现代化进程中政府经济行为的国际比较，本文主要内容关键词为：现代化进程论文,政府论文,经济论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府与市场的关系是所有经济制度的核心问题。二战至今，只有13个经济体从中等收入进入高等收入国家，从低收入迈进高收入经济体的仅有韩国与台湾地区。绝大多数发展中经济体长期陷在中、低收入陷阱里，其主要原因是没有妥善处理政府与市场的关系。环顾世界，在发达国家的经济制度中，市场居于核心地位，而在发展中国家，政府的力量可能更为强大。如果单纯横向比较，就可能简单得出欠发达国家落后的主要原因是政府对市场资源配置的干预过多的结论。纵观资本主义经济的发展史，世界所有国家和地区(香港除外)，基本没有第二个始终坚持古典经济思想所倡导的自由放任与自由贸易的政策选择。因此，为今后我国协调政府与市场的关系，实现市场资源配置的决定性作用和更好地发挥政府的作用，有必要系统回顾世界主要经济体尤其是大国崛起的成功经验，尤其是对一些关键性事实——政府在经济转型中所起到的作用进行详细梳理。 一、现代化进程中政府与市场关系的演进 世界主要发达经济体的现代化进程中，虽然政治体制、发展模式各异，但高效、强有力的政府干预是推动经济起步、腾飞的重要力量。在这一过程中，政府与市场的关系并非一成不变。从二战以后的发展经验看，过度强调政府干预，忽视市场，通过价格扭曲资源配置优先推行重工业发展建立起的先进产业，政府对经济的直接干预与控制滋生的“寻租”空间会使企业将资源与精力主要放在如何对政治和行政机制做出反应，并且资源错配导致逆向激励，经济绩效很差。到二十世纪七八十年代，陷入极度困境的国家在美国倡导新自由主义“华盛顿共识”下完全摒弃政府的作用，推行私有化、自由化、市场化的休克疗法最终也使得经济濒于崩溃。发展中国家仅将改革视为政府职能弱化的市场机制取代过程，将会引发一系列问题。斯蒂格利茨(2008)对此一针见血地指出，新自由市场原教旨主义一直是为某些利益服务的政治教条，从来没有得到经济学理论和历史经验的支持。世界金融危机的蔓延预示着西方主流经济学的个人主义和原教旨市场自由主义已经发展到极限。可见，资源配置完全由政府控制或市场调节，国家经济均会停滞崩溃，引发危机。 作为配置资源的两种方式，“看得见的手”与“看不见的手”并非是二选一的取舍关系。从发达经济体成功转型的经验看，经济发展的不同阶段对资源配置起主导作用的方式会逐步发生变化，大体遵循政府对资源配置的影响逐步减弱，市场逐渐占据资源配置的核心地位。在这一进程中，并非市场取代政府的简单替代过程，政府职能呈现阶段性特征，表现为市场机制的健全与政府职能的转换。在经济发展初期，民间经济部门力量薄弱，不能为市场机制的正常运行提供充足的硬件、软件与人力资源，只有政府拥有推动现代化的组织力量、资源与技术手段。在这一时期，政府成为经济运行的主体，在要素流动与资源配置中发挥直接组织者的作用。“东亚模式”和“拉美模式”正是在此背景下应运而生。在经济发展中期，随着经济活动的复杂化，政府直接干预必然导致经济效率下降，干预成本提高，而此时市场力量得到增强，市场机制的资源配置优势开始显现，因而政府需从微观经济活动中逐步退出，在经济活动中充当间接组织者的作用，主要通过制定经济发展规划，实施经济政策等引导要素流动，市场机制逐渐发挥资源配置的基础性作用。当市场进入成熟期，政府从直接干预经济活动中完全退出，市场机制在资源配置中发挥决定性作用。政府经济职能转向制度建设与市场完善，纠正经济运行偏离政府预定目标的市场失灵；保障权利与机会均等分配，增加公共品供给弥补市场不足。 二、西方发达国家转型期的政府经济行为 15—18世纪西欧封建制度向资本主义制度过渡时期，代表商业资产阶级利益的资本原始积累需要政府运用国家力量对外实行贸易垄断、提高关税、保护国内市场，支持本国商业资本的发展。英国在重商主义政策的支持下，完成了农业和工商业向资本主义生产方式转变，实现了英国社会转型。在重商主义政策指导下，英国政府积极引进专业技术人才，限制原材料出口，鼓励原材料进口和工业制成品开拓国外市场。