完善民事再审审查制度的思考①，本文主要内容关键词为：民事论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]DF72 [文献标识码]A [文章编号]1004-4043(2013)-11(下)-0008-4
修改后民事诉讼法对当事人申请再审的主体、案件类型、申请期限、受诉法院、再审事由、审查方式、审查期限、结案方式、再审审理法院等进行了规定，是一个典型的诉权化改造，将申诉信访纳入到民事诉讼程序中解决，是有效解决“申诉难”的重要途径，也明确了人民法院申请再审审查的法定程序地位。四年多来，人民法院建立了专业审查机构，审查工作制度不断建立和完善。审查过程中，坚持平等保护的原则，坚持依据法定事由裁定再审的原则，坚持化解矛盾的基本理念，坚持处理好依法保障申请再审权和防止滥用诉讼权利的关系，坚持处理好依法裁定再审和维护生效裁判既判力的关系，注重保障当事人申请再审的权利，满足人民群众的合理诉求，审查工作取得较大成效。人民检察院对民事审判活动监督有力，保障了法院审查工作的有序开展。应当说，民事再审审查制度体系已经基本形成，也积累了一定的司法实践经验，但仍有一些制度需要进一步建立和完善，仍有不少工作需要进一步加强。
一、建立较为完善的再审审查法律制度体系
完善的再审审查法律制度体系，是再审审查工作顺利开展的基本保障。应该建立一个由修改后民事诉讼法作统帅、司法解释作细化、规范性指导意见作补充的再审审查法律规范体系。目前，作为统帅作用的修改后民事诉讼法关于再审审查的规定已经比较规范、成熟，需要制定司法解释和指导性意见加以细化和补充。最高人民法院正在修订民事诉讼法司法解释，民事再审审查作为该司法解释的有机组成部分，要对民事诉讼法的有关规定作进一步解释，特别是对案件的受理、申请再审事由、审查程序等作出细化解释，如当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的案件、通过原审法院提交申请再审材料、不得申请再审的案件范围、再审裁判的内涵、十三项申请再审事由的理解、审查组织、以调解方式结案、中止审查、终结审查等。由于司法解释不可能特别详细，对于申请再审应当提交的材料、再审申请书的必要内容、对方当事人提出再审申请的处理、审查期限的起算点以及扣除审限的情形等可以进一步通过制定规范性文件加以规范。
二、准确把握再审标准
只有准确把握再审标准，才能保证审查的质量，让不该再审的案件被裁定驳回，让符合再审条件的案件进入再审程序。法院是否裁定再审，既要考虑保护当事人的申请再审权，又要维护生效裁判的既判力；既要保护再审申请人的权利，又要保护被申请人的权利。因此，裁定再审的标准只能是当事人申请再审的事由是否符合修改后民事诉讼法第二百条的规定，符合第二百条十三项事由之一的就裁定再审，不符合的就裁定驳回。但要正确区分违反法定程序性事由与实体性事由的不同。修改后民事诉讼法规定违反法定程序性事由，系对原审的程序违法问题进行监督，体现了程序正义的要求。对于这类事由，只要存在法定情形，即应裁定再审，无需考虑判决结果是否有误，此时，裁定再审与再审是否改判没有必然联系。实务中，以违反法定程序性为由裁定再审的案件是极个别的。对于涉及事实认定、法律适用等实体性事由的判断，应当审查原生效裁判在证据采信、事实认定、法律适用等方面是否存在影响基本事实、案件性质、裁判结果等情形。对于法律适用错误而结果正确的案件，通过再审程序予以纠正对此类案件适用法律具有指引作用的，则应当启动再审；对于法律适用存在争议，或者法律适用的瑕疵不影响结果公平的，则应当衡量再审价值，做好当事人的释明工作，慎重启动再审。对于事实认定有问题的案件，要区分基本事实和次要事实，综合考虑是否对当事人的权利义务造成实质影响等因素，具体问题具体分析。还要统一提审案件和指令再审案件的裁定标准。实务中，对于指令再审标准的把握往往比提审相对宽一些，这种做法违背了修改后民事诉讼法第二百条的规定，需要纠正。再审审查过程，法官也有一定的自由裁量权。一般来说，对于事实问题的自由裁量权要更加克制，因为原审法官从时间和空间上更加接近案件事实，审查法官在无法认定原审查明的事实有误或者无新的事实的情况下，应当尊重原审法官对事实的认定。作出生效裁判的原审法官已经行使自由裁量权的，原则上再审审查法官不得再行使自由裁量权，自由裁量权以行使一次为原则。对于法律统一适用问题，再审审查法官可以合理行使自由裁量权，因为上级法院有在本辖区统一法律适用的功能和职责。
