公共行政新的典则规范研究述评，本文主要内容关键词为：述评论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、关于“新”的典则规范
1962年，著名的美国科学史家托马斯·库恩在其《科学革命的结构》一书中，首次从学术的角度明确提出了关于典范或范式及其意义的概念。库恩指出：在科学的意义上，一个范式就是关于现实的一套较为系统的假设。这一套假设主要包括用以阐释和说明某一类现实的规则，而这些规则表现为人们观察现实世界的观点、理念和基本的价值判断标准。范式的存在是多种多样的，好的范式的作用在于其假设可以更全面、更准确地反映现实的世界。但是，范式也存在着许多的例外，而且，范式也并不解释它可能遇到的事实。[1]
塞缪尔·亨廷顿在阐释范式的作用时评论说：人们可以宣称只是根据具体的“客观”事实或“它的是非曲直”采取行动，但事实上因为“在我们的头脑中隐藏着一些假设、偏好和偏见，它们决定我们如何看待现实，留意什么事实和怎样判断它们的重要性和价值”。这就是说，范式——即使是简化的，但由于人们趋向清楚地阐述理论或模式，并运用经过阐释的理论或模式来指导自身的行为，因此对于人类的思想和行动来说是必不可少的。
公共行政的范式就是关于公共行政的一套较为系统的假设。而所谓公共行政的新的典则规范是基于时间先后顺序上的判断，即距离现在时间较为接近的一套典则规范。它并不是一种价值判断。
关于“新”，在现实世界中它往往是具有优势或受人喜爱的，如新娘、新郎、新房、新衣等等，不过在许多情况下尽管是“新”但却并不具有优势，如新司机，新手等等。“新的公共行政典则规范”大体属于后一类型。
因为没有任何一种关于制度的设计在其端起之时即是完善的，尽管它也许是令人鼓舞甚至受人欢迎的。这种设想不断地付诸实施并受人注意之后，便也开始不断的显示出它的苍白和稚嫩，当无数鼓足勇气说出的豪言壮语和绞尽脑汁得出的精密计划以及通过无数次的煽动和鼓吹才激起的那么一点点文人豪情被现世的冷水彻底浇灭后，那些最为顽强的、仍旧凭借自身革新热情和理性法则支持的典则之火与这现世冷水接触后蒸腾成的那一股热气，并再次迅速冷凝为并非至清的有根之水，也许才真正是医治“政府”之灵丹妙药的最佳药引吧。
公共行政的研究已经步入了一个合作的时代，那种单枪匹马驰骋疆场的岁月已经一去不返了，这一点从下面两部巨著的作者身上就可以清楚的发现。《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》的作者是戴维·奥斯本和特德·盖布勒，《制高点——重建现代世界的政府与市场之争》的作者是丹尼尔·郁金和约瑟夫·斯坦尼斯罗，他们都是通过合作完成了对于公共行政具有里程碑性质的巨著，并且各自的知识和职业背景又都具有很大的相似性，他们都是与现实联系很紧密的研究学者而并非纯粹的书斋型文人，而且大多有在政府供职的职业背景，他们的文章并没有脱离教条的窠臼反而更加露骨地向读者灌输一大堆更为新颖的“教条”，大量运用格言和比兴的手法来阐述如何在全新世纪中治理传统的政府。两本书都引用了大量的资料告诉读者当今的政府是如何从“制高点”一步步的退缩，而市场化的企业家精神又是如何渐渐的浸透了整个社会期望政府改革期望的殷切之心。
