而西方民主体制对发展中国家来说则好像是一种奢侈品。但作为外源性后发展地区，要迎接现代化的挑战，客观上又要求强大政府和政党的力量发挥领导、组织、干预、扶植、推动等作用，威权主义正是在“理性、效率、安定”的诉求下应运而生。从这个意义上说，威权政体的出现有其一定的合理性和某种必然性。但必须看到的是，除了东亚少数几个国家和地区(韩国、新加坡和中国台湾)，威权政治在大多数发展中国家并没有带来预期的经济发展、政治稳定和社会现代化，换言之，威权政体虽然在一定时期内契合了现代化经济发展的需要，但并不是任何威权政体都能促进经济现代化。
显然，高度集中的权力行使的效果是不相同的。被人们视为在威权体制下成功实现现代化之典范的韩国、新加坡和台湾地区与其他威权国家不同的发展绩效，所反映的正是两者在制度结构上的重大不同。从本文对威权体制下台湾发展的个案分析中，我们可以得出以下结论：在非民主体制下要达成经济现代化的目标，某些结构性前提条件是必不可少的，否则经济发展和政治稳定均不可能。这些条件至少包括经济和政治的结构分离、经济理性主义、以私有制为基础的企业制度、市场经济导向、文官系统的专业化和“非政治化”。如果不具备这些必要的前提条件，政治威权可能只是导致政治僵固而经济不发展和政治不稳态。
威权体制在推动台湾现代化经济发展的同时，也创造了政治转型和政治民主化的条件。威权政权的合法性基础是经济发展，但以压制人民的政治参与为代价。随着台湾社会的快速现代化和与市场经济的发展、成熟联系在一起的新兴阶级的壮大，产生了突破威权体制的要求和推动力量。在经济现代化中崛起的台湾中产阶级、以技术官僚为主的国民党内的改革派，在台湾政治转型中扮演了关键角色。
在威权政治的合法性衰退和民主政治的社会基础生成后，威权体制国家必然要面对向民主化转型的压力，这是难以避免的，是市场经济成熟和现代化深化的必然结果。市场经济与威权政治不可能长期共处，它或迟或早都要与民主政治联姻。当面对这种情势时，政治领导人或领导阶层选择何种应对方式就至关重要：是顺应时势、在某一时点上主动启动政治转型，实现政治体制转型的“软着陆”，还是消极回避、最终导致被动的“硬着陆”式的政治转型，将对那些处于政治转型关口的发展中国家的未来发展产生重大影响。
作为一个个案，台湾的现代化历程有自己的特色，但台湾现代化的经验对于后发国家和地区的发展也提供了一种参照。从这个意义上说，台湾经验既是台湾的，又不是台湾的。
注释：
①据有的学者统计，在20世纪80年代中期威权政治开始逐渐退出一些国家和地区的政治舞台后，属于威权政体类型的国家仍多于实行极权政体或民主政体的国家。参见Roy C.Macridis,Modem Political Regimes:Patterns and Institutions,Boston:Little Brown,1986,p.280.
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