能源资源富集区生态环境治理问题研究，本文主要内容关键词为：环境治理论文,生态论文,能源论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
煤炭、石油、天然气等能源资源的开采，往往都是以牺牲当地的生态环境为代价的，这是一种典型的外部不经济现象。为了有效地矫正能源资源开采过程中的外部不经济现象，通常采取生态补偿的手段使这种外部不经济性内部化，达到保护生态环境的目的。党的十七大报告要求建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。国家“十二五”规划提出，加大生态保护和建设力度，从源头上扭转生态环境恶化趋势。生态环境补偿已成为国家发展的战略任务。从我国实际情况来看，矿山环境恢复治理实践多属于“抑损”型的生态补偿，是获益的经济系统对受损的生态环境系统的补偿[1]。恢复治理因资源开采破坏的生态环境，需要大量的生态环境补偿费作为保障。当前我国能源资源富集区的生态环境补偿费主要来自两个途径：一是资源开采企业上缴的生态环境补偿费；二是政府财政拨款。但是补偿费远不能满足资源开采带来的巨大生态环境破坏[2]。生态环境补偿费的不足，直接导致能源资源富集区生态环境恢复治理难以达到预期效果。
为了进一步研究能源资源富集区生态环境治理问题，本文以榆林市作为研究对象。榆林市位于陕西省的最北部，拥有世界七大煤田之一的神府煤田，有我国陆上探明的最大整装气田，被誉为“中国的科威特”。随着能源资源的大规模开发，当地的生态环境遭受了巨大的破坏。截止到2010年，榆林市煤炭采空区达499.41
，每年新增70－80；已塌陷118.14，每年新增30－40。至2007年，榆林市因煤矿采空区塌陷造成2805户、9585人受灾，损毁房屋4500多间、耕地2.4万多亩、林草地65800多亩；湖泊由煤田开发前的869个减少到79个。目前，榆林市的矿区生态环境治理工作已经取得了一些成绩，但仍未达到治理的要求，其中生态补偿费不足是影响生态环境治理工作的关键因素之一。基于此，本文结合榆林市的实际情况，从开采企业应缴的生态环境补偿费和政府财政两个角度探讨能源资源开采中的生态环境补偿费偏少的问题及对策。
1 能源资源开采企业应缴的生态环境补偿费分析
1.1 能源资源开采企业应缴的生态环境补偿费
我国能源资源开采企业应缴的生态环境补偿费主要有两类：一是生态环境治理费；二是环境恢复治理保证金。征收生态环境治理费属于事后行为，能源资源开采企业缴纳生态环境治理费后，政府将代替企业承担起生态环境治理的责任。征收环境恢复治理保证金属于事前行为，该行为一方面能够激励企业认真履行生态环境恢复治理责任，以获得保证金的全额返还；另一方面，约束企业规避生态环境恢复治理责任的行为，使其为忽视生态环境恢复治理付出代价。虽然，生态环境治理费体现了“谁破坏、谁付费”的原则，使得能源资源开采企业为自己的生态环境破坏行为买单，但是，能源资源开采过程中产生的生态环境破坏问题往往治理难度大、周期长，甚至有些破坏是不可逆转的，所以，企业上缴的生态环境治理费可能不能满足整个生态环境恢复治理过程中的费用开支。环境恢复治理保证金作为生态补偿费的有效补充，能有效地激励和约束企业参与生态环境恢复治理行为。生态环境治理费和环境恢复治理保证金能够从事前、事后两个阶段，有效地保证矿区生态环境恢复治理任务的完成。
根据各级政府部门的规定，榆林市煤炭开采企业应缴的生态环境补偿费主要涉及以下名目：水土流失补偿费、煤炭矿井废水处理费、煤矸石排污费、地表塌陷补偿费、煤炭矿山环境恢复治理保证金等。具体标准见表1。