三、科学解释再审事由
修改后民事诉讼法第二百条规定了十三项再审事由，比较明确、具体，是我国申请再审立法的重大突破。但在实务中对每一个事由还有不同的理解，需要科学解释，以统一法律适用。关于新证据，除了明确“新”的形式要件外，还要强调“足以推翻原判决、裁定”的实质要件。“足以推翻”应指新证据能够证明原裁判存在比较严重的错误，而非一般瑕疵，即证明原裁判存在确定当事人主体资格、案件性质、具体权利义务和民事责任等基本事实以及裁判结果错误的问题。关于基本事实，要明确是据以确定当事人主体资格、案件性质、具体权利义务和民事责任等主要内容的事实。关于证据质证，当事人应当在法庭上对证据进行质证，也可以在人民法院征得双方当事人同意后以书面形式对证据发表质证意见，当事人在原审中拒绝质证或者质证中未对证据发表质证意见的，不属于未经质证的情形。关于法院未调查收集证据，当事人向原审人民法院申请调取证据但未提供必要线索，人民法院未调取的，或者当事人收到人民法院不予准许调取证据的通知书后，未申请复议，一审判决生效后未提出上诉，或者上诉中未就此提出主张的，不属于法院未调查收集证据的情形。关于适用法律确有错误，以下情形应予认定：认定民事主体错误的，对当事人争议的民事关系定性错误的，举证责任分配或者对证据的审核认定不符合法律规定的，对法律规范或者合同条款的解释不符合法律规定的，认定民事行为效力不当或者认定的事实行为不符合法律规定的，违反法律规定适用已经失效或者尚未施行的法律的，违反法律溯及力规定的，违反法律适用规则的，确定权利归属、责任承担与法律规定或者合同约定不符的，未指明判决、裁定的法律依据的。法律适用错误的情形多种多样，应分门别类，在实践基础上认真加以总结概括。关于审判组织不合法，应明确人民陪审员独任审理或参加二审案件审理，应当组成合议庭审理的案件采用独任制审理，合议庭成员曾参加同一案件一审、二审或者再审程序审理，参加开庭的审判组织成员与在判决书、裁定书上署名的审判组织成员不一致且没有依法变更等常见审判组织不合法情形。关于剥夺辩论权，主要是指以未依法送达起诉状副本或上诉状副本等方式，致使当事人无法行使辩论权利；应当开庭审理而未开庭审理；原审开庭过程中审判人员不允许当事人行使辩论权利等。对于限制辩论的情况，不宜认定为剥夺辩论权。关于遗漏或者超出诉讼请求，包括遗漏或者超出一审原告的诉讼请求、被告的反诉请求、二审上诉人的上诉请求，但对一审遗漏或超出的诉讼请求，二审中当事人未提出上诉的除外。关于据以作出原判决裁定的法律文书，是指人民法院、仲裁机构作出的发生法律效力的裁判文书、公证机构作出的有效公证文书、行政机关作出的影响当事人之间民事权利义务关系的裁决文书。关于审判人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为，是指该行为已经相关刑事法律文书或者纪律处分决定确认。
四、规范审查程序
当事人对审查工作的不满往往因为没有参与到审查中来，认为法院审查工作是暗箱操作。而出现这种情况的主要原因是法律没有规定审查程序，修改后民事诉讼法对哪些案件需要询问、询问的具体程序都没有规定，以至于当事人的程序权利无法得到保障。由于当事人申请再审基本上属于法律程序内的最后一道程序，建议制定询问细则，坚持每一个案件都要询问。询问由审判人员或者合议庭组织进行。询问由审判长或承办法官主持，围绕与再审事由相关的证据采信、事实认定、法律适用、裁判结果以及诉讼程序等问题和法院应当依职权查明的事项进行。对于有足以推翻原判决、裁定的新证据为由申请再审的案件，应当建立质证程序，在对当事人提供的证据充分质证后才认定是否属于新证据。对于是否建立听证程序，有不同认识。笔者认为，只要将询问程序规范了，建立听证程序的必要性就不存在了，无论是询问还是听证，不在乎名称，其实质是要保证当事人在审查程序中充分行使发表意见的权利。加之修改后民事诉讼法并没有关于听证的相关规定，更加没有必要用“听证”这个词。