这些匆忙披挂上阵的所谓“新”的典则规范自然一方面具有新生牛犊不怕虎的英勇气概、“新”娘的羞羞答答以及“新”郎的莽莽撞撞，而同时更有“新”手的稚嫩与胆怯、“新”司机对于“老马识途”的嫉妒和怀疑。当今市场化的管理主义之光芒已经突破了意识形态的藩篱而具有了一种超意识形态的特征[2](P543)。但是，它却始终面临着几个无法回避的尖锐问题：当今政府形式的变化究竟是关于“政府失灵”与“市场失灵”螺旋式争论的一个新阶段，还是意味着人们基于科技革命、产业革命以及世界经济的策动、交相呼应的全球化的深刻的变革，并以此从根本上改变了国家与社会、政府与市场关系的假定，进而重新界定国家和政府？在进入21世纪的时候，后发展国家需要关于公共行政的典范革命吗？又是需要什么样的公共行政的典范革命？[3]
二、抗议运动中的科际整合
近40年来，公共行政的发展进程可以分为60年代、70-80年代和90年代三个时期。从近40年发展的总体特征上分析，这一进程有三个较为明显的特征：
1.不同时期的理论具有很强的相关性、一致性和融通性、譬如，都主张改革政府的组织结构和人事制度，都强调降低和限制政府的公共开支，都要求尊重国民参与的意愿和权利，都重视公共利益和公共责任，都反对官僚主义和提高政府管理的有效性等等；
不同时期均有占据主导地位的主流理论，从而形成了虽然相通但却不否定传统典则规范和创立新的典则规范的深刻程度逐步抬升。
如果说60年代的新公共行政强调公共利益和公共责任，首开了质疑传统行政典范合理性的先河，那么，70-80年代新公共管理强调的则是通过基于管理主义的政府制度创新，全面增强政府公共管理的有效性，而90年代的“政府再造”或重塑政府运动，则进一步发展为通过重新审视传统的公共行政，进而重新定义政府。[3]
2.公共行政新的典则规范在否定传统的典则规范的同时不断否定自我的过程中，一步步走向发展与整合。剥夺剥夺者是政治学在20世纪最为响亮的口号，而行政学也在不断的革命革命者——即自身。从对政府的顶礼膜拜到60年代怀疑其正义性和公正性，需要加入行政自身的理性成分而不能单单依赖于政治的恩赐，希望可以对政府的前景锦上添花或至少是雪中送炭；70年代升级为开始怀疑政府的有效性并要求全面革新政府的运行机制，对政府尚存一线希望，认为通过全面的缝缝补补还可用上若干年等；到了90年代就抛弃了对于传统政府仅有的信任和希望，转而彻底的批判并希望可以进行重塑再造。
3.在这场层层升级的抗议运动之中，公共行政不断整合经济、管理、统计等等学科的新方法和新思维，逐渐成为了今天我们看到的这个科际整合的庞然大物。有学者批评公共行政学没有自己系统的学科体系和研究方法，总是分别家学科的残羹冷炙，这也许正是因为行政学确实是一门科际整合的学科。在新的典则规范下的行政学向科际整合的方向上更是大大迈进，也就越发远离完整系统的学科体系了。
这场抗议运动肇起之因自然还是要从内外两个方面来总结。在内部，政府自身的改革过程和完善途径不能完全（或者干脆是完全不能）跟上社会经济发展过程，引起关系的紧张和普遍的抗议，但政府传统的典则规范对于这些紧张状态的缓解或对于抗议运动的平息并没有足够行之有效的措施，自然更加强化了这种紧张状态。在外部，市场的优越性，企业家的气质和精神不断地深入人心，市场经济的理念、制度渗透到了社会的各个方面，引起了一系列根本性的改组和变化。市场经济运行中的较高境界是“贫则独善其身，富则兼济天下”。既然“市场化的管理主义”[2](P542)运行得如此顺畅且行之有效，自然而然地就引起人们的借鉴之心，政府为什么不能像企业一样的有效而经济，政府的服务为什么不能像企业一样贴心贴身、和颜悦色？基于此，政府的市场化改造运动便由浅入深，由表及里地逐步开展运作起来。