综上，榆林市每开采1 t煤应缴的生态环境补偿费为11.12元－12.9元。
1.2 能源资源开采中的生态环境破坏的损失水平
李国平等[3]根据煤炭开采给当地矿区大气、水、土壤、植被等造成污染破坏的统计资料，以2003年为计算口径，估计出陕北地区平均每开采1 t煤造成的生态环境损失约为34.63元。茅于轼、盛洪和杨富强[4]以2005年为计算口径，估计全国开采1 t煤炭造成的生态环境破坏损失约为69.47元。吴文洁和高黎红[5]从环境污染损失和生态破坏损失两个方面对榆林能源资源开采的环境代价进行估算得出，2008年榆林地区平均每开采1 t煤炭会带来约78元的生态环境破坏损失。
本文以2009年为计算口径，分别对李国平等、茅于轼等、吴文洁等的计算结果进行了折算，得出的估算值分别为：41.40元/吨、78.52元/吨、77.45元/吨。需要指出的是，煤炭开采过程中的生态环境破坏状况的估计的复杂性、计量数据收集的难度和计量方法的差异，是导致以上研究结果存在较大偏差的原因。
1.3 能源资源开采企业应缴的生态环境补偿费与生态环境破坏损失价值的比较
从当前榆林市煤炭开采企业应缴的生态环境补偿费标准来看，企业应缴的生态环境补偿费远远小于生态环境破坏的损失价值。如果以李国平等估算的生态环境破坏损失价值进行衡量，煤炭企业应缴的生态环境补偿费仅能补偿生态环境破坏价值损失的29％左右；如果以茅于轼等或吴文洁等估算的生态环境破坏损失价值进行衡量，煤炭企业应缴的生态环境补偿费仅能补偿生态环境破坏价值损失的15％左右，见表2。
虽然李国平等对煤炭开采过程中生态环境价值损失的估计值与茅于轼等或吴文洁等的估计结果存在较大的差异，但是他们的估计结果与煤炭开采企业应缴的生态环境补偿费进行比较后，可以看见一条共同的规律：依据现有的生态环境补偿标准，榆林市煤炭开采企业实际应缴的生态环境补偿费远低于煤炭资源开采造成的生态环境价值损失，煤炭资源开采企业并没对资源开采造成的生态环境破坏进行充分的补偿。
2 能源资源富集区生态环境治理的财政支出分析
2007－2009年，榆林市财政用于生态环境治理的资金在逐年增加，当地的生态环境治理也取得了一些成绩，但是同毗邻且同为新兴资源大市的鄂尔多斯和延安相比，还处于比较低的水平。以2009年为例，鄂尔多斯市生态环境治理财政支出10.61亿元，占全市财政支出总量的4.58％；延安市生态环境治理财政支出6.02亿元，占全市财政支出总量的3.84％；而榆林市生态环境治理财政支出仅为3.2亿元，占全市财政支出总量的1.87％。
目前，榆林市的财政支出由两部分构成：一是本级财政的支出；另一部分是上级财政的转移支付。2007－2009年榆林市本级财政环境支出在全市财政环境支出中的比重为78.38％、64.71％、21.88％；同期榆林市地方财政收入在全市财政总收入中的比重为31.60％、32.76％、30.39％。这一组数据表明，榆林市本级财政支出承担了与其地方财政收入不相匹配的生态环境支出，上级政府与资源开发地政府在收益与支出之间存在较大的不对等性。因此，上级政府和资源开发地政府之间还需进一步调整各自应在矿区生态环境治理过程中的责任关系，应当做到“收益与责任均等”。
考虑到地方的生态环境治理财政支出并非完全用于能源资源开采所造成的生态环境污染治理，本文根据2009年榆林市煤炭开采行业实现的增加值占全市GDP的比重，对该市生态环境治理财政支出进行了折算，以估算出榆林市用于治理煤炭资源开采造成生态环境破坏的财政支出。根据《2009年榆林市国民经济和社会发展统计公报》的数据，计算出榆林市煤炭资源开采行业实现的增加值占全市GDP的比重为30.5％，据此得到榆林市用于治理煤炭资源开采造成生态环境破坏的财政支出为(3.2×30.5％)亿元，即0.98亿元。