五、建立申请再审案件通过原审法院提交申请材料的工作机制
修改后民事诉讼法规定当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的案件可以选择向原审法院或者上一级法院申请再审，实务中出现一方向原审法院申请再审、另一方向上一级法院申请再审，且两级法院都受理的情况；也有一些法院试行由原审法院做好释明工作；部分中高级法院已经开展了全部申请再审案件都从原审法院提交申请材料的工作，上级法院接受材料的也移转原审法院，效果比较好。申请再审案件通过原审法院提交申请再审材料，有利于方便当事人申请再审、统一案件入口、避免上下级法院重复受理、理顺调卷工作机制、拓宽释明案件范围，虽然在实行初期可能存在增加原审法院工作负担、当事人不理解的问题，但预计实行一段时间后该工作机制将会逐步理顺。
六、建立申请再审案件预收费制度
申请再审案件不收费导致部分当事人申请再审较为随意，是当事人非理性行使申请再审权的重要原因，浪费了大量司法资源，大大加重了被申请人的负担，同时损害判决的既判力和司法的权威性。从统计数据看，全国各级法院从2009年到2012年裁定再审的案件占全部申请再审案件的比例大概是20%左右，大部分案件裁定驳回，相当一部分案件申请再审理由明显不能成立。根据《诉讼费用交纳办法》第九条的规定，除了“当事人有新的证据，足以推翻原判决、裁定进入再审的案件”以及“当事人对人民法院第一审判决或者裁定未提出上诉发生法律效力后又进入再审的案件”需要交纳诉讼费用以外，按照审判监督程序审理的案件，当事人不交纳案件受理费。因现行《诉讼费用交纳办法》于2007年4月1日施行，而申请再审制度于2008年建立，所以《诉讼费用交纳办法》对审查阶段是否收费没有明确的规定。由于法律、行政法规没有规定申请再审需要交纳诉讼费用，法院就不能收费。但根据民事诉讼法的规定，当事人行使申请再审权，请求上一级法院或者原审法院对生效裁判进行再审审查，人民法院必须进行审查，与起诉、上诉性质类似，均为当事人行使诉权的表现，为利用国家司法资源解决私权纠纷的行为，应当交纳一定费用。有观点认为，申请再审收费增加了再审申请人的负担、限制了当事人的申请再审权。事实上，通过诉讼收费限制一些案件进入一定的诉讼程序是非常必要的，并不是所有的纠纷都要通过诉讼解决，也不是所有的纠纷通过诉讼解决都是最好的。更为重要的是，我国诉讼费实行败诉方负担的原则，不收费实际上最终让败诉方(往往也是无理的一方)无偿地使用了国家的司法资源，增加了胜诉方的负担，这与我们减少或者免除诉讼费用希望解决诉讼难的初衷是完全背离的。申请再审案件收费制度的具体设想是：由再审申请人预交，裁定驳回的，预交的诉讼费用不予退回；裁定再审的，除了《诉讼费用交纳办法》第九条规定的两类情形之外，已经预收的诉讼费用予以退回，再审审理阶段就不再另行向任何一方收取诉讼费用。再审审理原则上不收取诉讼费用是因为进入该阶段往往是法院自身纠正错误，不应该向当事人收费。建立申请再审案件预收费制度，为了不影响确有困难的当事人申请再审权的行使，可以按照相关规定加大实施减、缓、免交诉讼费用的司法救助措施。
七、充分发挥再审审查功能
再审审查承担着诉权保障、监督纠错、再审过滤和矛盾化解的功能。②由于最高人民法院和高级人民法院承担着沉重的审查任务，个案监督纠错功能发挥得比较好，但没有很好地利用再审审查能够反映民事案件整体质量水平的窗口优势，没有很好地发挥再审审查的全部功能。再审审查要实现从被动审查向主动化解并重发展。特别是对于那些存在瑕疵但并未影响司法公正性的裁判、对那些实体处理略有偏颇但属于自由裁量范畴的案件，根据民事诉讼法的规定，应当裁定驳回，但当事人会坚持己见不依不饶，难以息诉罢访。因此，在审查过程中需要做大量的调解工作、矛盾化解工作，促使当事人在再审审查阶段达成和解协议化解纠纷，避免案结事不了。