江村村民委员会选举个案研究_村民委员会组织法论文

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中图分类号：C912.82；D638 文献标识码：A 文章编号：1001-4608(2004)02-0021- 10

本文以中国社会学前辈费孝通先生长期倾心研究的“江村”——江苏省吴江市庙港镇开弦弓村作为研究的样本，对实施村民自治制度中的民主选举从政治社会学的角度进行政策性的个案研究。时下，对中国农村具有“政治革命”意义的村民自治已经有了十多年的实践，农民已经不同程度地开始了“自治”概念下的民主生活。笔者试在费孝通先生和前人的基础上，以村民委员会的民主选举为主要内容，对江村村民的政治生活作一些实证的描述和初步的研究，让人们能够更加全面地解读江村，让世人对中国农民的政治生活有一个深入的全方位的了解。

现在的“江村”，在中国广大农村仍具有典型性、代表性意义。它一不是“新村”，二不是“星村”。自费孝通先生1930年代考察研究以来的60多年，它没有发生区位变化和人口的迁徙。村里基本上仍以土生土长的本地人为主体，世代休养生息在这块土地上，是一个典型的“自然村落”、“熟人社会”。它属于发达的苏州地区，但其经济、社会的发展水平在这一地区处于中等偏下、甚至是下游水平，大致相当于全国农村的中等状态。由于紧邻太湖东岸，离大城市和繁华的中心集镇有一段距离，既领略着改革开放之新风，不甚闭塞和落后，但又不像有些都市边的村庄受到现代城市文化的直接熏陶，而始终保持着农家本色。就本文研究的主题而言，它不像广西宜山县三岔公社合寨村那样1980年就在全国率先民主选举村民委员会，曾经引领潮头；也不如吉林梨树县农村轰轰烈烈地“创造”了许多自治的先进经验；更未曾像有些地方的极少数村庄曾经爆出罢选、告状、出乱子之类的新闻，它和全国绝大多数村庄一样，平淡无奇地经历着民主选举和自治制度推行的过程。“平平淡淡才是真”。基于江村这样的个案研究而提出一些改进和完善的政策方案和立法建议，似更有普遍意义。

一、江村村民委员会选举的实际运作

村民委员会民主选举，是按照宪法、村民委员会组织法的规定，由村民直接选举村委会干部。它是民主决策、民主管理、民主监督的前提和基础，也是村民自治活动最重要的环节。开弦弓村1986年进行了第一次村委会选举，每三年换届，至今已经历了六次村委会选举。通过选举工作的实践，已经形成一系列基本做法和程序，应该说，较之过去的委任制，选举的民主程度逐步有所提高。

能够反映一个村庄选举情况及其民主程度的、也是人们最关注的，是这样几个问题：

(一)村民委员会候选人是上面内定的还是村民推荐的?

我在调查研究中注意到，在确定候选人这一环节上，开弦弓村大约经历了三个阶段：

(1)20世纪80年代，由庙港乡党委确定候选人，村民投票选举。1987年《村民委员会组织法(试行)》颁布后，虽然规定村民可以提名候选人，但1989年的换届选举仍然是由乡党委直接提出了候选人，其间虽有少数村民试着提名，但未成“气候”。

(2)90年代，1992年和1995年的两届选举，候选人由村民一人提名十人附议或单位、团体提名，经反复酝酿后确定正式候选人。乡镇党委的意图通过单位、团体提名得以反映，酝酿协商后，其实仍然是乡党委安排的“意中人”为正式候选人。1998年的换届选举，适逢修订后的村民委员会组织法正式施行，法律明确规定由村民一人一票直接提名候选人，但是，由于当时开弦弓村及整个吴江市的选举工作已着手进行，来不及适用新的规定，加之地方领导也不想积极主动地运用新规定，所以，当时吴江市只选取了3个村按新规定“试点”，其他所有村庄仍然沿用了前两届的老办法。

(3)新世纪，即2001年的第六届村委会选举，根据新的村委会组织法和江苏省实施办法以及《江苏省村民委员会选举办法》，候选人的产生由有选举权的村民一人一票直接提名，按得票多少确定正式候选人。这在做法和程序上完全合乎修订后的法律规定，较前大大跨越了一步。但人们仍然关注：这里面到底还有没有上级拟定的名单向下贯彻?

庙港镇的主要负责人的谈话回答了这个问题。他说：

“对村委会的主要人选，应当说有意图，但我们没有直接提名，由镇上派下去的干部掌握，与村民的提名对对号，也算是一种磨合吧。大多数人选上下都是一致，一个村就那么几个骨干嘛!少数也有提不出、提不准的，不集中的，稍微说说，做做工作，也就明确了。要说乡镇直接提名，没有；全靠村民去一个一个随便提，机械地统计票数来确定候选人，也不完全是，现阶段农村基层只能是这样。”

