1978～1998：中国金融体制的变迁与金融调控手段的转换，本文主要内容关键词为：中国论文,金融体制论文,手段论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自党的十一届三中全会以来的20年间，中国金融体制改革取得了重大的进展，金融业发展经历了前所未有的变化，以国有银行为主体、多种金融机构并存，分工明确、功能互补的金融组织体系，以中央银行为核心的金融监管调控体系，以金融企业制度为轴心的金融制度，以货币市场和资本市场为主的金融市场体系，以引进外资、参与国际竞争和合作为主的全方位对外开放格局，已经基本成型。
一、金融机构实现重大的组织创新和制度创新
（一）建立真正的中央银行
从建国初期到1978年间，中国的金融体系实际上是一个“大一统”的银行体系。中国人民银行既是中央银行，又是商业银行，集中管理和分配资金，集现金中心、结算中心、信贷中心于一体。
1978～1983年，我国逐步恢复了中国农业银行、中国银行、中国人民建设银行、中国人民保险公司的独立经营地位，后又新设中国工商银行和十多家地方性非银行金融机构，单独成为中央银行已经是水到渠成的事情。1983年9月国务院决定，由中国人民银行专门行使中央银行职能，中国人民银行由“大一统”银行向中央银行的转轨宣告开始，中央银行与商业银行在职能及其相互关系上的界定正式完成。中国人民银行单独行使中央银行职能，在中国经济发展史和金融改革史上具有重要的意义。它标志着中国的经济体制改革已向市场经济体制迈出了重要的一步，标志着宏观调控方式的重要转换，货币政策将日益成为重要的宏观调控手段。
从1983到1995年的十多年间，中国人民银行一直在摸索中寻求着如何成为真正的中央银行的答案，突出体现在怎样理顺与政府及财政的关系、怎样完善内部组织体系和职能分工、怎样推进制度创新等问题上。1986年1月国务院发布《银行管理暂行条例》，它对中央银行职能的规定仍然带有传统体制色彩。例如，只规定了中国人民银行的各项权利，缺少相应的约束条款；赋予中国人民银行以发展经济、稳定货币、提高社会经济效益等多重政策目标；全面监管银行、证券、保险以及其他非银行金融机构。
这段时期，中央银行要不要对经济增长负责、是否兼顾经济结构调整、是否支持地区经济增长、是否给非金融部门发放贷款、是否可以自办盈利性公司、实行何种财务预算制度等问题一直没有定论，严重影响了中央银行职能的有效履行。此间，中国人民银行以“支持地方经济”名义给非金融部门发放贷款，但贷款质量欠佳，本息收回比例低，损害了中央银行形象，不利于控制通货膨胀；中国人民银行自办证券公司、城市信用社、融资中心等盈利性机构，既造成不小的损失，又与中央银行维护货币稳定和金融监管职责相冲突，也极大地损害了中央银行的威信；中央银行实行与财政部利润分成的预算制度，强化了利润动机，扭曲了中央银行行为。
1995年3月18日，第八届全国人民代表大会第三次会议审议通过了《中华人民共和国中国人民银行法》，对中央银行的地位、性质和职能作了法律规定，对以前许多模糊问题进行了廓清。其中有一些限制性条款，例如，中央银行不得对金融机构的账户透支，不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券，不得向地方政府、各级政府部门提供贷款，不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款，不得向任何单位和个人提供担保等。1997年，中央银行发布了《中国人民银行货币政策委员会条例》、《票据管理办法》、《支付结算办法》等涉及机构管理、风险监控方面的规章近百件。这些都显示了我国中央银行制度的创新和完善。
长期以来，中国人民银行主要是按行政区划建制，依省、市、地（市）、县设立对等的分支机构，这样做容易造成：1.层次多、运转慢等问题，为地方政府干预金融开了方便之门，不能适应不同地区人均收入水平、金融业务规模、金融机构数量、监管任务不同的要求，也有悖于资源有效配置的基本原则；2.职能分工不明确，总行、一级分行、二级分行、县支行的职能相似，不利于搞好金融监管工作；3.机构重叠，人浮于事，经常存在利益冲突，省（市）、地（市）重叠设置的分行，在有利可图的工作上相互竞争，在无利可图的工作上相互推诿、扯皮，工作缺乏效率。为了中央银行独立、公正、有效地履行职能，参考国际上的通行做法，今年中国人民银行开始调整人民银行的组织体系，跨行政区设立分支机构。同时，切实加强中央银行的制度建设，排除各个方面的干扰，明确金融监管的目标和职责，保证金融监管政策的贯彻落实，确保我国金融业的稳定健康运行。
