地方政府在乡镇企业发展中的角色分析，本文主要内容关键词为：企业发展论文,地方政府论文,乡镇论文,角色论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以后，中国农村乡镇企业的快速发展引起了很多学者的关注。对中国经济转型时期乡镇企业的研究，一般从企业产权结构变化、市场需求、企业内部管理制度、地理位置，文化条件等诸方面分析其成长因素。应当予以特别注意的是，地方政府在乡镇企业发展过程中所起的决定性作用及其和企业之间的互动关系。本文拟对学界中存有的寻租与发展两种不同观点进行介绍和分析评价。
一、发展(development)观点
持发展观点的学者相当肯定地方政府在中国经济发展中的角色和地位，认为中国地方政府不仅扮演了深化改革的动力来源，而且形成了一种以发展为最大利益取向的经济主体。此观点以奥伊(Jean Oi)的地方国家组合主义、林南的地方市场社会主义以及郑永年、吴国光的组合主义国家等为代表。
郑永年、吴国光认为中国地方政府与官员在放权让利的诱因之下，将会倾其全力发展地方企业，同时会快速推动地方的工业化。他们从产权的观点，认为中国经改之所以成功，乃是在改革过程中逐渐形成了一种产权地方化的特殊情形，这种产权制度，是既不同于传统的计划经济体制，也非私有经济，而是中央政府将权力下放，不再直接管理企业，而企业内部也只有管理权而无财产权，真正财产拥有者为各级地方政府。而由于产权的地方化，使得中国各级地方政府具有强烈的动力去发展地方经济，地方政府逐渐形成了一种组合主义国家，政府官员将扮演企业中的董事会成员角色。郑、吴两位学者，进一步替分权化的地方政府进行政策辩护，以肯定其对中国经济发展的正面贡献，他们认为中国地方政府所展现出来的是一种发展型地方主义，地方政府则扮演一种发展型政府的角色。
奥伊提出地方国家组合主义的概念，来解释地方政府如何促进乡镇企业的快速发展。她认为中国的地方政府扮演了一种组合主义国家的角色，地方政府将企业的运作直接纳入行政监督中，他们的决策以促进企业的繁荣为优先，所以地方政府与企业就形成一个大的公司集团型的组织。在这种结构下，县、乡镇各级地方政府、银行、企业间形成紧密的结盟，高级官僚可以籍税收、贷款及其他优惠政策支持地方企业发展，不仅如此，乡镇及村级干部更直接扮演企业家的角色身兼企业的负责人。
新制度学派的学者，像North,Weingast等人基本上认为只有明确的产权才能促进经济的成长，此观点乃是建立在两个前提上，第一是市场经济，第二是以个人为企业经营主体。也就是说他们认为，只有一个充分的市场经济，以及以个人为企业经营主体，同时具有明确产权的条件下，才能造成经济的发展，也因此社会主义国家要进行改革就必须进行私有化。但是奥伊以中国为例，认为企业的主体也可以是政府单位，只要政府单位有足够的发展动机，即可刺激其经营的动力，而组织单位也不一定要完全私有化，只要具有相对明确的产权，也可以刺激经济的成长。奥伊进一步认为中国的财政改革给予地方政府为增加地方收入而促进地方经济发展的动机，因而地方政府将会扮演企业主的角色。因此，奥伊肯定地方政府在改革过程中的角色与地位，认为在和地方企业的互动关系上，会扮演一种保护者的角色，加速推动地方的工业化。
奥伊的看法，抓住了地方政府和地方干部在改革开放中所占据的制度要塞，但是，她的观点存在几个问题。一是，忽视了地方干部的私人利益乃是推动地方工业化的一个重要诱因。但是奥伊却在架构中，作了地方官员不贪污的假设。她忽视了改革带给了地方干部非常大的违法的敛财机会。这在经验上是个非常不确实的假设。另外一个问题是经验适用的广度。改革以来各地的乡镇政府竟相成立农工商总公司，以统筹经济事务。但是，这种区域之间组织形式的模仿，在各地并没有表现出同样的经济和社会内涵。所以，在奥伊的模型中，组合主义架构的一个重要的功能比较适合苏南、山东沿海地区的情况，但是在以私营企业为主体的温州和东南沿海一带，其解释力相当低。
林南(Lin Nan)提出地方市场社会主义概念。他想以这个概念来整合三个观察主轴，即以社会主义作为政治的主轴，市场机制作为经济主轴，而社会文化层面的地方网络作为社会的主轴。林南认为这三个方面的差异性方面构成了中国各地发展差距，其中作为社会主轴的地方协调部分扮演相当重要的角色。林南也赋予地方政府一种发展主义的意向，认为由于地方拥有统治经济的诸多权力，而地方政府将会扮演如奥伊所说的企业主的角色，只是他在奥伊所强调的财政改革的制度因素之外，特别强调社会文化面的制度因素，认为地方政府主要会依据其地方协调的网络，来快速推动地方工业。