这位负责人说的是大实话。开弦弓村第六届村委会主任的候选人就是属于村民提名与上级意图基本通过“磨合”而“对号”的类型。

上述三个阶段的做法，第一阶段实际是乡镇党委指选和派选。第二阶段的做法我们不能说就缺少民主，类似的做法目前基层人大选举中在普遍实行和运用，何况在操作时也十分强调几上几下，反复酝酿，有的还经过预选，最终确定正式候选人。第三阶段实行的一人一票直接提名的做法，无疑是在确定候选人方式上的重大发展和全新形式。我们看到，虽然并非所有村民都对选举富有热情，镇里主要负责人所说的实际运行情况也并非十分理想，但到了第六届村委会换届选举之时，村民毕竟感知了完全意义上的选举。由每一个选民根据选人标准自主提名候选人，这连同村民一人一票直接投票进行正式选举，被概括称为“两个直接”。“两个直接”的推行，其意义极为重大，它基本体现了民主的要求，反映了村民意愿，并且从程序上减少了人为操控选举的机会和可能性。虽然像开弦弓村和庙港镇这样带有上下“磨合”的做法与真正的“直接”提名还有明显差距，但较之过去已是令人鼓舞的进步。

(二)村民委员会是否真正实行了差额选举?

这是村庄选举民主程度的另一个重要标志。在这一点上，从形式上所经历的过程来看，村委会换届选举也在朝着民主的目标逐步迈进。下面是近十年间三次换届选举的有关档案摘录：

“本届村委会换届选举一律采取等额直接选举。”——《吴江市第四届村民委员会选举办法》(1995年)

“村委会选举一般实行差额选举，差额选举的候选人数比应选人数各多一人。如果所提主任、副主任或者委员候选人与应选人数相等，也可实行等额选举。”——《吴江市政府批转市民政局<关于做好第五届村委会换届选举工作的意见>的通知》(1998年)

“本届村委会换届选举，严格按照村委会组织法的规定，实行‘两个直接’，即选民一人一票等额直接提名候选人，选民一人一票对候选人直接进行差额选举。”——《吴江市第六届村委会换届选举办法》(2001年)

档案反映了近三届村委会选举组织者——市政府提出的原则和要求。开弦弓村按照要求，1995年的选举全部采取等额选举；1998年，虽然差额选举已经提出，但开弦弓村仍然采取了等额选举的办法：当时村委会主任应选1人，候选人为1人，委员应选4人，候选人也是4人，而且这并不违反市政府的规定，据了解，其他大多数村庄也都采取等额的做法；到2001年的第六届村委会换届选举，则完全实行了差额选举，确定了主任候选人2人，委员候选人5人，从中选举产生主任1人，委员4人。

(三)流动人口在民主选举中的参与程度如何?

苏南农村人口流动量较大，开弦弓村也不例外。这个村人口流动的趋向与整个经济社会的变迁密切关联，改革开放前，基本上是流出为主；改革开放后，基本上是流入为主。从20世纪80年代中期至90年代中期，开弦弓村的工业和多种经营十分兴旺，农、副、工、建、运、服各业都取得长足的发展。尤其是传统的蚕茧生产多次在全县名列前茅，带动了村丝织工业的发展。村办企业不仅吸纳了本村大量剩余劳动力，而且还吸引了外来劳动力的流入。现在，虽然村办集体企业已不存在，但代之而起的是私营企业和家庭作坊方兴未艾。现在开弦弓村已有343人从事个体私营经济，形成规模的私营企业已有1 0多家。此外，家庭作坊有186台织机、553台羊毛衫横织机。最高峰的时节，全村约有近1000名外地人员在村里的私营企业和家庭作坊打工。这还不包括已在本村嫁娶安家的人员。

外来打工人员一般都不太关心村委会选举和村民自治。一方面是现行法律法规对流动人口选举权的归属问题尚无新的规定，仍然界定在与户籍一体的概念上。另一方面，这些人来自“五湖四海”，一般都是初中左右的文化程度，年龄也比较轻，在他们心目中依靠的是企业和家庭作坊主，而不是村委会。即使那些已经将户口迁入开弦弓村的人员，由于他们是中途入伍的，而且在经济上一般仍处于依附状态，没有独立的地位，故政治上目前很难进入当地人的“主流”。

开弦弓村流出去的人员较之流入人员要少得多，大约在100人左右。他们家庭和户籍在本村，但绝大多数均未参与本村的选举活动和村庄事务的民主管理。与流入开弦弓村的外来人员一样，他们在流入地也未能“入流”，不仅未参与选举活动，也没有参与当地村民自治或城镇居民自治。

(四)村委会选举在开弦弓村是怎样具体操作的?

开弦弓村第五届村委会是1998年12月21日选举产生的，按照“每届任期三年”[1](p.4 )的规定，应于2001年12月换届选举。由于该村所在的吴江市当年进行了较大规模的行政村区域调整，西草田村与开弦弓村合并为新的开弦弓村，需要及时进行新的村委会选举。“因特殊原因需要提前或者延期换届选举的，必须经县级以上人民政府批准。提前或者延期的换届选举的时间，不得超过六个月。”[2](p.51)经吴江市人民政府批准，开弦弓村及全市其他各村的第六届村委会选举提前4个月，于2001年8月举行。

8月1日换届选举工作启动。8月2日开弦弓村及其他各村冻结帐户，上交了村委会公章，上届村委会停止行使职权，推荐周玉官、徐毕生等5位同志临时组成了村委会选举领导小组，周玉官为主任，负责换届选举工作。

