比较制度分析框架下的银监会体制效率，本文主要内容关键词为：框架论文,体制论文,效率论文,制度论文,银监论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、比较制度分析的科学哲学观
制度评价方法具有绝对分析方法和相对分析方法之分。绝对分析方法孤立地分析和评价对象制度运行所带来的效用或损失，进而得出结论，该制度是可取还是应该废止；相对分析方法则把对象制度放在一个比较制度分析框架中来评判其优势与不足。实际上，一个经济单位的经济行为或多个经济单位之间的合作，经常面对着的是不同制度或体制（注：更多的文献用“制度安排”替代“体制”。制度安排，作为制度的体现形式，与制度并非同一层次的概念，但本文中作类推使用时，不加区分地用“制度”一词代替。）的选择问题。制度的选择是通过制度比较进行的，判断一种制度是否具有优越性，也只有把该对象制度放在比较制度分析框架中才能得出客观结论。从这个意义上讲，制度评价的相对分析方法更加具有可取性。
然而，制度评价和选择并非如此简单。通过比较制度分析所优选的制度，其实施效果与预期经常差别巨大，在比较制度分析框架中挖掘出来的“客观”结论可能会陷入主观相对主义的泥沼。带来这种不确定性的罪魁祸首是时刻变化着的制度运行的外部环境，或者说制约制度效率的初始条件（注：严格假设条件下的经济学优选方法是制度选择陷入相对主义的另一个重要原因。）。这样，一种制度安排是否能够在某个国家或某个地区取得成功，不仅取决于该制度本身，同时取决于制度运行的外部环境条件。反过来，一种制度安排的失败，可能不是制度本身存在缺陷，而是制度运行受到太多的干扰，正像科学逻辑不能确定“一个理论体系被否定是该理论体系中核心理论被否决的结果还是其外围保护带理论被否决的结果”一样（伊·拉卡托斯，1978）。与“人不能两次跳进同一条河流”一样，任何制度不可能两次在同一环境中运行，也没有任何两种制度（体系）会在同一环境中运行。换句话说，对任何两种制度（体系）而言，其外部环境条件都是不相同的。就正在发挥作用的制度体系而言，无论是核心制度的变迁还是辅助制度的更替乃至制度体系外围环境条件的改变，都会导致制度绩效差别。这不仅增加了比较制度分析的难度，也使比较制度分析方法变得不那么完美。弥补这种缺陷的理想方法是，比较制度分析不仅要比较对象制度本身，还要比较分析对象制度运行的初始条件和外部环境条件。制度选择应该在逐步放开假定条件约束的分析过程中进行，离开了初始条件和背景条件，制度的比较分析的客观性将不存在。
二、“好的制度”与“有用的制度”之别
也正是由于比较制度分析需要比较制度运行的环境条件，制度选择就出现了理论上的“好制度”与实践中的“有用的制度”之分别（张杰，2003）。“好的制度”并不恒等于“有用的制度”，有用的制度才能够产生制度绩效。制度选择，寻找好的制度容易，但找到有用的制度却难。
就中国经济社会体制的市场取向改革而言，发达市场国家具有大量的好的制度供我们选择与进口。实际上，无论是在已经完成的改革中，还是正在进行中的改革，我们确实引进了很多好的制度，并且在试点时绩效显著，但缺乏可推广性。其理由并不在于制度本身存在缺陷，而在于制度试点时人为地创造了适宜于制度生存和运行的外围环境条件，而推广过程中的运行环境变化使得好的制度经常因为水土不服而不再是有用的制度。
制度选择和引进应该掌握一个根本原则，就是“适用性”原则。该原则要求在进行金融监管制度评价与选择的过程中，不能孤立地评判对象制度，不能简单地比较中外金融监管制度是否优越，更不能照搬发达国家曾经或正在高效率运作的金融监管制度，而是要(1)在严格的比较制度分析框架内评价现存制度体系，该体系包括核心制度、辅助制度以及制度实施的外部环境；(2)在金融监管制度的供给与中国金融体系稳定运行对金融监管制度的需求均衡中去分析和评价；(3)在中国五千年历史演绎出来的中国文化背景中去评价监管制度。中国五千年历史演绎的文化背景意味着与之具有逻辑一致性的正式制度，在实施过程中会遇到较小的非正式制度阻力（李华民，2003）。俄罗斯的私有化改革为什么至今没有产生明显绩效，我们的解释在于“休克疗法”中所引进的经济政治制度与俄罗斯体制改革的初始条件冲突，与俄罗斯七十年代社会主义建设所形成的共产主义文化意识不一致。