并采用“轻税”政策扶植工商业发展，在重商主义晚期，政府还破除了同业行会对一人兼数业的限制，为工商业发展创造了较为宽松的发展环境。 美国从19世纪初到1894年经济崛起的奥秘在于政府实施了保护主义和内向型工业发展道路，以推进美国工业化的国民经济学说(美国学派)为理论指导，该理论主要包括“制造业立国、贸易保护、政府重要作用、高工资战略和科教推动创新”五个方面，构成一整套发展中大国实现赶超的经济学说。学说的形成历经弗里德里希·李斯特、亨利·凯里和西蒙·帕滕三代经济理论家及其追随者并由实践这一学说的政治家共同发展起来，其目的是反对英国古典政治经济学，摆脱英国对美国政治、经济的支配地位。在该理论的指导下，尤其是在南北战争以后一直到1894年，美国学派支配着美国的政治生活，政府积极采取多种经济手段保护国内市场和国内幼稚工业：政府积极投资科技研究并大力发展基础教育；实施关税保护政策，保护本国缺乏比较优势的幼稚工业；着力构建制造业体系，大力发展资本密集型工业；通过工业化和城市化培育农产品国内市场，以农业和农村的发展为国内工业制成品提供市场，投资修建公路、铁路、航运等基础设施降低运输成本，推动国内市场的统一；协调资本家与工人、农业与工业的利益矛盾；在南北战争期间，通过《法定货币法案》运用主权信贷(发行“绿背纸币”)与英国控制的金本位制决裂，阻击国外资本和国内金融利益集团对国民经济的控制。 19世纪中后期，当英、法深陷入世界经济“大萧条”的泥潭之中，德国经济现代化实现了跳跃式发展，大约用三十年时间完成了英国用一百多年才完成的工业革命，国家干预是实现赶超先进国家的重要经验。德国的现代化是在引进英、美等发达资本主义国家资本主义制度的基础上实现的政治、经济和社会改革。作为当时后发国家，德国并没有按照斯密的国际分工理论依附于发达资本主义国家专业化具有比较优势的木材、煤炭和粗加工品业。在李斯特国家干预理论的指导下，采取一系列政府措施消除经济发展的障碍，德国政府建立起了有效的工业保护机制，保护主义政策在政府的管控下兴办各形企业垄断金融、铁路、邮电和贸易等国民经济命脉，推行保护关税，制订专门法律扶植、加强垄断组织，实行出口津贴，控制和引导垄断组织争夺国际市场，建立社会保障制度“消除革命”隐患。二战以后，战败德国被分为德意志民主共和国和德意志联邦共和国东、西两个战区，西德采取一系列经济政策很快稳定了战后的经济秩序。德国能在战争废墟中迅速得以恢复和发展，重要原因是采取了政府有限干预与市场机制相结合的发展模式。1960年代中期以后，为了应对经济危机的爆发，联邦德国转向实行全面干预的经济政策，如政府通过采取“补偿性财政政策”稳定市场物价。为促进产业结构调整，政府综合运用财政、金融等手段扶持陷入困境中的农业和煤炭工业，积极鼓励新兴产业如计算机、核能等行业的发展。 二战以后国土狭小、资源匮乏的日本仅用30年的时间就从经济濒于崩溃的国家一跃跻身为仅次于美国的超级经济大国。日本经济的赶超成功有赖于诸多因素，不可否认，政府干预对日本经济的恢复与发展起到了至关重要的作用。日本政府广泛采用了产业扶持政府、产业调整政策、产业技术政策、产业保护政策和产业组织政策，推动日本经济结构的提升与变迁。日本这种将政府规制嵌入到整个经济体制中，被形象地称之为“管制的资本主义”。战后初期，政府为实现产业立国之目标，1946年12月制定了“倾斜生产方式”，选择优先发展煤炭、钢铁、化肥、海陆运输等产业，其中再重点向煤炭和钢铁业倾斜。为了保证重点行业建设所需资金，建立复兴金融公库，贷款优先划拨给煤炭、钢铁等重点行业，并通过价格补贴与管制为重点行业提供补贴。在外贸领域政府采取了出口创汇部分免税和出口信用保险等举措，对进口实施高关税和配额制，并采用严格的审批保证短缺外汇用于支持特定产业。经济进入快速增长期，为实现规模经济，政府通过提供低息贷款等方式诱导企业合并、设置行业进入规模限制等手段提升产业国际竞争力。 三、“东亚模式”中的政府经济行为 20世纪60年代中期以来，尤其是1960-1990年代东亚地区经济持续增长，吸引了众多投资，成为世界经济最具活力的地区，这一经济现象被以后的学者描述为“东亚模式”。