根据吴江市和庙港镇两级政府的部署，村选举领导小组拟定了选举工作日程安排，确定了选举日，并向村民正式发出了公告。

选举经费根据往届一贯的做法，按人口计算，每人一块钱，适当加一点杂支费用，拟由村提留款中拿3080元。镇上组织指导全镇选举工作所需的经费由镇财政拨付，不需要各村承担。

村选举领导小组派员参加了庙港镇政府组织的选举业务培训，然后于8月4日紧张地进行了选民登记工作。由于村庄是一个人口比较稳定的“熟人社会”，又有户籍在案，所以不需要设登记站由每个选民来登记。选举工作人员根据户籍和3年来人口流动记录，排出享有选举权的村民名单，于选举日前20天张榜公布，让村民确认，这样方便了村民，减少了工作量。

8月5日，选举领导小组发布公告，公布了选民名单。村民对自己、对名单中的其他人的选民资格都没有提出意见。于8月7日晚，通过各村民小组组长向选民发放了由吴江市民政局统一印制的“吴江市第六届村民委员会选民证。”

从8月8日开始后的半个月，选举进入一个重要阶段，由选民酝酿推荐候选人。据我后来进门入户了解，大多数选民事先并未知道要酝酿候选人。8月20日，选民行使权利，直接提名候选人。这一届村委会打算选主任1名，委员4名。从能观察到的情况和留下的文字资料看不出事先“内定”了什么候选人，发给每个选民一张提名票，直接投票提名。这是体现直接民主的最重要的环节之一。遗憾的是，我逐个走访的50名选民中，自己在这张票上亲笔填写了候选人姓名的只有4人，随便由家里人或者发票的人代为填写的有11人，其他未填写的35人中16人表示知道这件事但没有填写，有19人说“不晓得”。

表1 填写推荐票情况统计表

走访自己填写别人代填知道而未表示不

填写的

知道的

50人

4人占8%11人占22%

16人占32%

19人占38%

另据第9村民小组组长反映，当时该组由他发下去的推荐票也是由他收上来的，其中有一半是空白票，也就是说，有一半的选民没有或放弃了行使提名推荐的权利。

不知是我调查访问不当，还是村里的统计有讹，从村档案记载的投票推荐情况统计来看，参与推荐提名的人数并不算少：选民总数2497人，参加提名人数2384人，有效提名张数2075张。

从提名后的汇总情况看，多数村民小组提名候选人的人数都很少，只有一两名，可能多半只提了本组最熟悉的人选；其中第16、第17两个村民小组参加提名和有效提名的人数都有100多人，但所提出的有效候选人数却是“0”，其原因或是填表有误，或是统计有错。全村有17人被提名为主任候选人，50人被提名为委员候选人。村委会主任、党支部副书记王建明享有最多推荐票数1544票。

提出的17名主任初步候选人和50名委员初步候选人作为广泛提名的结果，由选举领导小组第3号公告作了张榜公布。按照差额选举的规定，主任候选人差额1名、委员候选人至少差额1名。在被提名的候选人中，以得票最多的王建明、吴金秋为主任的正式候选人，姚富坤等5位村民为委员候选人。8月24日，村选举领导小组张贴了第4号公告予以公布。

8月27日为正式投票选举日。事先做好准备，以公告的形式将时间地点通知了选民。按照有关法规和上级要求，至少要组织50%以上的选民到主会场投票，要取消过去采用过的流动票箱的办法，每个选民接受他人委托投票不得超过3人，主会场还要设立秘密写票处等等。这些要求，开弦弓村都没有能够做到。一方面是由于大多数选民参与选举的积极性不高，另一方面上面的这些规定，都不符合村庄人口流动量较大、缺乏集会场所等实际情况，除极个别村庄外，大多数都难以做到。开弦弓村到主会场来投票的只有几十个人，每个村民小组来1人，把大家的票一起带来，此外还有一些村干部和选举的工作人员等。村干部就此对我打趣地说：我们不求热热闹闹，只图实实在在。

选举结束后，张贴了第6号公告，向村民公布了选举结果，同时也填写报表，及时上报了庙港镇政府。王建明虽然是长期担任村干部，再次当选村委会主任，也有一些新的感受。他说：“今年搞换届选举，我和吴金秋是主任候选人。结果我得了1800多票，占73 %。选举后发了吴江市民政局和庙港镇政府盖章的当选证书。有了证就不能随便撤换，因为我是村民选出来的，这跟以前由上面定不一样。”看来，通过差额选举，职位来自于选民的意义更明显了一点，村委会干部的光荣感、责任感和对村民负责的意识也有所增强。

二、江村农民对选举的矛盾心态和行动取向

改革开放20多年来，农民的民主意识有了很大程度的提高，民主原则、民主制度和民主程序已为农民群众所了解和接受——不少人作出这样的估价。但作些具体分析，实际情况可能比较复杂。农民民主和自治的意识，表现出看似矛盾的两种心态：既比较冷漠，又内在渴求。