在亚洲国家或地区陷入金融危机或遭受严重传染的同时，中国能够远离传染源，虽然不乏其它因素的贡献，但中国原金融监管体系能够在如此强大的传染源面前保持金融稳定，表明其阻隔传染的能力还是很出色的。中国的金融监管体系尽管是计划手段与市场手段兼收并蓄，双“管”齐下（龚刚，2003），但无论怎样，我们都不能否定这种双“管”齐下的金融监管对作为发展中国家的中国金融稳定运行所具有的监管方面的独到之处。
三、金融监管制度选择的经济哲学
比较制度分析方法的实践性在于制度比较基础上的制度优选效应，其生命力源于制度比较的经济原则，即制度收益（效率）比较和制度成本比较。不同功能类型的制度比较分析，是侧重于比较制度收益（效率），还是侧重于比较制度成本，其支点是不相同的。大凡制度，作为对经济单位及其他社会主体的规范准则，依据其功能类型划分，或者是激励的，比如分配制度；或者是约束的，比如监管制度。对于具有约束功能的制度的比较分析而言，因为纳入比较制度分析框架中的对象制度具有相同的约束目标，所以约束性制度的比较分析实际上只是比较各对象制度的成本优势，成本最小的制度就是最优的，这就是科斯(1960)的最小社会成本方法。
比较制度分析的经济哲学适用于金融监管制度的比较、评价与选择。
(1)金融监管制度的收益（效率）取决于该制度实施的初始条件，不具备初始条件，其约束目标就会发生错位，就不能产生监管效率。因此，引进一种“好的”金融监管制度安排，首先要分析该制度安排在中国是否具备合适的运行条件，然后再分析该制度安排是否具有成本优势。
(2)评价一种金融监管制度，必须是收益（效率）先于成本的。主张收益（效率）先于成本，是因为纳入金融监管制度比较分析体系中的所有金融监管制度都首先应该实现金融稳定等监管目标，不能实现目标的金融监管制度是无效率的，监管无效率意味着该金融监管制度的社会成本最大化：金融损失、经济波动、政治动乱乃至政府垮台。金融监管制度的社会成本之最大者，莫过于监管失败所引致的政府垮台。就金融监管的国际趋势而言，新巴塞尔资本协议被西方国家监管当局认为是成本最小的金融监管制度。但新巴塞尔资本协议对于金融环境和金融机构成熟程度之要求，是前所未有的。即便发达国家的商业银行也未必都能满足该执行条件，更不用说处于金融制度转轨中的中国商业银行，强行引进新巴塞尔资本协议的预期结果将是金融监管制度失效下的社会成本最大化。
四、银监会（注：全称为中国银行业监督管理委员会，作为国务院直属的正部级事业单位独立设置，承继和整合中国人民银行对中外资商业银行、金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司及其他存款类金融机构的监管职能和中央金融工委的相关职能，以维护银行业的稳定运行。）体制选择的后续评价
银监会中央机构从央行分拆并于2003年4月29日挂牌，但计划2003年6月底要完成的各地方分支机构难产（注：银监会地方分支机构包括省级银监局和地市级银监分局两级。银监会中央机构挂牌后，其地方分支机构的设置工作基本处于停顿之中，直到北京银监局作为第一家地方分支机构挂牌，才打破这种停顿状态。而后，在中央政府的强制干预下，各省及独立市银监局才逐步面世。而地区行政区划的银监分局何时能够挂牌，至今没有时间表。），直到2003年10月10日才有第一家省级银监局挂牌，表明银监会监管体制的引进是论证不足的，同时也表明在中国原央行监管体制与发达国家银监局监管体制的比较分析中，发达国家银监局监管体制的效率被过分渲染了，其高效率背后的市场条件被忽略了；同样，中国原央行监管体制的低效率结果被过分强调了，却忽略了其低效率背后的制度环境因素。在比较制度分析和制度选择过程中，这种忽略将导致决策选择失误。