通常人们所说的“东亚模式”主体主要包括香港、印度尼西亚、日本、韩国、马来西亚、新加坡、台湾地区和泰国八个经济体，其中日本和亚洲“四小龙”最具有代表性。这些国家或地区面积狭小、自然资源匮乏，经济增长却令人瞩目。多数学者在发掘东亚“经济奇迹”中总结出了东亚地区经济增长模式具有政府主导、出口导向和赶超型发展等共同经济增长特征。“政府主导”是“东亚模式”最为显著的特征，“出口导向”和“赶超型发展”是政府主导下的经济发展模式与经济发展目标，并依此采取强有力的对内与对外经济干预手段。对内经济干预主要为政府出台法规鼓励基本设施投资，以此增强私人资本积累，政府通过减税、利息补贴等多种形式为企业扩大再投资提供多种优惠。为了筹集扩大投资所需资金，金融机构的存款利率长期保持在较高水平。对外经济政策方面，政府为保护本土幼稚企业不被外企吞并，对外商直接投资实施严格限制。为提高本土企业的国际竞争力，对企业出口提供有形和无形的补贴，并长期使本国货币处于低估状态。政府对经济活动的强有力干预构成了这些经济体经济腾飞的重要组成。需要特别指出的是，“东亚经济模式”并不是一成不变的僵化模式。二战结束初期，从殖民体系中解救出来的东亚国家，大多采用“进口替代”战略，由于受到国内市场狭小的限制，到1950年代末，经济发展受阻。到1960年代受益于世界产业结构调整，东亚国家纷纷改变经济发展战略，从进口替代转变为出口导向，1970年以后产业结构成功实现由劳动密集型产业结构升级为资本、技术密集型。从整个发展历程来看，东亚模式是随着内部和外部经济环境的变化而调整，具有很好的环境适应性，在这一模式中最突出的特点是政府主导下的经济发展。 1996年，联合国贸易和发展会议的《1996年贸易和发展报告》认为，东亚的成功之处在于政府进行积极干预，鼓励储蓄与投资，大力引进国外先进技术推动国内产业结构升级，并且能规范政府行为，将政府干预与市场机制在某种意义上保持平衡。政府干预主要表现在以下两个方面：一是制定各类发展计划，明确各个时期优先发展行业，引导民间资本投资流向。韩国1960年代实行的“出口第一主义”战略，1970年代因时制宜调整为重工业化战略。新加坡同一时期分别采取了大力发展出口加工业和“第二次工业革命”等战略。二是利用各种经济手段引导资源配置。韩国对私营企业的微观调控的重要手段是银行信贷，政府利用银行贷款支配企业投资选择。在1960年代东亚进入出口导向发展阶段，韩国、新加坡和中国台湾地区为出口企业提供优厚信贷和税收减免，鼓励出口。世界银行在《1999-2000年世界发展报告》中总结了东亚模式的优势：政府追求促进特定部门增长的产业政策；监管金融市场，抑制个人投资、鼓励储蓄，以此降低利率增加企业的利润率；加强教育与技术研究的投入，引进外商直接投资。这三点描述了东亚地区政府经济行为的具体形式与内容，是权威型政府强力介入经济活动的体现，可以说东亚地区政府是东亚“经济奇迹”的缔造者。 经济快速增长的“东亚经济奇迹”能否被其他国家所复制呢？很多国家也采取了类似的政府干预行为，产生的是严重的负面效应而不是正面效应，例如效仿国家成立的发展银行却违背了设立初衷，将稀缺的资金投向了与政客有利益联系的低收益领域。Stilitz(1996)对此指出，东亚经济奇迹的产生具有多个维度：政府干预虽然产生寻租，但是也鼓励了经济增长；政府与企业协作融洽，没有冲突；高储蓄率导致高经济增长；基于竞争和绩效表现的资源配置方式有力地刺激了经济增长并压缩了腐败范围；政府实施积极的教育平等主义政策不仅创造了良好的政治和经济发展环境，而且接受过良好教育的劳动力生产率更高，可以更快推动经济增长；政府使用市场并构建市场，而不是取代市场配置资源。Stiglitz进一步从六个方面总结了东亚模式中政府干预的显著特征：一是政府保障社会运行机制良好。二是政府政策的灵活转变。政府政策能够随着经济环境的变化而及时调整。三是政府治理与市场协调运转。政府通过运用、引导和补充市场提高资源配置效率，而不是取代市场。四是促进物质资本和人力资本积累。五是提升资源配置效率。东亚政府用工业政策影响资源配置，甄别研究与开发潜力巨大的行业。政府通过鼓励出口引导资源配置。