2001年进行的第六届村委会选举是在修改后的村委会组织法指导下进行的，法律明确规定由每个选民直接提名候选人和投票选举，这“两个直接”似应更加能够调动起村民参与选举的民主积极性。但我在开弦弓村并未感觉到村民表现出意料之中的热情，他们对直接推荐候选人和直接投票选举，表现得都比较冷漠。村里的几个干部都反映村民对选举“不感兴趣，无所谓”。近两任村委会主任都说：“在老百姓眼中，选举不选举，没啥意思。”登门入户与50位村民就选举问题分别个别交谈，有43位村民表示不感兴趣。

16岁就进入村办厂当工人的钱莲珍，现在在同村饶桂龙兴办的丝织厂打工，另外又养了5张蚕，丈夫陈月生在外做木工。她说：“我们对村里的事不大知道，选村干部没有参加，我也没有拿过选票，村委会怎么选的不了解，村干部到底是哪几个，不知道，知道也没啥用。”

姚金梅，夫妻两人原来都在村办厂，后来自家用手拉横机编织羊毛衫，又开了两台织布机，效益不错，正在忙着盖三层楼的新别墅。她也说：“平时不关心村里的事，丈夫更是个不管事的人。选举嘛，反正也选不着我。发来一张选票，也不知道选哪个好，叫小孩划划圈就算了，村干部谁当都无所谓。”

笔者在江村进行选举问题研究的同时，曾作了社会分层的研究，社会变迁中的江村农民已大致分化为私营企业主阶层、农村干部阶层、个体劳动者阶层、智力型职业者阶层、雇工阶层、农业劳动者阶层、无职业者阶层。对这7个阶层(每个阶层随机抽取10人) 参与民主选举和村庄自治的态度，分别进行了抽样调查和分析，并请村民对抽取的对象予以测评和打分，70名被测评对象中只有17名被评为是比较积极的，大多数对象均为一般和不积极。现阶段江村农民的民主意识和参与程度由此可见一斑。

表2 各阶层村民参与程度测评统计表单位：人

阶层测评人数积极一般不积极

私营企业主 102

村干部

105

智力型劳动者

101

家庭作坊主 103

个体专业户 105

低收入困难户

101

无职业者

100

但是，深入考察可以发现，村民不是在任何情况下对选举都无所谓，也不是对村里任何事情都无所谓。在冷漠的表现之下，不少村民内心深处蕴藏着一定的民主欲望和政治热情。是什么影响着村民的民主意识和民主要求?或者说，村民民主参与的积极性与哪些因素有关?

(一)农民对民主选举的热情与他们的切身利益相关。

对民主自治、当家作主，许多农民并不善于表达，到底是冷漠还是渴望和热情，关键在民主的内容。农民关心的是与他们的利益、与生产和生活密切相关的事情，要的是实实在在、解决问题的民主，对待有形式的民主、远离现实生活的权利，则抱无所谓的冷漠态度。对于选举，目前看来不少人似很冷漠，其实刚开始的那两次村委会选举，大多数村民还是很有热情的。

村会计刘凤鸣说：“第一次搞村委会选举的时候，很热闹。以前的村干部多少年都是上面定的，改成叫群众投票选举，大家都很看重。那时村里还有一个旧的大会堂，能走路的都来了，全部参加，不识字的也认真在票上划了圈。现在记忆犹新。”

第九村民小组的组长沈金荣说：“过去是想搞好的，但是一年一年失去希望，形式上做做。我上门把选票发给大家，都说你帮我代划一划算了。最近这次选举，第一次直接提候选人，交上来的一半是空白票，第二次只好代划，不划选不出怎么办?”“为什么大家不关心，关键是村里难搞好，集体没力道。费老三访、四访江村，美国学者冈察雷斯访江村那个辰光，集体很红火，村委会选举大家看重得多，因为利益和集体拴在一起。现在搞不好，人心散了，这种选举有啥意思。”

与切身利益相关就关注，就参与；关系不大，就冷漠、无所谓，这在我所访问的其他村庄中也是一样。

有一位村民小组的组长对我说：“对村民选举，如果你只是简单说一下，村民往往无所谓，你要是多讲讲，村里要办哪些事，干部有哪些打算，道路、自来水、有线电视，减轻负担、补贴税费，那村民就来劲了，对选举也重视了。他们心里很清楚，选什么人能办这些事。”

(二)农民对民主选举的热情与真正当家作主的预期相关。

村民凭着多年的经验和习惯，总认为干部都是上面所定，让他们去投票选举村干部，心存一定疑虑。是否真的是村民自己投票算数?将信将疑。特别是如果乡镇采取一些操控选举的做法，如随意对村委会选举及村民民主权利进行干涉；操纵村委会选举过程，将意志强加给村民；违反法定程序，撤换任期未满的村委会成员，等等。他们的怀疑就得到了印证。于是认为上面是不可能把这个权给你的，选举是做做样子的，不能当真。

在村里调查时，我遇上附近村庄的一个修鞋匠，聊天之中，他对我说：“要讲减轻农民负担，师傅呀，你千万别当真。要讲当家作主选干部，那都是假戏真做。前几个月搞村委会选举，两次投票我只参加了一次，没有意思，都是假的，搞这一套做什么呢?要是真的那还有点意思，都是假的。他弄几个人，你能不选吗?他们弄个流动票箱，发票要我填，我对提着票箱的人开玩笑说，就填你，后来随便划了一下就算了。”