（一）金融监管制度安排的制度转换收益及障碍
制度安排的重新选择意味着制度变迁，制度变迁的推动力在于新制度预期能够开发压抑在旧制度下的潜在收益。从原央行监管体制到银监会监管体制的制度转换，预期能够带来金融监管的专业化收益，这是不容置疑的。但在中国现行行政体制下和金融发展的混业经营趋势中，这种专业化收益预期不容乐观，理由有三：
(1)原央行监管体制下的金融监管低效率的原因不在于金融监管缺乏专业化，而在于监管当局不具备独立性，外部干扰因素过多。实际上，央行一直在致力于银行业监管的专业化建设，经过几次内部机构的调整（注：无论是证券监管职能通过成立证监会，还是保险监管职能通过成立保监会，乃至正在进行的通过成立银监会来推行银行监管职能专业化等，中国金融监管体制的演变过程可以看成是中国人民银行先强化内部分工，而后进行机构分拆的过程。但无论证券监管职能的专业化，还是保险监管职能的专业化，都没有能够体现出显著的专业化收益，倒是增加了明显的摩擦成本。），央行内部设置的专司银行业监管的银监局架构的专业化程度不亚于刚成立的银监会，但央行难以按照市场需要对商业银行实施监管，监管首先要满足政府的个体效用目标。这样，即便监管当局具有胜任银行业监管的监管能力和监管技术，因为被体制性因素捆绑住了手脚，其能力与技术根本无法施展，其结果必然就是监管低效率。银监会监管体制虽然专业化了，但我们很难预期银监会能够改变外部干扰的体制现状，其结果可能带来监管当局的不作为，对不良资产存量问题“不去发现，因而无从追究责任人（谢平和陆磊，2003）”。
(2)银监会监管体制下的监管专业化从一开始就遇到了银行机构混业经营的监管困境。金融技术的进步、金融产品的创新、金融制度的演进等，使得银行机构的混业经营已经成为中国金融业发展的趋势，证券公司和基金管理公司介入了同业拆借市场和债券回购市场，保险公司除进入银行间债券市场进行回购交易外，还通过证券投资基金进入股票市场淘金，而银行则推出寿险代理业务，金融控股集团（公司）更是通过打造金融超市，提供“一站式”金融服务来提高核心竞争力。这种混业经营趋势，使金融机构有机会通过重新整合分支机构和业务，使它们游离于分业监管缝隙来获得“监管套利”。这要求金融监管格局必须适应金融业务演变趋势，采取能够针对单一机构的全部业务进行监管的混合监管模式。而银监会的成立却是反其道而行之的机构改革措施，在银监会监管体系下提高银行业监管效率简直是南辕北辙。
(3)银监会是通过央行拆分组建起来的，其监管队伍基本上吸收了金融工委和央行监管局的成员，如果说有新生力量注入的话，只是从国有商业银行抽调的部分行政干部。原监管队伍的监管思维定式不利于监管模式创新，而新充实的监管成员因为原本处于被监管者位置而受到原监管模式的影响，这对于监管模式创新也算不上利好，这就决定了银监会体制下的监管模式更大可能是央行监管模式的简单延伸，在监管专业化所要求的监管模式创新方面预期难以乐观。
（二）金融监管制度安排转换的绝对成本
因为制度选择是在比较制度分析基础上完成的，因此制度运行成本表现为一种比较成本，或说机会成本，除此之外，新旧制度更替需要制度转换成本。对于金融监管制度变迁而言，制度转换成本主要包括机构分拆成本和协调成本等。