（二）政策性金融与商业性金融分离，把银行办成真正的银行
1979年，我国先后恢复成立中国农业银行、中国银行，随后中国人民建设银行也从财政部独立出来，1984年中国工商银行成立。至此，国家专业银行体系宣告形成。
1980年国家专业银行开始实行经济核算，试图改变吃“大锅饭”的做法。1983年，银行系统开始实行“全额利润留成制度”，把各项指标考核与利润留成挂钩，使国家银行初步确立了利润、风险、成本等一系列经营范畴。1987年，核定“三率”（即成本率、综合费用率、利润留成与增补信贷基金或保险周转金的比率），下放“六权”（即业务经营自主权、信贷资金调配权、利率费率浮动权、内部机构设置权、留成利润支配权、中层干部任免及职工招聘与奖惩权），突破了传统的高度垄断集中的管理方式，扩大了基层银行的自主权，将权、责、利落实到经营单位，使各种形式的责任制得以建立，进一步改变了国家专业银行的经营机制。这段时期改革的重点是“放权让利”，搞活二级分行，增强其活力，同时适当加强总行和省级分行的经营权限，巩固和扩大业务领域。
1993年党的十四届三中全会提出了政策性银行与商业银行分设，国家专业银行向国有商业银行转变的目标。1994年先后成立了国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三家政策性银行。专业银行逐步划转了政策性业务，经营机制发生了较大的改变。1997年，为了实现经济增长方式与经营方式的转变，按照“严格控制总量，优化机构布局和结构”的原则，国有独资商业银行加大了机构调整力度，撤并了5300多家分支机构。1998年还将按照“经济、合理、精简、高效”的原则，进一步减少国有商业银行的管理层次和分支机构，各国有商业银行的省分行和省会所在城市分行进行合并，还要撤销一些重复设置的长期亏损的基层机构，业务重点将转向大中城市和国有大型企业。今年财政部发行2700亿元特别国债，用于增补国有商业银行资本金，使其资本充足率达到8%。今后各国有商业银行要进一步加强内部制度建设，建立由商业银行总行垂直领导的内部稽核、监察体制；完善资产负债比例管理制度、贷款过程中的审贷分离和担保抵押制度、信贷资产管理责任制度；建立统一严格的财务会计、统计报告制度，按市场规律和谨慎会计原则反映银行资产，完善信贷资产分类和考核办法，修改呆坏财准备金提取和核销制度。此外，从1998年起，对各商业银行的本币业务和外币业务、境内业务和境外业务、表内科目业务和表外科目业务实行并表汇总，全面监管，同时建立对商业银行及城乡信用社的信用评级制度。所有这些都表明，国有商业银行从注重数量、规模和计划指标转向注重质量、效益、安全性和企业制度建设，必将对国有商业银行的发展产生重大影响。
随着金融体制改革的不断深化，我国陆续组建了十几家其他类型的商业银行。例如，光大银行、上海浦东发展银行、福建兴业银行、广东发展银行以及各种城市商业银行等。总的讲，这些商业银行的市场份额保持持续上升势头，显示出较强的活力。
总之，我国商业银行整个20年的改革可以归结为四次大的转变，即从体制内机构分设向放权让利转变，从政策性金融与商业性金融合一向完全分离转变，从体制内改革向体制外增量改革转变，从注重组织体系创新为主向制度创新为主转变。
（三）非银行金融机构蓬勃发展
1979年10月，中国银行重建信托咨询部；同月中国国际信托投资公司组建成立。这是中国非银行金融机构发展的起点。80年代中期，我国出现了全社会大办信托业的热潮，出现了盲目竞争、乱设机构、资本金不实、超范围违规经营、擅自提高利率等问题，带来了很大的风险。为了保证金融信托业的健康发展和规范经营，1983年初，中国人民银行制定了《关于办理信托业务的若干规定》，1986年又颁布了《金融信托投资机构管理暂行规定》，对信托机构的业务范围、机构设置和审批程序等作了具体规定。根据分业经营、分业管理的原则，从1995年开始，中国人民银行要求银行系统所办的信托投资公司与银行在机构、资金、财务、业务、人事、行政等方面彻底脱钩或改为银行的分支机构。截至1996年底，全国信托投资公司由1994年的393家下降为244家，总资产5099亿元，所有者权益为428亿元。1997年，信托投资公司按照“保持稳定、化解风险、规范管理、引导发展”的思路继续朝着规范化、规模化的方向发展，国有商业银行与所属信托投资公司的脱钩工作全部完成，信托投资公司仍为244家，但总资产下降为4342亿元。对有严重问题的信托机构，中国人民银行及时采取接管、其他机构收购、债权转股权、关闭等化解风险的措施，保持了信托业的稳定发展。