还有，长期以来的实际情况给予村民的深刻概念是，村里总是党支部书记当家，他们无论怎样选择自己中意的村主任，最终仍然要听书记的。选来选去，不过选了个“二把手”。我所单独访谈过的60多位农民，100%的人都说村委会主任是“二把手”，实际上当家不作主。他们觉得投票不起作用，或者即便起作用，选出的人也没有多少权，这样自然就不关心选举，放弃投票。多数村民的文化素质虽然不高，但是，他们做每一件事情都有一种潜在的理性预期。当他觉得自己做的事很可能不被承认，他的态度自然是消极的；当他们认为自己真正能“当家作主”，那态度就会是积极的。举一个很实际的例子：

2001年3月，西草田村(当时还未并入开弦弓村)村委会提出修一条直通开弦弓村的柏油路，长1.8公里，总造价约23.7万元。其中镇上补贴60%，需要村自筹40%，大约9.48万元。因为修路与村里人的利益直接相关，又需每家每户筹款，有赞成的，有不赞成的，也有随大流的。这种情况下，大家觉得自己参与发表意见很重要，会很起作用，于是，对民主决策的要求就起来了，而且很强烈，他们要自己决定自己的事。为此，召开村民代表会议讨论，大多数同意和少数不同意的都积极发言，直接发表自己的意见，每户的代表都在征求意见的表格上表明态度，签字画押。因为有84%农户表示赞成，此项动议得以通过。集资数根据每户人口数和拥有机动车数分摊，修路所需的款项顺利地筹集到位。半年后，柏油路建成通车。

(三)农民对民主选举的热情与村庄集体的经济资源相关。

如果村庄集体资源丰富，选择大家信得过的领头人可以兴办更多的公益事业，更好地帮助村民生产致富；同时，集体资源多，干部支配资源谋取私利的机会也多，村民决不愿意把村务大权交给不信任的人，出于保护集体和自身利益的需要，他们要求参与选举、参与政治的愿望就显得强烈。

江苏苏南有很多村前些年大办乡村工业，经济和社会事业获得了很大的发展，但也有些乡村，不顾条件一哄而上，集资、贷款办企业。在无情的市场面前，有的企业生存、改制，继续发展、升级；有的亏损、垮台，致使本来并不宽裕的村级集体经济负债累累，有的村委会只剩一个“壳子”，办公只剩一张“桌子”，办事只有一个“戳子”。开弦弓村上世纪80年代末90年代初集体企业最红火的时期，几乎每家都有人在企业上班。所以那时候的民主选举、民主管理都比后来要好得多。这几年，企业垮台的垮台，转制的转制，留下沉重的债务负担压在村委会头上。村里每年靠出租厂房、发包鱼塘等取得 20多万元收入，其中要拿出很大一块用于还贷、还债。这样，村干部可控资源大大减少，连干部自己的工资也没钱支付。村民对村委会组织发展生产、改善村民生活，基本不抱什么希望，因而对民主选举和自治不感兴趣，甚至远离村庄事务。

第5村民小组组长王金官感到现在动员群众办事很难，他说：“地承包了，厂子转制了，集体没有什么经济来源，村民自治的情况比过去差，村干部也无能为力。现在，大家都是自己挣钱，与村里不搭界。”

那个“叫小孩划划圈”的姚金梅，过去对选举也不是像现在这样应付的。她说：“以前村里有不少厂，对村里、厂里什么人当干部很在意，选不好干部，村里、厂里搞不好，家家都跟着倒霉。钱拿多拿少全都决定在干部手上。现在厂没了，人也不在厂了，哪个当干部与自己利益没啥关系，所以也就算了。”

相比之下，我在南京附近访问过的江宁区家元村的村委会，从建筑承包、出租土地、农场、机务队、小油坊等渠道每年能获得50万元左右的可支配财力，办了自来水厂、改善了农田灌溉设施，2002年开始，村民的农业税、水资源费、以资代劳费都由村集体代为交纳。这样的村，村民就很关注谁当家，怎样当家。同样是第六届村委会选举，选民 1581人，都投了票，到主会场投票的有300多人。与开弦弓村相比，选民总数少了近一千人，但到主会场来投票的比开弦弓村多了近6倍。

村民叶来英说：“我是到大会场去投票的，发票给我们，我头脑里很有斗争，想想这些人都不错，特别是村主任，最后总要落到一个人头上，想想哪个强，哪个能搞钱、能办事，才划了个圈。”

(四)农民对民主选举的热情与自己对村委会的依附程度相关。

改革开放以来，家庭联产承包责任制的实施和农村管理体制的重构，使得农民有了生产经营的自主权和自由流动的可能。劳动生产力的再解放，使农业剩余劳动力问题日益明显，这成为农业劳动力向外转移和农村居民分化的直接动力。农民的日益增长的利益要求不能从村委会和村干部那里获得满足，于是把眼光和精力更多地投向村庄之外的大市场，他们对村委会的依赖大大减少。一部分农民外出打工，进厂上班，甚至自己办企业，农民身份事实上已经悄悄地发生改变。他们与村的联系仅仅由于地缘和亲缘的关系，身份和住家还在村里，但村委会的产生、村干部的选举，在他们心目中已与自己没有多少关系。