1.机构分拆成本庞大。在银监会监管体制对原央行监管体制的替代过程中，金融监管制度转换成本首先表现为银监会成立所引发的一系列的机构分拆与机构调整成本（注：“机构分拆”指中央银行从中央机构到地方分支机构的分拆工作；“机构调整”则指由于银监会地方机构的挂牌所引起的央行各省行机构设置的回归，证监会、保监会等各级机构的重新设置等。）。机构分拆成本非常巨大，甚至超出了许多赞成银监会监管体制的专家学者的预料。银监会中央机构挂牌已过半年，但其地方机构的组建工作（也即央行地方分行的分拆工作）由于将引发一系列的组织机构调整问题而几乎陷入停顿之中，直至在中央政府的强制干预下，各省级银监局才于2003年10月20日前面世，而地区级银监分局的挂牌时间还是未知数。其现实后果是，银行业监管系统的许多职责因为央行与银监会划分不清、衔接不顺和协调不好而搁浅，使被监管部门无所适从。
银监会地方机构的组建遇到了如下困难：
(1)法律制度安排缺位。一是银行业监管法律缺位，二是银监会在组织机构上与现行组织法冲突。中国人民银行法、银行监管法和商业银行法的修改都未被顺利通过，使得银监会即便出生了，也只是黑户口。离开了法律依托，银监会的决策就不具法律效力，何以实施监管职能。
(2)银监会地方机构的设置在目前组织法下存在着两难选择：如果按照央行大区行模式设置监管分支机构，势必重蹈其体制之覆辙，而避免央行大区行设置困境是成立银监会的目的之一；如果按照省行政区划为单位设置分支机构，则机构级别（厅局级）安排必然引发央行、证监会以及保监会等各省地方机构级别所属关系的重新调整。如果不进行调整，银、证、保外加央行等，各部门地方分支机构之间因为行政级别不对等而存在监管与货币政策方面的协调困难，各部门内部机构组织管理体系也将陷入困境；如果进行调整，调整的结果是央行、证监会和保监会等三者的现行组织体系将分崩离析。该成本之大，难以估计。
银监会成立的另一个问题是，虽然县以下区域一般不设置机构，但为满足金融监管需要，经济发达的重点县区将设置派出机构。“经济发达的重点县区”概念边界过于宽泛，其结果是大凡县级行政区域都将被银监分局派出。这样的话，按照省级银监局机构设置（分拆）速度，银监会分立及其所带来的央行、证监会和保监会等机构的全国性调整真的难以预期将何时了（注：银监会诞生后，机构的调整、变更及重新设置等不只是在各监管部门及其地方分支机构中发生，还有许多机构面临着失去“金融户口”危险，如“中国银联”将变成从事金融业务却不具备金融户口的怪胎。）。何况，县级行政区划的金融市场规模，在支撑央行支行之外是否还有能力再支撑一个银监局（办），是一个未定之数。
2.协调成本增加。协调成本粗略地包括信息成本和摩擦成本。
(1)在银监会通过分拆央行成立后，原本央行内部不同部门之间的信息共享机制被联结央行与银监会两个部门之间的信息协调机制所取代，部门之间的监管信息与货币政策信息共享的时效性与全面性大大降低，金融监管和央行货币政策的信息成本双双骤然增加。
(2)摩擦成本是说，本来通过单一机构可以完成的业务，在被分成两个部门后，凭空增加了部门与部门之间的协调困难所增加的成本。职能与责任不明确带来的相互推诿是摩擦成本增加的重要因素（注：央行监管体制下，政策司与监管局之间同样存在协调成本，但同属央行机构的行政安排大大降低了这种协调成本。）。机构分家可以通过中央政府的命令完成，但职能分家则不那样容易，因为许多职能是不能截然分开的。货币政策与监管本非相互孤立的，在货币政策紧缩时，二者具有方向一致性；在货币政策扩张时二者虽有替代，但依然更多互补。机构拆分在某种程度上可以避免货币政策与金融监管之间的冲突，从而降低冲突成本，却增加了为实现二者功能互补所需要的信息成本与协调成本，从而提高了社会总成本。