在政府向企业取经的过程中也是一个从形式到内核逐步深入和彻底的过程。当然这也意味着人们对政府可以凭借自身的传统路径走向自我完善和自我发展的信心在逐步的减弱——到了现在，许多学者几乎已经对于政府的自我拯救程式几乎不再抱任何的希望了——只有引入市场化，重新塑造政府的结构和功能，政府才有可能重新勃发。
三、关于“顾客”导向
“顾客导向”是近30年来公共行政新的典则规范中一个十分富有魅力的语汇，它描述了一副公民成为“上帝”的美丽图景，并信誓旦旦的标明本就应该如此。在《改革政府》一书中有关于“顾客导向”的集中论述，笔者简要地将其中的重要观点汇总如下：
在政府里几乎从来没有人使用“顾客”这个词。大多数公共组织甚至不知道谁是它们的顾客。
大多数公共服务机构不是从顾客那里获得资金。
今天人民期望着被当做顾客受到尊重——甚至受到政府的尊重。我们是被分成各种亚文化群的富有个性的团体，而传统的公共机构仍在提供一种规格来适应一切的服务。为应付这些巨大的变化，有企业家精神的政府已经开始转变他们自己。
这使竞争进一步发展，不是政府管理人员在竞相出价中选择服务提供者，而是它让公民们选择服务提供者。它为顾客建立后果负责机制。[4](P152)
顾客导向的政府具有如下的优点：
(1)顾客驱使的制度迫使服务提供者对他们的顾客负有责任；
(2)顾客驱使的制度使选择提供者的决定不受政治影响；
(3)顾客驱使的制度促使更多的更新；
(4)顾客驱使的制度让人们在不同种类服务之间做出选择；
(5)顾客驱使的制度浪费较少，因为它们使供求相适应；
(6)顾客驱使的制度授权顾客做出选择，而被授权的顾客成为更加尽责的顾客；
(7)顾客驱使的制度创造更多公平机会。[4](P164-168)
使公益服务提供者对它们顾客需要做出灵敏反应的最好办法，是把资源放在顾客手里让他们挑选。当顾客控制了资源时，他们就能选择目的地和路线了。把资源直接放到顾客手里，最初听来像是过激的想法，但事实并非这样。实际上，这甚至不是新想法。而如果所有顾客得不到关于不同提供者的成本和质量的信息，顾客驱使的制度将不会促进公平。
另外，《改革政府》还指出，顾客导向的各种建议适用于服务的提供，不适用于规章的限制。在受规章限制的活动中，主要顾客不是个人，而是整个社区。顾客驱使的制度需要在服务提供之间进行面对面的竞争。如果很少有互相竞争的服务提供者，新竞争者面对着重大的进入障碍，顾客们将会遇到垄断的问题。
顾客驱使的制度应是“使用方便”的，即“不应使顾客面对混乱的支离破碎的计划，相互矛盾的资格要求，以及要填写的多重表格”。他们还觉得顾客驱使的制度应是“透明”的，顾客应能通过他们的选择来自由拣选，而不必通过选择后面的复杂的官僚机构来拣选。顾客驱使的制度还让个人得以在一个整体上满足他们的需要，而不必参加六七个不同的计划。[4](P175)
最后，《改革政府》的结论是官僚政治的、无反应的、千篇一律对待所有人的政府是维持不下去的。[4](P177)
在顾客问题上，政府确实可以像麦当劳一样经营，因为它们都是在为自己的顾客服务，并且顾客的满意对于它们各自的发展和生存从根本上来说是至关重要的。奥斯本和盖布勒说政府从来没有顾客的概念其实是一种“语意”学上的偏差，所谓顾客其实就是可以给提供服务者提供利益的目标人群，政府的每个部门都有其明确的服务对象和目标人群，这从各个政府部门的名称上就可以清楚得看出，只不过政府没有将这些目标人群称之为是“顾客”罢了。如果一个政府部门长期没有目标人群（顾客），那么在一段时间后它就会面临被裁撤的威胁，也就如同企业缺乏顾客而会破产倒闭一样。所以，我们并不能说政府从来没有“顾客”的概念和意识。至于说这种概念和意识的清晰程度或紧迫程度，那自然，对于顾客冲击政府部门的缓冲程度还是要远远大于企业的承受能力的，毕竟在顾客和政府部门之间的利益关系体系中还夹有一层税金转化为政府部门生存资源的隔膜，从顾客的不满意到政府部门的难以维持一般来说不会是那么直接，但一定存在并不比企业弱多少的因果关系。中国的古语说，君为舟，民为水，水可载舟亦可覆舟，这其实就是十分精到的政府和人民之间“顾客”关系的表述。