开弦弓村历史上就有桑渔传统，商品经济一向走在前列。现在务农这一块比重已经很小，对绝大部分村民来说，农业收入只占其总收入的10-15%，在外打工或经营获得的收入才是生活的主要经济来源。村民对乡土生活的依赖性降低，缺乏关心本村政治的内在动力。

村民姚火根说：“我们不指望村里办什么事情，自己搞点家庭工业、跑跑运输、做些小生意，就可以了。所以村里的事不需要参与，也不想参与。”

村民沈永生说：“我们没有多少事要找村里，村干部对我们已经没有多少帮助，自己靠自己。现在大家各奔前程，谁管谁?自己干得好的就好，自己干得不好就不好。”

不仅普通的村民沈永生这样想，已有数百万资产的私营老板饶桂龙、周永林和新近跳槽的村会计刘凤鸣也都这样想；连没有任何门路、陷于贫困之中的周雪明等几个困难户也这样想。

周雪明不仅房子破旧，一个女儿在庙港中学走读也将失学。他和妻子张云珠还有隔壁邻居吴满珍都说，“村里已经不如以前，现在已顾不了我们，我们也对村里没什么指望。村干部选举没有参加，参加了也没啥名堂，让他们自己去搞搞吧。”

像周雪明这样本应最依赖村集体的人，由于依赖不了，因而不参加选举、也不关注村庄事务，其原因也就不言而喻了。

以上几种分析，从不同的角度说明了一个问题，现阶段农民的民主参与是一种利益型参与。他们的政治参与主要是出于自身利益的考虑，而不是、至少现在还不是出于对政治的关注或是对民主的理解。它仅与村民的切身利益密切相关。这个利益包括政治利益、经济利益以及其他的利益，而经济利益在目前是主要的。在市场经济时代，农民总是根据个人利益作出判断和抉择。说白一些，“自治和选举与我有没有好处，有多大好处 ”，决定了村民对民主选举和自治的态度。

至于有些学者经常论及的文化素质与农民的民主热情和参与度的关系。文化素质当然也是影响因素之一，这是显而易见的，但这一因素目前并不显得十分重要。我在开弦弓村的第9村民小组见到两个有高中毕业文凭的青年农民，他们就没有参加过村委会和县乡人大代表的直接选举，在第22组见到的一位高中学历的农民也说对选举不感兴趣。相比之下，家元村那个并不识几个字、但投票时“头脑里很有斗争”的妇女叶来英，对民主的热情和投入倒比这几个高中文化的农民要好得多。至于宗族影响，一些学者认为，宗族势力是村民自治和选举的破坏性力量；也有人认为，宗族因素是推进乡村民主化进程中可以借用的传统资源。我的调查表明，随着经济的不断发展，人口流动的加剧，社会结构的变迁，宗族因素对选举和民主自治的影响逐渐在减弱，在经济比较发达的苏南地区尤其如此。我在开弦弓村与村民的访谈中仅碰到一例，一位姓邱的村民表示，他愿意投票给同姓的人。绝大多数村民对同姓、同宗的概念都很淡，宗族因素对村庄政治几乎没有什么影响。

三、基层政府对村委会选举的作用与影响

县乡两级政府对村民委员会选举基本上通过指导与控制两个方面实施着强有力的影响。

(一)依法指导

县乡政府以政权组织的力量和行政行为对村民委员会进行广泛的社会动员，同时给予实际的帮助和指导。其经常性的方法，一是宣传法律法规，二是颁发“红头文件”，三是召开会议层层部署，四是利用新闻媒体进行宣传教育，五是组织县乡干部深入村庄检查指导，六是对村干部进行培训。

开弦弓村所在的吴江市，2001年进行第六届村委会选举，市政府颁布了《吴江市第六届村民委员会选举办法》，强调按照新修订的村委会组织法进行选举，并按照选举工作应有的进程提出了分阶段实施的意见。市政府召开专门会议进行了部署。市委、市人大、市政府、市政协“四套班子”的领导人都分工到乡镇，同时在市级机关抽调了26名局级领导干部和若干工作人员到各乡村帮助和指导选举工作。

市政府民政局分管村民自治工作的一位副局长说：“在指导中，除了协助做好组织工作以外，还要注意纠正其中违法操作现象和其他不适当的做法。例如，法律规定，要在 ”选举日“3天之前提名候选人，但个别乡镇的安排不足3整天，我们及时提出意见，调整原来的安排。又如，有少数村民小组，不是由村民个人分别提名推荐候选人，而是以村民小组为单位推荐候选人，我们立即指出并帮助纠正。”

由于县乡两级政府强有力的社会动员和依法指导，全市397个村除3个蔬菜队未进行选举外，有387个村的选举一次性顺利完成，有7个村经过帮助和指导，仔细地做工作，举行第二次选举也获得成功。