再审审查要发挥规范引导和错案预防作用，实现事后监督向事前引导的延伸，建立与其他相关业务部门的沟通协调机制，统一法律适用。面对日益增多的再审审查案件，仅仅就案办案难以从根本上提高再审审查的效果，不深入分析错案背后的原因特别是那些带有普遍性原因难以提升类似民事案件的整体质量。“如果把错案当作个别偶尔案件，而不在制度层面作检讨有所革新，错案的真正价值就没有得到实现”、“制度上缺陷是造成错案的重要原因，否则不能防止错案依同一模式再度发生”。③民事再审审查是折射案件质量的一个窗口，是观察审判动态的一个平台，蕴含着丰富的民事案件信息，能够敏感折射出一定时期一定区域民事案件普遍性问题。要建立民事再审审查工作通报制度、民事再审结果反馈制度公开再审审查情况，对一定时期一定区域民事案件质量进行整体评价。对民事再审审查中发现的法律适用方面易发多发问题进行重点研究，对其中具有普遍性问题及时与有关业务主管部门沟通联系，进行类型化研究，帮助提升一、二审案件的质量。针对民事再审审查时发现的涉及审判程序、适用法律、审判作风等方面的普遍性问题，采取提出立法修正建议案、制定司法解释、指导意见以及通过发布指导案例等形式予以规范引导。
八、再审审查机关和法律监督机关要共同发挥纠错和化解矛盾的作用
修改后民事诉讼法第二百零九条规定，“人民法院驳回再审申请、人民法院逾期未对再审申请作出裁定、再审判决裁定有明显错误的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉。”无论是承担再审审查的法院还是承担法律监督的检察院，都有一个纠正错误、化解矛盾的共同责任。作为审查机关的法院，必须切实提高审查工作的质量和效率，尽量减少在裁定驳回后当事人又到检察机关申请抗诉或者申请检察建议的情况，避免把矛盾推到检察机关。作为法律监督机关的检察院，同样也不能轻易决定提出抗诉或者提出检察建议，从而把矛盾又推回到法院。法院和检察院相关职能部门之间可以考虑建立定期通报机制和协调机制，解决一段时间以来双方发现的问题或者面临的难题。双方都要树立共同化解矛盾的意识，共同提高适用法律的水平，共同坚持公正司法，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。
近5年相关研究文献精选：
1.丁宝同：论民事判决债权受让人之再审申请主体资格——以“民事判决效力之主体范围扩张理论”和“诉讼承继主义”为中心的立体论证，《法学家》，2013（4）
2.郑学林：人民法院适用新《民事诉讼法》再审审查程序的若干问题，《法律适用》，2013（4）
3.朱川，周喆：按撤诉处理裁定的再审申请审查标准，《人民司法》，2012（18）
4.辛坚，赵哨兵，李玉文：案外人对生效的另案调解书申请再审的审查标准，《人民司法》，2012（20）
5.王林清，刘鹏飞：民事裁定再审问题研究，《法学评论》，2012（4）
6.卢正敏：论案外人申请再审制度中的适格案外人，《厦门大学学报(哲学社会科学版)》，2012（1）
7.林文学， 刘小飞：论我国民事再审审查制度的完善，《法律适用》，2011（7）
8.罗飞云：民事再审新证据的认定与运用，《法律科学(西北政法大学学报)》，2011（5）
9.卢正敏：民事诉讼再审新证据之定位与运用，《厦门大学学报(哲学社会科学版)》，2009（3）
10.李后龙，花玉军，葛文：再审新证据认定和运用的实证分析，《人民司法》，2009（21）
①修改后民诉法关于民事再审审查制度的新规定对有效解决“申诉难”提供了明确的法律依据。本文从民事再审标准、再审事由、规范再审程序等方面总结了民事再审的司法经验，具有较强的实践指导意义。高检院民行厅负责人特向读者推荐此文，以供民行检察业务工作参考借鉴。
②参见最高人民法院常务副院长沈德咏于2011年1月6日在第一次全国民事再审审查工作会议上的讲话。
③张建伟：《错案责任泛化无助司法独立人格养成》，载2013年5月4日《法制日报》第7版。
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