尽管我们承认政府具有“顾客”导向的意识，但并不等于说政府的“顾客”就是如同《改革政府》中所言的那种“上帝”型的顾客形态。奥斯本和盖布勒认为顾客导向就是一种更加个性化的、情感化的可以适应社会成员的亚文化群体分割的政府运作方式，而不是“威尔逊—韦伯”式的冰冷官僚机器。
“威尔逊—韦伯”式的冰冷官僚机器从产生之初到延续至今，业已发展了几百年，它当然不是一成不变、永远用同样的程序和规则在运作，就像麦当劳产生至今的经营方式以及餐饮类型也在不断地适应顾客需要一样。传统政府的运作方式也是在顾客调查的前提下做出的职能设计而并不是凭空想象，而一旦设计出来便具有相对的稳定性，因为它在设计之初是依照社会有关人群中（顾客）相对大多数的利益需求来进行设计和构建的（我们这里运用的是一种宏观的和抽象的政府概念，单纯从管理的角度进行分析，而不再涉及实际政府的利益构成中大多数和少数之间的数量关系和价值冲突等问题）。因为组织和个体的人具有同样的特征，即它也拥有自身的个性并也被分割为相对独立的亚文化群体。保有自身的个性和希望可以改造环境适应自身或改造自身适应环境，这是组织和个人都具有的特征。
麦当劳中不可能出售肯德基的炸鸡，否则它就不再是麦当劳了，尽管不少顾客可能认为如果两家老售店合售货员并也许对于自己品尝美食十分便捷。同样，交通管理局不会接受孕妇预产期咨询，尽管也许孕妇认为在办理年检的空档咨询预产期是一个比较方便的和节省时间的方法，因为交通管理局希望可以保有它自身的特性，这种特性无论对企业还是政府都是维系自身获得社会合法利益的资格和权力的重要途径。我们并不能否认有朝一日社会可以为每一个社会成员提供最符合自身利益需求和亚文化利益需求的最为完善贴身的服务（即所谓的完全意义上的“一个窗口”服务），但肯定提供这种服务的已经早就不是“政府”这个古老的几乎被人遗忘的机构了。
所以，在我们可以预见的时期内，企图用个人的亚文化特性来泯灭政府组织的亚文化特性是没有可能的，政府所提供的服务只可能是一种较为通俗的、大体可以适应社会群体而又不会是太贴切的方式，就如麦当劳的薯条大体可以适合你的口味，而如果你有更加特殊的口味要求，你就必须借助于市场里其它的调味剂来改变薯条的味道了。如果市场充分发展，各种调味剂相当丰富而且又有专门的调剂师愿意帮忙的话，那你肯定可以调配出自己喜欢的那种味道——渴望麦当劳为每个人都提供最完全符合自身偏好的产品恐怕是不太实际的想法。
政府也是同样。
只要它所提供的服务具有很大的通用性和兼容性，并且社会中有充分发展的各种门类的政府组织，NGO（非政府组织），QUANGO（准自治非政府组织），企业，那么社会成员就可以调配出自己所偏好的服务类型，之所以政府的服务无法令顾客满意，是因为服务的兼容性差，同时政府在应有的、符合多数成员利益的基本行动原则中存在偏差，而并不是没有达到切合亚文化的层面。
这些公共行政“新的典则规范”并不就是医治政府弊病的灵丹妙药，而只是灵丹妙药所必要的或者是最佳的药引。
政府医治自身的病变必须从自身基因和抗体出发，而不是渴望依靠一床崭新的棉被来温暖冰冷许久的尸骨——那是再多的衣被也无法温暖起来的一种掩耳盗铃的做法。政府可以像麦当劳一样经营，同样，麦当劳也可以像政府一样运营，双方在管理层次上具有许多的相似之处，当然在感知顾客反应的灵敏度上双方还是有很大的区别的。