(二)变相控制

目前不少地方比较普遍采取的控制办法是乡镇政府以“引导”的方式变相提名候选人。村委会组织法修改正式施行后，突出了由村民直接提名候选人，许多乡镇政府仍然对选举施加影响，但更加“讲究方法”。在第六届村委会换届选举中，开弦弓村所在的庙港镇党委和政府尊重自治、发扬民主的意识还算是比较强的，但对各村村主任的人选安排如前文镇党委主要负责人在谈话中所说“是有意图的”，不过，他们在实践中又基本不违背法定程序。这主要是通过选举工作过程中“因势利导”实现的。

镇里下派到村去“掌握”选举的负责人说：“我到村里去，党委没有事先研究定好名单，但是党委的意图我们心里有数。开了村民组长会议，布置大家回去发动村民提名候选人。有人反映：这叫大家怎么提?大海捞针嘛!完全叫村民推，看来也不行，于是我们就提了几个，后来发票下去让村民又推上来几个，看看票数，商量一下，大差不离，就定下了。”

我多次问过镇里的领导：“你们对各个村主任的人选到底有没有一个名单?”他们说： “公开的、正式的没有，但意图肯定有，也议论过，派下去掌握的干部也有数，心照不宣。有的地方情况复杂一点，对村民的提名结果事先无法估计，有可能与意图对不上，那就对派去掌握的有关干部多交待几句，注意掌握好。一般来讲没问题。再说，一个村毕竟书记是主要的，村主任选举，重视一下就行。确定村书记人选，那更要钉是钉、卯是卯，把人定准，选举不能走样，一个村全靠他呢!”

这就是目前乡镇一级政府对村级选举施加影响的真实状况。在现行体制下，不加任何控制和影响的充分而直接的民主选举是个别的，不明智的直接违法干预也是个别的，像庙港镇这样有策略地施加影响则是普遍的。

四、由江村推及全国的几点法律思考

从开弦弓村这一具有一定代表意义的个案所反映的实际情况来看，伴随着农村经济的发展、社会的变迁、农民民主意识的增长和自治要求的提高，村委会直接选举和村民自治仍将是今后我国民主政治建设中一个活跃的领域，有其充分的发展空间。它将由行政力量推进到自觉地依法运作、由形式化到实质化，走向预设的目标。但其进程不可乐观，只能是长时期地缓慢而有限地与时俱进。正如彭真同志所指出：“办好村民委员会，实行村民自治，是一项长期的、艰巨的工作，不要把它看得那么容易，决不是一个决定，国家发一个号令，就能短期都搞好的。”“它的建立、健全需要长期、细致、艰苦的工作。”[3](p.371)就制度本身而言，现行宪法和村民委员会组织法为村民自治这一伟大的制度变革确立了法律框架，设定了远大目标，要健全这一法律制度，实现既定的远大目标，还有很长的路要走。目前，这一制度本身及其实施，虽然还有许多矛盾和问题，但是，矛盾和冲突对制度的健全和完善“具有激发功能”，它能够促进“法律的修改和新条款的制定”[4](p.328)。我们要循着我国经济、政治体制改革的进程，从现阶段的国情和农村的实情出发，根据现实的客观条件，针对存在的若干矛盾和问题，对现行法律制度作适当修订和补充，更为合理地进行有关权限的设定，更为细致地进行技术性和程序性设计，使各项制度更为明确具体、更为切实可行，并相互配套衔接，以使村委会的直接选举和村民的民主自治逐步完善。

根据此次调查，笔者对现行法律制度的修订、补充和具体化提出如下几点建议：

第一，从制度上合理地划分乡镇政府与村委会的权限，进一步明确乡、村之间的关系。《村民委员会组织法》对村委会与乡镇政府的关系已有原则规定，乡镇政府与村委会的关系是指导、支持和帮助的关系，而不是领导与被领导的关系。村民委员会必须协助乡镇政府开展工作。但对“指导、支持、帮助”和“协助”，必须从制度上加以细化，重点是把行政性的管理与民主性的自治区分开来，保证乡镇政府对村民自治切实尽到指导、支持和保障的责任与义务，保证村委会依法进行自治。特别是要合理限制和制约乡镇政府对村的行政行为，防止和纠正乡镇政府对村委会选举和村民自治的控制、干预和侵权，使村委会的直接民主选举和村民自治名副其实，使乡镇政府的行政管理与村民自治泾渭分明又有机衔接，且相得益彰。

第二，对村民代表会议的产生、权限及其运行加以规范、细化。按照《村民委员会组织法》规定，村民会议在村民自治组织体系中具有最高地位，拥有决策权、立约权、组织权和监督权。但在实际操作中，召开村民会议，成本高，效率低，难度大，绝大多数地方都很难做到。除涉及村民利益的特别重大事项由村民会议讨论决定外，大多数重要村务的民主决策，由村民代表会议在村民会议的授权下决定，是一种现实的、行之有效的办法。但现行的村民委员会组织法对村民代表会议的规定还不够具体、明确，有的地方性法规虽作了一些补充，亦不够全面。村民代表会议对整个村民自治制度极为重要，应通过国家立法，明确村民代表会议是村民会议闭会期间，行使村民会议职权的机构，它由全体村民选举产生，对村民大会负责，对村委会的工作进行监督。并且，应明确规定村民代表会议的各项具体职权和行使职权的规则。