3.非正式制度环境约束。中国五千年的历史文化沉淀中形成了发达的非正式制度网络，该网络使得公共事务协调陷入了个人协调容易、集体协调困难的泥沼，特别是居民部门与政府部门打交道，最怕“公事公办”，这是“情重法轻”的体现，是正式制度规则因弹性过大（谢平和陆磊，2003）而约束软化的结果。多年计划经济模式基础上形成的中国金融监管文化，更增加了部门之间的协调困难，给分业经营带来了行政成本。在原央行监管体制中，央行基于其特殊地位实际发挥着中国金融体系监管的协调作用。但在银监会成立后，失去了监管权力的中央银行也就失去了协调各监管部门的能力，银监会、证监会和保监会，外加央行等“3+1”模式的金融监管体系（注：央行有条件地保留了对商业银行的现场检查权。）存在着巨大的协调困难。当各部门之间矛盾集中并积累到一定程度而无法实现横向协调时，就需要一个机构纵向地执行监管协调职能，这个机构只能是国务院。这样，中国金融监管制度潜在着集权化倾向（注：这也可能是中国金融监管制度演进的必然逻辑。当从“合”到分，分到极点时，监管体系内部矛盾也就激化到了极点。这时，否定之否定之哲学逻辑就将发挥作用，导致中国金融监管的分业制度朝着自己的对立面演进。），与市场取向的经济体制改革背道而驰。
4.央行职能的边缘化景象（江其务，2003）。中央银行在失去对商业银行的监管权这根宏观调控“手杖”后，面临着被边缘化的危险。原本就只具有货币政策执行职能的中央银行，在基准利率尚未形成、再贴现萎缩、公开业务操作市场还难以勇挑宏观调控的重担之际，要保证货币政策效率不降低，急待金融监管部门给予配合。但挂牌后的银监会对央行执行货币政策的配合情况不容乐观，以至于央行对于其2003年6月5日所发布并实施的121号文件《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》的微弱执行效果无可奈何，甚至在隐性利益集团的压力下，还不得不“打自己的孩子给别人道歉”。而国务院2003年8月30日发布的4号文件《关于促进房地产市场健康持续发展的通知》致使央行无法作为，严重打击了央行制定和执行货币政策的积极性。看来，在新的调控工具还不能胜任之前，缺乏独立性的央行要想通过控制信贷额度来保证金融安全和经济稳定，只能回到信贷限额控制的老路上来了。实际上，121号文件实施失败，仅是央行与银监会职能分家在中国现存市场经济不完备条件下所带来的间接成本的冰山一角，也只是银监会分立的负效应显露的开端。
5.银监会监管职能被边缘化的可能。在央行监管体制向银监会体制演变的同时，中国农村金融体制正在进行产权明晰化改革（注：根据“政府扶持、分类指导、监管分离”原则，在“谁出资，谁管理，出了问题谁负责”的思想指导下，农村合作金融制度深化改革的结果将是央行把所管辖的农村合作金融机构从中划出去，归入省级地方政府管理，对农村合作金融机构的监督检查权则让渡给了银监会。）。此项改革措施不乏闪光之处，但对农村合作金融机构的管理与监管分离，背离了金融机构运营管理与监管的基本规律。针对银监会体制下的农村合作金融机构监管而言，由于银监会地方机构各项利益关系处于地方政府的控制之下，银监会地方机构对农村金融机构的监管，在与地方政府的协调和博弈过程中面临被边缘化的危险。
五、现存格局中的成本最小化措施
尽管银监会地方机构难产，但终止银监会监管体制是不现实的选择。我们所应该做的是，采取措施使央行和银监会尽快从进退维谷的困境中走出来，并理顺自己的角色和职能，以降低机构分拆成本。一方面，银监会的各级地方机构设置工作必须当机立断，尽早完成。持续时间越长，体制改革的实施成本（樊纲，1993）越大；另一方面，制度安排既要尽可能降低银监会监管体制下的摩擦成本，低成本地实现监管目标，还要保证央行货币政策的执行效率。