然而奥伊的模式似乎不能概括中国地方经济发展的差异，并不是在所有区域地方官员都扮演同样重要的角色。所以布莱彻(Marc Blecher)提出一个较完整的分类，他将地方政府的经济行为区分两种类型：一类是企业型国家，另一类是发展型国家。两者在结构上的差别，在于前一类型中地方政府官员和企业同属一批人，后一类型中地方政府官员和企业则分属两批人，这决定了两种不同地方政府的经济行为模式。在第一种类型中地方政府倾向于直接引领企业，以从属关系掌握企业，直接介入企业的决策行为，形成了一种类似企业家的角色。这种观点与奥伊的地方国家组合主义的观点有相似之处。而后一种模式中，地方政府不直接介入企业的决策过程，而是以政策来引导，在这种类型中，地方政府扮演了一个类似发展型国家的角色。虽然布莱彻的分类提供了一个不错的观察分类，然而若深入分析，其实两种类型各是基于不同的企业产权类型上，当一个地区集体经济发达，自然会形成社区政府领导身兼企业决策者的情形，而当一个地方集体经济薄弱，政府领导与企业决策者自然形成分离的状况。所以从表面上其实无法了解差异的根源所在，而且，他忽略了干部的私人利益是推动地方工业化的一个重要诱因。
总之，发展的观点充分肯定地方政府在改革过程中的角色与地位，认为地方政府对地方企业进行保护与发展的长期理性行为，不仅是中国经改成功的主因之一，更将是继续带动中国地方工业化的催生者和动力源。
二、寻租(rent-seeking)观点
寻租是现代市场经济国家和转轨国家普遍存在的一种经济现象。它不仅关系到一个国家的经济发展能否顺利进行，而且关系到这个国家的政治统治能否稳定，事关一个经济和社会的改革、发展和稳定大局。从理论上说，寻租并不完全等同于腐败，寻租活动可以采取合法的形式，也可以采取非法的形式，非法的寻租或权钱交易的腐败，即寻租性腐败。这是中国在转型期发生最多、影响最大的一种腐败。有些人把这一切同发挥市场机制的作用联系起来。寻租理论的引入使我们认识到，目前遇到的这些现象显然不是来自市场这只“看不见的手”作用的结果，而恰恰是来自市场发育严重不良以及行政力量对市场的干预。即由于“看得见的手”抓住了“看不见的手”，才导致国民经济各领域中租金的形成。
20世纪70年代以来，一些西方学者分析了某些国家的贪污腐败现象。他们发现，根本的问题在于政府运用行政权力对企业和个人的经济活动进行的干预和管制；由于政府的这种干预管制妨碍了市场竞争的作用，它就为少数有特权进行不平等竞争的人创造了凭权力取得超额收入的机会。九十年代以来中国乡镇企业的困难虽然是以政企不分的形式表现出来，但其实质是寻租行为。寻租行为已不仅是个体行为，而是一些政府部门的集体行为，集体性寻租使这些公共权力部门异化为势力强大的私人利益集团。
寻租观点认为，地方政府在对乡镇企业的关系上扮演剥削及掠夺的角色，中国地方官员的行为是呈现金钱取向与寻租取向的。因此地方政府运用他们的行政权力，大量从事于收取规费、摊派或其他腐败活动等寻租的行为。地方政府对乡镇企业作出各种腐败行为，只顾眼前的短期行为，而不顾社区的整体发展，由此得出结论即地方政府的这种行为将对当地的经济发展造成一个消极的负面影响。Jean-Louis Rocca,Peter Harreis,Alan,Liu等多数人都在其研究中分析了中国地方政府在改革过程中的诸多腐败行为，其中Jean-Louis Rocca特别提出并认为中国官僚所呈现的腐败行为乃是一种掠夺式的腐败(predatory corruption)，因为地方政府从地方企业所汲取的基金，很少用于生产目的。
胡鞍钢指出“随着分权化过程，在国家机构内部组合成各种特殊的独立的经济利益集团。尽管他们是共产党人，但是以寻求本集团得益最大化为目标，通过经济寻租和政治寻租寻求垄断权和特权”。王绍光则强调这种地方官僚主义发展的结果是中央政府缺乏宏观调控的资源与权威，地方经济逐渐形成由经济诸侯所掌控，地方势力的崛起已经弱化了中央政府的国家能力。
沈立人、戴圆晨等人认为中国地方政府为顾及地方利益，往往不顾国家规划和区域分工的原则，盲目生产、重复建设，形成区域割据、相互封锁的经济诸侯。蒋清海、樊钢等人也认为各地以局部经济利益为导向的经济行为，造成国家资源与利益的分配朝向短期与局部化，使得中央所拟订的长期与宏观产业政策无法落实，产业结构的失衡因区域发展的失衡而加剧。