麦当劳如果引入政府的负责、权威性和社会正义归属感，让人们在品尝美食时具有更多的安全感和荣誉感，那也未尝不是一件好事。而政府引入麦当劳的管理经验，将对于顾客感知的灵敏度提高数倍，让政府和顾客之间建立一种直接反馈的机制，那么也同样具有很大的益处。
但麦当劳的生存并不是依靠安全和荣誉，而是依靠饮食的美味可口便捷低廉（快餐属性），而政府存在于发展的根本也并不在于对于顾客的灵敏反应或服务的个性化、特征化，它在于维护社会正义、把持人间真理、建立发展秩序规则，当然这其中麦当劳的管理方法和运作方式就是很好的实现上述目标的工具理性。
传统政府病症的根源在于并没有厘清自己的责任与义务、权力与权利。新的典则规范，从60年代的明确政府基本职能和补全政府职能偏差的药方逐步走向了细化职能运行方法、引鉴企业运行方式的药引上，完成了一个从治病救人的药方到促进其顺利发挥功效的药引的完整流程。
当今政府形式的变化究竟是关于“政府失灵”与“市场失灵”螺旋式争论的一个新阶段，还是意味着人们基于科技革命、产业革命以及世界经济交融策动、交相呼应的全球化的深刻的变革，从此从根本上改变了国家与社会、政府与市场关系的假定，进而重新界定国家和政府？在进入21世纪的时候，后发展国家需要关于公共行政的典范革命吗？又需要什么样的公共行政的典范革命？
这是几个十分棘手的问题，我们确实是无法明确地回答这两个只有依靠时间的评判才有可能解答的问题。
但是有一点可以坚信，从上个世纪的60年代直到本世纪凡40年中所发生的公共行政新的典则规范的革命是一场思想的和行动的伟大变革，它从初期的修正公共行政的职能规划到后期细化职能机制的协调运行，成就了一个从为医治政府弊病开方抓药到为这些药剂切实发挥作用而提供药引的全过程。在抗议运动中通过科际的整合达到了一种从价值理性到工具理性的完整过渡和精妙契合。所以，无论它是市场与政府这个巨大钟摆的又一次摆动也好，抑或是这个螺旋起伏的又一个峰谷也罢，既然它自身完成了一个绝妙的过渡和完美的契合，那它必然会对社会的发展产生功效，这就是值得肯定的。至于说它是否会重新摆回去，我们认为只要它在摆回去的过程中同样可以达成有如摆过来时的这种完美的从药方到药引的自我转化和自我契合，那也同样会对社会的发展产生巨大的效果，同样具有历史的意义。
解毒化淤和以毒攻毒是两个辨证施治的方法，本质上是从不同角度看的结果而并非是治疗方法本身所具有的天然属性。无论是哪种施治方法，只要用药得当、选药准、用药巧、药引灵，实践证明确实医治好了顽症，那就是一种好的方法。至于下次用药是否会从这次卓有疗效的解毒化淤之法重新转向传统的以毒攻毒之术，似乎就要根据具体的病情来定夺了，孰优孰劣确实是无法贸然断定的。
这种公共行政新的典则规范具有很强烈的管理主义的超意识形态特征，而且从根本上它是一种从价值理性到工具理性的逻辑契合，所以后发展国家同样需要这样的典范革命来创新发展自身的政府体制。当然，它们所缺乏的价值理性不一定就是西方学者所提出的公平、正义等等在传统“政治—行政二分法”年代中“行政”所缺乏的东西，而可能是更加适合自身国情的一些价值规范和精神蕴涵。它们所要补足的工具理性也不一定就是所谓的市场化的管理主义，而同样是适合它们的发展需要并为自身文化形态所接受的管理方式——但无论后发展国家采取哪种典范革命，它必然要具备两个和我们今天探讨的西方新公共行政典则规范完全相同的要素：价值的补足与工具的完善。