出口提供了以业绩表现配置资源的依据，政府鼓励采用国际标准加速技术扩散，出口企业之间为信贷而进行的竞争成为促进经济增长的重要激励，政府信贷扶持政策的刚性也减少了官僚腐败。六是鼓励投资。轻微的金融抑制结合稀缺信贷的竞争和政府风险分担计划，有效降低了融资成本，刺激了投资。 “东亚模式”取得的成绩，并不是由某个单一政策所决定，而是由一系列政策综合作用的结果。当然，“东亚模式”也存在一些弊端，这也是1997年东亚出现金融危机的重要原因，但总体来看，东亚经济发展模式还是比较成功的。东亚国家在“看得见的手”的推动下，成功实现了赶超战略和经济、社会的转型。 四、“拉美模式”中的政府经济行为 “拉美模式”通常指二战以后到二十世纪八九十年代，拉美国家普遍采用以政府严格管制和进口替代战略为基本特征的经济发展模式。主要表现为拉美国家通过高额关税以及对外国商品设立严厉的政府管制，保护本国的幼稚产业。在进口替代战略指导下，拉美国家以自然资源为基础，政府选择具有潜在优势的行业实施强有力的扶持，重化工业是拉美国家政府重点扶持的资助行业，如钢铁、有色金融、机械等资本密集型行业。在一些关键性的行业或部门，政府甚至直接出资建立国有企业，如矿山开采加工业、石油开采及石化业、钢铁业等。由于自身积累不足，拉美各国政府非常重视引入外资。 “拉美模式”的应用使拉美国家经济在战后初期获得了快速发展。在战后初期至上世纪70年代末，拉美地区经济年均增长率为5.3%，虽然与东亚经济还存在一定差距，但也远远高于世界其他地区经济增速。到了1980年代初，拉美模式中的问题相继暴露，主要存在以下问题：一是政府干预程度深，有时甚至是过度干预；二是国内企业在政府的严密保护下，国际竞争力提升缓慢；三是国内资本积累能力低，导致对外资的依赖性较强；四是存在比较严重的重工轻农现象。1980年代以后，外部的债务危机和内部的经济失衡使得拉美经济陷入衰退和通货膨胀的漩涡之中。为了获得国外经济援助，拉美国家采用了国际经济组织开出的药方——华盛顿共识，推行了一系列经济自由化改革。这种强调经济的完全自由化的极端改革方案破坏了国家经济运行的稳定性，加剧了贫富分化。后拉美模式时代，主要拉美国家政府摒弃了新自由主义和政府过度干预的思想，拉美发展模式与东亚发展模式逐渐趋近，对经济发展战略和经济政策做了许多调整，如降低关税壁垒，取消采用行政手段控制进口，扩大对外贸易自由化；减少政府在生产领域中的干预，推动国有企业私有化，强调市场资源配置的作用；调整劳工、财政和金融制度；重视技术引进与创新等。 上个世纪下半叶以来，拉美国家和东亚国家站在同一起跑线，均为发展中经济体。两种经济发展模式的共同特征是政府积极干预经济活动，但绩效表现却截然迥异。总结起来主要源于以下几个方面的不同：一是资源禀赋差异。东亚模式中的国家或地区面积狭小，自然资源也比较贫乏。经济发展的方向必须要面向国际市场，国际市场的激烈竞争很大程度减少了政府干预所产生的寻租行为。而拉美模式中的多数经济体国土辽阔，矿产资源丰富，国民经济发展的初期定位就是以开发国内资源，实行进口替代的发展战略。初期资源禀赋差异，导致了明显不同的发展路径。东亚模式中的经济体发展逐步迈入了政府推动→对外开放→经济发展→有序竞争→市场体制完善→效率提升的良性循环，拉美模式中的国家陷入了政府干预→进口替代→国内资源开发→贸易保护→市场扭曲→效率损失的恶性循环。Edwards(2009)认为拉美经济体经济表现不如同期的其他新兴地区，如东亚经济体的主要原因是拉美国家采用的政府干预和保护主义发展战略，直接导致了20世纪80年代拉美国家“丧失的十年”。但这种诊断并不全面，拉美经济体和东亚经济体在经济发展初期均采取强力政府干预，两种模式的发展机制及路径的不断趋异主要源于当初面临国内发展的初始条件不同导致发展战略以及路径演化的不断分化。由于资源禀赋的不同，导致在经济起飞初期发展战略的定位不同，进而导致两种经济体发展的路径依赖及结构演化的差异，是“资源诅咒”在两种经济体选择不同发展路径的现实反映。Blanco和Grier(2012)用17个拉美国家1975-2004年的数据研究证实，自然资源依赖显著影响拉美国家物质资本和人力资本的积累。