证券公司是一种重要的非银行金融机构。1981年，我国恢复发行国库券。1984年北京天桥商场和上海飞乐音响公司率先向社会招股筹资。1986年我国开放国库券流通市场。随着证券业务的恢复和发展，我国第一家证券公司于1987年在深圳经济特区成立，以后各省市相继成立了证券公司。当时成立证券公司的初衷，一是配合、支持企业股份制改造，二是解决国库券发行和流通问题。从1990年起，我国先后颁布了《证券公司管理暂行办法》、《证券交易管理暂行办法》、《证券交易所管理办法》、《股票发行与交易管理办法》、《企业债券管理条例》、《证券投资基金管理办法》等法规，为贯彻证券市场公开、公正、公平原则，保护投资人利益起到了重要作用。1997年，按照分业经营原则，进一步做好了银行与证券机构的脱钩工作，严禁银行资金流入股市，整顿各省市开办的证券交易中心和登记公司，加强对证券营业部的监管，查处大户操纵股市、违规透支和拆借资金等行为。到1997年底，我国有证券公司90家，总资产2056亿元，证券营业部3000多家。1998年1～8月，境内上市公司已达820家，市价总值18728.81亿元。1998年，为健全金融体系，彻底实现银行业与证券业的分业管理，证券业、期货业改由中国证券监督管理委员会统一监管，中国人民银行不再行使对证券业的监管职能。
经济体制改革的帷幕在农村拉开后，农村信用社在为农民、农业、农村经济服务中开辟了广阔的天地。1980年，中央财经领导小组讨论银行工作时指出，要把信用社办成真正的合作金融组织。1984年8月，国务院批准中国农业银行《关于改革信用合作社管理体制》的报告。十多年来，农村信用社在中国农业银行的领导管理下，按照合作金融的方向进行了改革。为保证中国农业银行商业银行转变，保证把农村信用社办成真正的合作金融组织，根据《国务院关于农村金融体制改革的决定》，全国从1996年9月开始进行农村信用社与农业银行的脱钩工作，到当年年底，全国5万多个农村信用社和2400多个县联社与中国农业银行顺利脱钩，农村信用社的业务管理和金融监管分别由县联社和中国人民银行承担。
1980年，中国人民保险公司恢复办理国内业务、大力拓展涉外业务以后，中国保险事业得以真正复苏。保险业的改革步伐在1993年以后进一步加快。中国人民保险公司完成了财产险、人寿险和再保险业务的分离工作，改组设立了中国人民保险（集团）公司，包括中保财产保险公司、中保人寿保险公司和中保再保险公司三家子公司；太平洋保险公司与交通银行脱钩，改制为独立的股份制商业保险公司；平安保险公司将六家子公司的独立法人地位取消，将其改组为直属分公司。此外，太平洋保险公司和平安保险公司还完成了财险与寿险的分帐核算工作。与此同时，中国人民银行有计划地批准设立了一批新的股份制保险公司，如大众、天安、华泰、永安、华安、泰康、新华等保险公司，保险业由中国人民保险公司一家独揽转向“百家争鸣”。
此外，我国的财务公司、融资租赁公司、典当行等非银行金融机构也取得了很大的发展。
二、金融调控方式从直接调控向间接调控的转变
20年来，我国在金融调控方面进行了积极的探索，积累了一些宝贵的经验，实现了调控方式从直接调控为主向间接调控为主的根本性创新和转变。
金融体制改革前，我国一直实行高度集中的信贷管理体制。1979年，重新推出建国后曾经实行的“统一计划，分级管理，差额管理，统一调度”的信贷管理方法，这是中国金融体制试图冲破传统的集中分配资金体制的尝试，核心是存贷挂钩、差额包干。实践证明，“差额包干”虽然比过去的管理办法有了很大的进步，但全国一个大联行进行清算，各专业银行与人民银行、专业银行之间吃“大锅饭”，还是没有突破以指令性计划指标管理为主的框框。1985年，著名的石家庄会议形成了“统一计划，划分资金，实贷实存，相互融通”的新的银行信贷金管理办法，即所谓“实贷实存”信贷资金管理体制。这一安排，加强了中央银行的金融宏观调控，有利于银行重视资金筹措和调度，有利于经济活动中的资金周转，改变了几十年来银行信贷资金实行供给制、吃“大锅饭”的局面，是金融体制改革的突破性进展。