第三，新增关于流动人口选举权的法律条款。应当适应改革开放和社会结构转型之势，打破多年来城乡“二元”结构的壁垒，打开村民自治与城镇居民自治的通道，在农村也要打破固定村域和户籍的界限，规定在流入地生产生活若干时间以上的流动人口，如本人自愿，并经原流出地作出关于户籍和选举权的证明，可以参加流入地的村委会或居委会的选举，参与流入地的村民自治或居民自治活动。

第四，修订有关法律条款，将“无候选人的直接选举”合法化。法律规定村民直接提名“候选人”，在确定候选人的基础上再直接选举村委会。有的地方改两个“直接”为一个“直接”，即一次性直接“海选”村委会成员。这种方法在不少地方得到肯定和推广。“无候选人的直接选举”避免了一轮又一轮的投票，提高了选举效率。但也存在难点，就是由于无具体的候选人名单，得票数相对分散，如果严格按照法律规定的过半数当选，除了威信特别高的个别人选，其他人很难当选，难以组成新一届村委会。为解决这一矛盾，有的地方降低要求，即规定在“无候选人直接选举”中，以获得过三分之一的选票可以当选。“三分之一”可能来源于法律法规中村委会成员“另行选举”时的有关规定，并得到地方民政部门的认可。这显然是对法定的“过半数”原则的突破。建议在这个问题上，认真总结实践经验，对“无候选人直接选举”加以肯定，并将其作为选举方式之一写入法律条文。

第五，从法律上给予差额选举中落选的村委会主任候选人参加村委会委员选举的机会。目前，在差额选举中，村委会主任差额1名。在选举时，对村委会主任、委员候选人一次性划票、投票，这样势必造成落选的村委会主任候选人不可能再参加委员的选举。其实，被选掉的主任候选人的条件一般要比委员候选人的条件好，失去这种机会是由选举操作程序导致的村庄人才的一种浪费，也不够公平。开弦弓村的主任候选人吴金秋在差额选举中落选之后，村民都认为吴金秋当不上主任而当一个委员是完全可以的。因此，在选举程序的设计上，可以分两次投票，首先投票产生村委会主任，再将落选的村委会主任候选人一并列入村委会委员候选人，与其他委员候选人一道进行第二次投票。由此可避免一些条件很好的候选人“主任未选上，委员也当不成”的遗憾。

第六，从法律上明确对村委会成员的罢免方式、罢免程序。目前已经发现，有些村委会成员不称职，但任期未到，行使罢免权又很困难，罢免程序缺乏规范。法律规定：罢免村委会成员由村委会组织。但如果需要罢免不称职的村委会主任，他不可能自己组织召开一个旨在罢免自己的会议。有些地方规定，可由村委会副主任或委员组织召集会议，但难以做到，因为他不可能不服从于主任。应当规定在这种情况下，可在乡镇政府指导下，由村委会开会推举一名成员主持召集罢免会议。此外，现在法律规定由村民会议过半数通过才能罢免，这也不现实。因为罢免和选举一样，要召开全体村民大会在大多数村庄没有可能。是否可规定由村民代表会议作出罢免职务的决定，再采取如选举时一样的流动票箱投票的办法，让村民对罢免的决定投票表决。

第七，对“选举日”统一作出规定。村民是否年满18周岁是以“出生日”至“选举日 ”的时间计算的，由此使得“选举日”对确定村民的选民资格和选举权具有直接作用。在一个市或一个县辖区内，各地在村委会换届选举时，选举日的规定并不相同。有的市在本辖区确定一个统一的选举日；有的为便于对选举工作的指导，把本辖区内的所有村委会分批进行选举，各村的选举日是错开的。由于选举日不是统一的，就造成了同一地区的同龄村民民主权利的不平等。有的人享有选举和被选举权，有的则丧失机会，要到 3年后的下一届选举才享受这一权利。因此村委会选举时，“选举日”应力求统一规定。由于历史的原因，全国各地村委会换届时间不同，但至少应在一个省的范围内统一确定“选举日”。

第八，对违反村民自治法律制度、破坏选举的行为，法律应设定处置的具体规定。目前对违反《村民委员会组织法》的行为很难处置。《村委会组织法》仅仅把村民自治权利的保障机制界定在群众举报、县乡政府、人大及有关部门的调查处理、批评教育上；民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法等侧重公民的财产权和人身权的保护，村民自治权利没有明确列入其调节和保障范围之内。同样的原因，处置村委会选举中违法行为的主体也不明确，目前，政府的民政部门在查处和纠正违法行为中，缺乏有力的法律支持和足够的权威。乡镇政府对村民自治的严重侵权，村民和村委会无法提出诉讼，因为行政诉讼法没有在这一方面作出明确规定。村委会如果拒不履行协助乡镇政府的义务，政府也没有合法的纠正和处理办法。有的地方在选举活动中，曾发生过有的选民在估计选举对自己不利时，阻挠计票、砸坏票箱、强迫他人选自己等现象，造成选举中断。建议在《行政诉讼法》、《刑法》、《村民委员会组织法》、《治安管理处罚条例》等法律法规中设定有关条款，把村民直接民主选举和自治权利纳入保护范围，明确对违法行为的处置和制裁措施。

收稿日期：2003-10-28

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江村村民委员会选举个案研究_村民委员会组织法论文

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