1.监管独立性与监管权威。要提高中国金融监管效率，监管专业化仅仅是其中必要条件之一，更为关键的条件是监管独立与监管权威。无论是美国OCC对付中国银行纽约分行违规案件，还是香港特区监管部门穷追农凯集团“骗贷”案件，大陆监管当局在“恨自己孩子不争气”的同时，都应该从中得到一个金融监管样本（注：中国银行纽约分行违规案件的处理来自于美国occ的穷追，“农凯”案件的处理则来自于香港特区监管部门的努力。但这并不表明中国大陆监管当局没有监管能力。2001年夏季，中国银行监事会曾着手调查“农凯骗贷”问题，只是没能深究而已。）：从监管制度而言，(1)监管当局必须具有独立性和权威性，监管不能被政府的个体效用目标所左右；(2)有专业化的监管水平和执着的监管人员，监管检查问题要深入，一丝不苟；(3)监管要有严肃性.监管规则不能因人而异，不能因为被监管者的自身背景而在执行中被淡化。尽管监管制度的一定程度弹性是难以避免的，但其弹性必须被限制在可控范围内。总之，要提高银监会监管体制效率，必须赋予银监会独立性，包括组织独立性、职能独立性以及经济独立性。提出经济独立性的理由在于，如果经济受制于他人，那么银监会的监管职能无法实施。如果没有独立性，即便监管当局具有监管技术和能力，也同样无法提高监管效率。
2.现存监管格局下的过度措施。货币政策职能的发挥对监管信息具有高度依赖性，这决定了在央行与银监会两部门的协调过程中，央行对银监会的依赖程度相对较高，因而处于劣势位置。央行与银监会协调中的不对等状态，使得建立从银监会到央行的信息协调（送达）机制变得十分必要。因为在不具有从属关系的各机构之间建立信息沟通机制困难重重（注：近年来，在银行业、证券业、保险业的监管协调方面所存在的困难，已经引起有关部门的重视。2000年开始建立了中国人民银行、中国证券监管管理委员会、中国保险监督管理委员会“监管联席会议”制度，定期研究加强银行、证券、保险监管部门的交流与合作，有针对性地制定监管措施，以提高金融行业监管效率的提高，促进我国金融业的规范发展。然而，这种“监管联席会议”制度只是论坛式的，难以真正发挥统一协调的功能，也不具有决策作用。），因此在金融市场能够为货币政策提供满足宏观调控的有效工具之前，在现存监管格局转换的过度期内，为维持货币政策的有效性，有必要保留央行发起“紧急磋商”的权力（注：在银监会从央行分拆出去后，央行保留了对商业银行进行检查的权力，但其通道较为扭曲：当央行认为有必要对某银行进行检查时，必须向国务院提出申请报告，等国务院批准后才能实施权力。），并通过“磋商”通道，随时调用银监会关于银行业监管的全面信息；规定银监会配合央行执行货币政策的义务，定期向央行传递有关商业银行执行货币政策的情况，包括央行利率政策、准备金政策、信贷政策等的执行情况，以保证央行能够根据相关信息准确制定货币政策和转换货币政策导向。
3.释放外部环境条件约束。监管专业化过程可以看作是一个正式制度替代非正式制度的过程，在国家“潜在暴力”推动下，这是一个发展趋势。但正式制度对非正式制度的低成本替代具有严格的条件约束：(1)经济市场化必须达到一定规模，才能够承托正式制度的运行成本。当一个市场经济不具备承托正式制度运行成本的规模时，强制推行正式制度将扼杀所有制度，任何制度将不存在。一个没有制度约束的社会是非常可怕的，是难以持久稳定的。(2)法律保障。监管机构的行政性权能来自于法律安排，监管权威的背后是法律权威。银监会只有在相关法律授权下，才能够对银行业金融机构依法监管，才能够避免监管过程中的外部噪音。因此，银监会要进入依法行政程序，对《银行业监管法》的出台和实施提出了急迫要求，并且是一个长期可信的立法框架(Levy & Spiller,1994,pp205)。(3)金融监管的透明度、可预测性，以及一个被认为公平的名声对于监管制度效率是至关重要的。(4)在North(1990)的框架下，正式制度安排总是在非正式制度环境——包括立法、行政与司法方面的关系，以及不太正式的规范和习惯（它们对正式制度绩效具有相当大的影响力）中发挥规范与约束作用，特别是在“情感”地位显赫的中国更是如此，所以金融监管制度的引进和制度安排不能忽略这些因素的作用力。因此，如何发挥非正式制度对正式制度的制度补充功能，这是银监会体制下提高监管效率的一个研究课题。
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