80年代中期到90年代初，我国宏观经济出现较大的波动，货币政策出现多次反复。1989年，中国人民银行提出了“控制总量、调整结构、保证重点、压缩一般、适时调节”的货币信贷政策，试编了全社会信用规划，把城乡信用社、信托投资公司等金融机构的信贷和各种形式的债券、股票、集资等信用活动都纳入了中央银行宏观控制之中；对专业银行贷款实行“限额管理，以存定贷”，强化了信贷结构调节措施，加强了对中央银行资金的管理；对现金计划实行“以块为主，条块结合”的管理办法，制止了资金“体外循环”和“储蓄大战”，“实贷实存”的信贷资金管理体制得到了进一步完善。
1991年，新一轮经济“过热”抬头，直接融资十分火爆，仅仅把控制信贷规模和现金投放作为中央银行的主要操作目标，已经不能适应变化了的形势。如果按行政区划人为地分配资金，重点放在专业银行向社会提供信贷上，忽视对基础货币的调控，虽然管住了银行，却忽视了以信托投资公司为代表的非银行金融机构，而且金融机构间的拆借能躲过规模控制，财政信用明显膨胀。可见，中央银行单纯控制国家银行信贷规模，已经难以控制全社会的货币信贷总量，也难以实现货币政策的调控目标。中央银行必须重新建立以基础货币作为操作目标，以货币供应量、信贷规模和现金投放量为监测目标的全新体系。
经过十多年的改革，一方面，我国经济生活中市场调节的作用进一步加强，但市场运行机制仍不健全，尤其是国有经济部门投资行为和支出行为缺乏自我约束的现象依然存在。因此，要实行规模控制和额度管理这样一类直接的行政调控手段，同时使用必要的组织手段、纪律手段和法律手段。另一方面，非国有经济在国民经济中的份额明显上升，国民收入分配向个人倾斜（个人、企业、国家各自所占国民收入的份额分别由1978年的51%、16%、33%变为1995年的69%、17%、14%），国家财政资金在积累中所占的份额大大下降，社会金融资产总量大幅度增加，居民储蓄所占的份额大大提高，企业资金来源已经多元化，社会资金流量格局已经发生根本性变化，市场调节的商品比重也已经超过90%。因此，间接调控不仅具备了一定的宏观体制条件，而且具备了一定的微观经济基础和金融结构基础。
针对1992～1993年的严峻形势，党中央、国务院提出了以抑制通货膨胀为首要任务的16条措施。与此同时，中央银行以适度从紧的货币政策为核心，制定和采取了一系列直接调控与间接调控相结合的措施。
一是突出地强化了中央银行的宏观调控职能。1993年7月，中央银行收回了原属省级分行的7%的信贷规模调控权，将信贷规模分配和再贷款权、基准利率制定调节权、货币发行权高度集中于中央银行总行。1994年，中央银行停止向财政透支，停办专项贷款。1995年，《中华人民共和国中国人民银行法》颁布实施，规定货币政策的目标是稳定币值，并以此促进经济增长。
二是把货币政策中介目标从主要依赖信贷规模转向调控货币供应量。从1994年开始，中央银行逐步缩小了信贷规模的控制范围，同时对商业银行实行资产负债比例管理。从1994年第3季度开始，按季度向社会公布货币供应量分层次监测控制目标，根据具体的货币供应量目标和经济运行趋势，确定基础货币供应总量，把对国有银行信贷规模的控制转向实行资产负债比例基础上的贷款规模管理，同时密切注视商业银行超额储备的变化，提高了金融调控的有效性和作用范围，从而向间接调控迈出了重要的一步。
三是协调本外币政策。建国以来，我国的人民币汇率制度和外汇市场经历了一个由计划到市场的演变过程。在改革开放前，与计划经济管理体制以及外汇收支实行统收统支相适应，人民币汇率由国家确定和调整，外汇市场尚未形成。1979年，随着对出口企业实行外汇留成制度，允许留成的外汇相互调剂，在此基础上逐渐产生了外汇调剂市场，在官方汇率之外，产生了调剂汇率。1994年，我国成功地进了外汇体制改革，实行银行结售汇制度，在此基础上建立起了全国统一的银行间外汇市场，打破了地区分割，使外汇资源的配置交由市场进行。我国还对汇率制度进行了改革，形成了以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度，改变了长期以来我国依据出口换汇成本决定汇率的做法。1996年，将外商投资企业买卖外汇纳入到银行结售汇体系，并取消了所有尚存的经常项目下的汇兑限制。这些改革从客观上提出了本外币政策协调的要求。从1994年3月开始，中央银行直接介入全国银行间外汇市场，进行外汇公开市场操作，平衡市场外汇供求，保持了人民币汇率稳定，有力地促进了国民经济的内外均衡。国家雄厚的外汇储备也正是从这时候开始迅速积累起来的。