二是社会治理差异。经济发展需要稳定的政治、社会环境，东亚国家政府干预政策比较关注社会公平，采用公平的收入分配政策给国内企业扩大生产、引进国外投资创造了良好的外部环境。拉美国家宏观经济政策失误造成通货膨胀严重、贫富差距扩大，严重恶化了国内经济可持续发展的基础。Astorga(2010)在对最大的六个拉美国家长达105年的面板数据的实证研究中发现，宏观经济环境不稳，尤其通货膨胀，是拉美经济陷入泥潭的重要原因。三是资本积累及使用效率差异。资本积累是促进经济长期发展和提高生活水平的必要条件。东亚国家在经济发展初期，高额的社会储蓄满足了国家对重点行业的资金扶持需求，并通过鼓励企业出口积累所需外汇。拉美国家则截然相反，Edwards(1996)对此做的经验研究表明，拉美国家政治、社会环境不稳和政府开支过大降低了政府储蓄额度，金融体制的缺陷侵蚀了私人储蓄的信心，贫富失衡、人均收入偏低严重削弱了政府和私人的储蓄能力，由此导致拉美经济体整个国民储蓄偏低，资本积累不足，国内发展所需资金主要依赖国外借款。但是，借贷资金低效率的使用，并没有达到扩大再生产，刺激经济增长的目的。数量庞大的外债和衍生出的利息反成为经济发展的重大障碍。Sen等(2007)用1970-2000年的面板数据检验拉美国家外债负担对经济增长的研究中证实，债务负担严重阻碍经济增长。此外，拉美国家人力资本积累也大大低于东亚国家。Hanushek和Woessmann(2012)研究得出，拉美国家平均教育水平大大低于东亚国家，只和撒哈拉以南非洲国家大体持平，用包含了教育水平的人力资本对拉美国家与其他国家收入差距的解释力度达到1/2到2/3。四是政府经济干预行为的适应性、灵活性差异。东亚模式前期，政府也采取同拉美模式同样的进口替代和贸易保护等行为，但随着国际和国内经济环境的变化，政府的发展战略和干预行为发生了显著转变，从消极抑制进口到积极鼓励、引导企业进入国际市场，通过激烈的竞争增强企业的竞争实力。拉美模式中的政府干预一直是消极的保护国内幼稚、低效工业企业，使企业养成了惰性，逐步失去了自立能力，政府的干预行为与经济全球化的国际大趋势严重脱节。因此，拉美模式和东亚模式中政府干预行为应对外部环境变化的差异也是导致两种发展模式产生不同结果的重要原因。 后发国家虽然存在着技术追赶的“机会窗口”，但通过廉价劳动力的比较优势获得的“第一种机会窗口”难以追赶发达国家成熟技术生产率差距，只有新技术革命酝酿阶段提供的“第二种机会窗口”才为后发国家提供了赶超式发展的历史机遇。市场经济的本质是通过价格信号引导生产要素按照比较优势进行的专业分工，在经济全球化背景下，市场机制会使跨国资本按照比较优势的法则进行国际间的产业分工和生产协作，导致后发国家居于价值链的低端，从而陷入“中等收入陷阱”。政府和市场是引导资源配置的两种方式，力量强弱的组合差异会限制后发国家“机会窗口”的选择。当前面临新一轮的科技革命，后发国家只有实施强有力的政策支持，才有可能抓住实现赶超的机会。在此过程中，政府积极有效作为是决定赶超成败的关键。 英国、美国、德国和日本等国家的相继崛起，以及东亚经济创新的“奇迹”，跨越500年的经济史证实了重商主义的发展模式在不同历史时期是后发国家赶超先进国家的富强之道，这些发达国家成功转型的秘诀就是通过政府保护本国幼稚工业和国内市场，建立自己的工业体系。隐藏在工业背后的本质是后发国家要紧紧抓住报酬递增的高质量经济活动，在当时的历史背景下工业是国家富裕至关重要的具有规模报酬递增的高质量经济活动，而当前全球产业价值链的分工已从传统的产业分工渗透到生产环节在不同国家层面的分离，抓住高质量的经济活动就是要牢牢抓住产业价值链的报酬递增部分。后发国家只有主动放弃低劳动力成本的比较优势，打破由此形成的发展惯性和路径依赖，引导国内资本直接切入产业价值链的高端环节，并有效保护国内庞大的高端市场，才是后发大国赶超发达国家、实现跨越式发展的根本途径。标签：政府干预论文; 经济论文; 拉美国家论文; 国内经济论文; 国内宏观论文; 地区经济发展论文; 宏观经济论文; 经济增长论文; 东亚研究论文; 东亚历史论文; 经济学论文; 经济体论文;