根据2009年榆林市的煤炭产量，计算了李国平等、茅于轼等、吴文洁等估计结果分别对应的生态环境破坏损失总量；结合煤炭资源开采企业应缴的生态环境补偿费以及地方政府环境保护支出，发现榆林市的生态环境恢复治理经费存在巨大的缺口(见表3)。应当指出的是，这里仅仅计算了煤炭资源开采所造成的生态环境损失，没有将油气等能源资源考虑在内，对榆林市的生态环境恢复治理经费的估算结果偏低。在对资源开采企业征收的生态环境补偿费标准没有调整的前提下，这个缺口只能依靠增加能源资源富集区地方政府的财政支出进行弥补。但是，无论是绝对量还是相对量，榆林市的生态环境财政支出都处于相对较低的水平，难以为当地生态环境的恢复治理提供有效的资金支持。其中的原因：一方面，榆林市财政支出结构不合理，生态环境治理支出所占比重小；另一方面，财政增收能力存在一定的局限，导致地方财政支出资金来源不足。
2.1 榆林财政支出结构不合理，限制了生态环境保护经费的支出
长期以来，榆林市能源资源开采同老百姓的收入增长脱节，工业化进程没有带来人民生活的较快提高，榆林财政支出面临庞大的民生要求。2009年榆林全市12个县(区)中，仍然有10个属于国家级贫困县，28.9万人处于贫困状态，4万左右大学生尚未就业。2010年，榆林城镇居民可支配收入17 545元，是全国平均水平的91.82％，是关中地区的92.15％；农民人均纯收入5 113元，是全国平均水平的86.38％，是关中地区的89.87％。
近年来，榆林市加大了民生事业的财政投入，取得了显著的成绩。2009年，全市财政一般预算支出171.1亿元，主要支出项目按资金数量排列如下：教育支出40.5亿元，占23.67％；一般公共服务支出30.8亿元，占18.0％；农林水事务支出22.1亿元，占12.92％；交通运输支出14.4亿元，占8.42％；社会保障和就业支出13.8亿元，占8.07％；医疗卫生支出11.9亿元，占6.95％；城乡社区事务支出9.5亿元，占5.55％；公共安全支出9.3亿元，占5.44％；文化体育与传媒支出4.7亿元，占2.75％；采掘电力信息等事务支出4.2亿元，占2.45％；环境保护支出3.2亿元，占1.87％；科学技术支出2.3亿元，占1.34％；粮油物资储备管理等事务支出1亿元，占0.58％。从榆林市的财政支出结构来看，支出项目主要集中在教育、水利、交通、社保、医疗等领域，约占财政支出总额的60.03％，而与榆林经济发展及民生息息相关的环境保护事业获得的财政支出仅占财政支出总额的1.87％，位居主要支出项目排名的倒数第三位，这种财政支出结构显然不合理。按照2007年国务院发布的《国家环境保护“十一五”规划》提出的要求，全国环保投资约需占同期国内生产总值的1.35％。以2007－2009年的环境保护财政支出数据进行估算，得到“十一五”期间榆林市的环保支出大约为同期国内生产总值的0.19％，其中，2009年榆林市的环保支出大约为同期国内生产总值的0.25％，远没有达到国家规定的标准。
2.2 榆林市地方财政增收能力受限，不能为生态环境治理提供足额资金
榆林市作为新兴的典型资源型城市，财政收入具有明显的资源依赖性，财政收入的来源主要靠煤炭、石油、天然气等能源资源行业来提供，全市来自能源资源性行业的收入占财政总收入的2/3。近年来，能源需求及价格不断上升给榆林市带来了可观的财政收入，无论财政总收入还是地方财政收入都实现了快速的增长，但是地方财政收入占财政总收入的比重却不断下降。2002年至2010年，榆林市地方财政收入占财政总收入的比重由48.67％下降到31.32％。