四是微调与预调相结合。针对外资大量流入，银行结汇较多、外汇占款增长较多的情况，中央银行既通过收回对商业银行再贷款、减少对金融机构的贷款等资产业务，又通过发行中央银行融资券、对有关金融机构开办特种存款等负债业务进行“对冲”。最为明显的是1996年的两次利率调整：中央银行于4月决定停办新的保值储蓄，并于5月小幅调低存、贷款利率；8月23日，再次调低存、贷款利率，这些对货币结构的合理调整和有效供给都起到了促进作用，较好地达到了预期目的。
五是深化改革与加强调控相结合。1.建立了全国银行间统一的同业拆借市场，放开了同业拆借利率；实现了中央银行公开市场操作中回购利率的市场招标；简化了利率种类，理顺了部分利率关系，为灵活运用基准利率间接调控基础贷币，加强金融宏观调控的灵活性和深化利率市场化改革准备了条件。2.中央银行不再对非银行金融部门发放贷款，不再对财政融资。3.改革投融资体制，建立政策性银行，实行政策性金融与商业性金融分离，实行固定资产投资的资本金制度，控制了投资规模的盲目扩大和货币的超经济发行。
六是加强宏观调控与加金融监管相结合。实践告诉我们，加强法制建设是金融监管的基础。金融监管是防范金融风险，实现金融体系稳定运行和宏观金融调控的重要保证。没有法律法规，就无法进行金融监管；没有良好的金融监管，就不会有良好的金融秩序；没有良好的金融秩序，调控对象就不可能自觉地接受调控，金融调控的传导就会中断。因此，首先，要加强法制建设，依法实行金融监管。1995年《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国票据法》和《中华人民共和国保险法》四部金融法律法规相继出台，标志着中国金融法律体系基本框架已经初步形成。这四部金融法律及《担保法》、《全国人大常委会关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》的制度和颁布实施，从法律上确定和巩固了金融体制改革和发展过程中已经积累的经验，金融宏观调控在实现法制化、规范化的同时，确立了权威。其次，要加大现场稽核力度，逐步建立对金融机构实施非现场检查的考核指标体系，建立自上而下的检查责任制，确立对金融机构实施非现场监管的基本制度。再次，要依法处理有问题的金融机构和非法设立的金融机构，稳定信用制度。少数金融机构违规经营、高息吸储、乱拆借、乱投资，风险极大，有些已经资不抵债；有的地方非法设立金融机构，开展金融业务，危及社会信用制度的稳定。针对这种现象，中央银行强化监管，毫不手软地依法取缔了一批非法金融机构，严肃处理一批金融违纪违法案件，关闭了问题严重的深圳、海南等地的30多家信用社、中国农村信托投资公司、海南发展银行、中创信托投资公司，接管了永安保险公司等。这些果断的措施，很大程度上化解了现实的金融风险，稳定了信用制度，堵住了资金漏洞，保证了金融调控的顺利进行。
可以说，在1993～1996年的金融宏观调控中，间接调控措施的运用是我国历次宏观调控中力度最大的一次，是运用的调控手段最多的一次，也是间接调控与直接调控结合得最好的一次。不仅实现了以抑制通货膨胀为首要任务的金融宏观调控目标，国民经济实现了“软着陆”，而且为金融宏观调控方式的转变准备了经济条件和操作经验。1997年我国国民经济继续保持了“高增长、低通胀”的良好势头。在这样有利的条件下，中央银行宣布从1998年1月1日起取消信贷规模管理，主要依靠再贷款、法定存款准备金率、公开市场操作、再贴现、存贷款利率、窗口指导等间接调控实现货币政策目标，这标志着我国金融调控方式实现由直接调控向间接调控的根本性转变。
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