以上寻租的观点对于地方政府基本上保持较为否定的态度，这种观点将地方政府在与地方企业的关系上扮演的角色视为一种剥削及掠夺的角色。认为中国地方政府官僚的行为取向是呈现金钱取向与寻租取向的，因此这种观点会特别强调地方政府对地方企业所呈现的短期化行为，例如地方政府会运用他们的行政权力从企业汲取过高的规费、推派或税收，以及从事其他诸多的腐败与欺骗等行为，并将成为未来进一步市场化的阻力。因此寻租观点基本上对于地方政府在中国经济发展过程中以及在整体改革中扮演的角色，相对持否定的看法。
三、对上述两种观点的评价
本文认为发展和寻租的两种观点，基本上都说明了中国的地方政府与地方企业关系上实际复杂的重要一面，但可能呈现的问题在于：
第一、以上的两种观点基本上都是将地方政府及地方企业这两个行动者之间的关系视为一种截然对立的零和关系，亦即其对于地方政府的前提假定不是扮演对地方企业的保护或发展者，即是相反的控制者或汲取者的角色。然而实际的状态却是政府往往对于企业同时扮演软弱父亲与贪婪父亲的双重角色，亦即既有保护同时有吸取的双重现象。
第二、寻租与发展两种观点，虽然并不能说二者具有绝对的互斥性，或互相无法完全涵括，但二者的论述几乎都只是突出强调自己观点及其切入点的特点，未曾想从对方的解释角度考虑问题并与对方进行清楚的对话。同时也由于这种在观点上的自我强调与固持己见，也常把对方的观点摒除于自己研究观察的范围之外。寻租观点界定地方政府的寻租行为乃是一种官员的腐败，如Jean-Louis Rocca就认为地方政府所汲取的基金很少用于实现生产目的上，因此中国地方政府乃是从事一种掠夺式的腐败。
从寻租的观点来看，虽然突显了地方政府在运用行政权力时所呈现的许多负面形象，诸如地方政府的寻租行为、众多的摊派活动，种种腐败的行为，以及对于经济发展的许多负面影响。但是，这种寻租观点无法解释中国的农村地区取得了如此惊人的经济成长成果以及乡镇企业的发展。
相对地，持发展观点的奥伊则认为地方政府从企业汲取的利润将会用于地方性支出以及再生产的部分。地方政府增加税收在策略上主要会以发展地方所属企业为主，尤其是保护其地方所属的大型工业企业，以及发展农村的集体企业。
这不但可以解决其农村劳动力的问题，同时地方政府作为这些地方企业的法定所有者，地方政府可以有权透过正式、非正式的税收管道来汲取收费以用于地方服务、社会福利、地方建设、或其他补助等，并作为地方工业发展的基金来源。持发展观点的林南也同样认为地方政府所汲取的集体资本会再用于地方福利以及地方基础建设的发展上。因此林南认为，正是由于地方有运用统制与分配的权力，才有助于地方资本的积累、地方集体福利体系的提升及基础建设的发展。
强调发展观点的学者，虽然提出了对中国经济成长在制度因素及经济动力上的解释，但是对于地方政府对地方企业众多的摊派与汲取现象，却似乎完全摒除于其观察的视窗，也未作进一步的说明诠释。奥伊及林南并没有分析地方政府寻租或强制集资的资金使用流向，以论证他们的看法。
两种观点，都并未将自己的与对方的解释角度加以充分的整合，也未能提供一个理论架构来说明究竟是在怎样的制度内在逻辑作用下发展出寻租与发展两者并存、以及彼此作用、相互强化的复杂关系的。
总之，发展—寻租两种观点视地方政府和地方企业为两个行为者之间的关系，认为地方政府要么对地方企业起着保护或促进发展的作用，要么就对乡镇企业起着阻碍发展的抑压作用并做出腐败行为。但实际上，地方政府对地域经济发展尤其对乡镇企业发展起着剥削与保护的双重作用。其实，凭单一的一种观点是无法说明中国地方政府的经济行为及其与乡镇企业的复杂关系的。实际上，在中国上述两种观点并存且相互作用。不管是“发展型政府”或是“企业家型政府”还是“地方国家组合主义”似乎都不足以概括中国地方政府和乡镇企业之间的共同利益。
笔者认为，地方政府与地方企业之间存在着许多形形色色的长短期行为，形成一种既有保护也有剥削的互相关系，同时也成为具有共同利益，却又相互妥协、各有所取的一种利益共同体。所以，不能将乡镇企业到目前为止的快速成长简单分为“企业型地方国家”或是“公司化的地方政权模式”。从改革开放以来中国乡镇企业的发展过程可以看到，改革开放之前的所有制形式和特殊的地理位置以及当地的所有制基础起到了相当重要的作用。可以说都是在符合本地区状况的总的方向指导下加上地方政府和干部所扮演的经济行为，促成了乡镇企业的发展。但是现在，中国乡镇企业在建立现代企业制度这一命题下面临新的转换期。
收稿日期：2002-11-30