2.2.1 能源资源富集区地方财政获取的税收份额小
(1)在中央与地方的分配中，地方政府所占份额过小。按照现行的财政税收体制，榆林市能源资源开采企业上缴的增值税中，中央、省、市、县分配比例为75％、7.5％、7.5％、10％；企业所得税中，中央、省、市、县分配比例为60％、20％、10％、10％，资源开采地所占份额偏少。2009年，中央来自榆林的增值税、消费税收入为105.6亿元，是1994年1.4亿元的75倍多，比1994－2005年12年间榆林“两税”集中于中央的总额75.37亿元，还要多出30.23亿元。而按照返税政策，中央对榆林的“两税”返还从1994年的0.98亿元增加到2009年的6.6亿元，仅增加了5.73倍。榆林市的税收收益绝大部分被中央财政集中，留给地方财政的份额偏少，制约了地方财政收入的增长。
(2)资源开采收益在省、市、县之间财政的分配也不尽合理。如，矿产资源补偿费在中央与省的分配比例为5∶5，陕西所得的50％矿产资源补偿费被分成三个部分进行分配，矿产资源管理经费50％，市、县矿产资源保护开发专项经费20％，省财政30％。也就是说，作为资源开采地的市、县政府仅能获得整个矿产资源补偿费的10％，并且这部分资金难以用于矿产资源开采中的外部不经济性治理。
2.2.2 资源税计征方式改革长期滞后
截止到2010年11月，榆林市煤炭、石油、天然气资源税的计征税率分别为3.2元/吨、28元/吨、12元/(1 000立方米)，低于国家规定的煤炭5元/吨、石油30元/吨、天然气15元/(1 000立方米)的最高计征标准。虽然，近年来煤炭、石油、天然气等能源资源的价格大幅度上涨，但是，由于资源税计征方式和税率设置的不合理，使能源资源富集区无法获得产品价格上涨所带来的税收收益。从2010年12月起，原油、天然气资源税从价计征改革正式在西部12省(区、市)推行，根据榆林市地税局的估计，榆林市将每年增加财政收入近10亿元。根据2011年《国务院关于修改〈中华人民共和国资源税暂行条例〉的决定》的要求，从当年11月1日起，石油、天然气等能源资源的资源税征收标准调整为销售额的5％－10％，但是在煤炭领域，仅对焦煤的资源税征收标准进行了提高，由原来0.3－5元/吨提高到8－20元/吨，而其他煤炭仍然维持0.3－5元/吨征收标准。
2011年上半年，榆林市原煤产量达到1.3亿t，焦炭产量0.077亿t。由于缺乏焦煤产量的统计数据，按照1 t焦煤大约能提炼0.75 t－0.85 t焦炭的标准进行折算，取中间值0.8，也就是说1 t焦炭需要损耗1.25 t焦煤，据此估算出生产0.077亿t焦炭大约需要0.096亿t焦煤。基于以上数据，以所有煤炭5元/吨的资源税计征标准估算，榆林市2011年上半年的煤炭资源税收入为6.5亿元；以焦煤20元/吨和其他煤炭5元/吨计算，榆林市2011年上半年可获得煤炭资源税约7.95亿元；以所有煤炭20元/吨的资源税征收标准计算，榆林市2011年上半年可获得煤炭资源税约26亿元；如果对煤炭资源实施从价征收，按照5％的税率、每t原煤500元、每t焦煤1 510元的价格计算，榆林市2011年上半年的煤炭资源税应该在37.36亿元。通过不同计征标准的比较，可以发现从价计征下煤炭资源税收入水平最高，是所有煤炭5元/t计征标准下资源税收入的5.75倍，是焦煤20元/t、其他煤炭5元/t计征条件下资源税收入的4.7倍，是所有煤炭20元/t计征标准下资源税收入的1.44倍。所以，煤炭资源税改革还需进一步推进。
2.2.3 资源开采企业税费流失严重
由于长期实行行政划拔和无偿或低价取得矿产资源，中央和省属企业占据绝对优势。截至2008年，市境内已设置的煤炭矿业权资源储量约892亿t，其中：中央、省属企业占有约798亿t，占比89.46％；其他企业及地方企业占有约94亿t，占比10.54％。石油、天然气资源全部由中央和省属企业占有。由于中央、省与地市之间的资源配置不平等，2007年，仅中央企业在煤炭、石油、天然气领域的增值税、所得税、营业税三个税种，因异地纳税、西部大开发税收优惠政策、资源产品的非市场定价、资源税额偏低且从量计征四项原因，造成177.95亿元的税收转移和流失[6]。长庆油田公司在榆林市从事石油开发，只有增值税和资源税参与中央与地方分配，其他税费一律上缴中央、省，而且增值税和资源税由长庆油田公司统一在西安交纳，按照中央与地方75％和25％的比例分配，25％的地方收益部分还需在西北五省再分配，这样划分到资源产地的收益更少。长庆油田公司与延长石油工业集团公司上缴榆林市的税费相比，每t原油少收入550多元；按照长庆油田公司年产500万t原油规模计算，榆林市财政年少收27.75亿元。神华集团在榆林从事煤炭开采，每t煤炭上缴的地表塌陷补偿费却低于地方企业，神华集团一直沿用上世纪90年代商定的每t煤炭0.2元的补偿标准，远低于神木县对煤炭企业要求的每t煤炭2元的地表塌陷补偿费标准；2009年神华集团神东公司煤炭产量为1.5亿t，如果按照2元的标准计算，神华集团还需要补缴2.7亿元的地表塌陷补偿费。
2.2.4 税收减免导致能源资源企业上缴地方财政的税收减少
国家出台税收减免政策的目的是为了改善西部地区的投资环境政策，促进优势产业的发展，推动地方经济的健康、快速发展。但是该政策的实行将不可避免的对地方财政收入造成负面影响。
2006－2009年，榆林市国税共减免各类企业税收78.63亿元，其中，能源资源企业减免78.52亿元，约占减免总量的99.86％；2006－2010年，榆林地税共减免各类企业税收18.37亿元，其中能源资源企业减免18.34亿元，约占减免总量的99.84％。
2006－2010年，地税中的所得税减免涉及省属国有企业8户，五年累计减免所得税17.51亿元，占地税减免所得税总额的95％。从税收减免的行业结构来看，五年间，地税减免所得税涉及能源资源开采企业12户，五年累计减免所得税18.26亿元，占地税减免所得税总额的99.4％。
能源资源企业成为榆林税收减免政策的唯一受益者。相反，由于中央所属能源资源公司缴纳的企业所得税调整为全额上缴中央国库，省属企业的所得税全额上缴省财政，因而中央、省属能源资源企业的税收减免政策与采矿地区的榆林市财政收入无关，并且因为市、县所属能源资源企业及集体所属能源资源企业的税收减免，导致榆林市的财政收入减少。
3 结论与建议
生态环境补偿费的不足限制了能源资源富集区生态环境恢复治理的进程。结合企业应缴的生态环境补偿费和政府财政两个角度分析可以发现，能源资源富集区生态环境补偿费的不足的原因：第一，能源资源开采企业实际应缴的生态环境补偿费远远小于资源开采造成的生态环境破坏损失，能源资源开采企业并没对资源开采造成的生态环境破坏进行应有的补偿。第二，能源资源富集地地方财政支出结构不合理，生态环境治理经费所占比重偏小，限制了生态环境保护经费的支出。第三，现行财税体制的不完善，限制了能源资源富集区政府的财政能力，造成地方财政不能满足生态环境恢复治理的要求。
扩大能源资源富集区生态环境补偿资金的来源需从以下方面入手：
(1)明确能源资源富集区生态环境补偿的原则。能源资源富集区生态环境补偿原则为能源资源富集区生态环境补偿制度的运行和完善提供了方向和基本准则：①坚持“谁破坏、谁补偿”原则的主导地位。国外主要的矿业大国，都将“谁破坏、谁补偿”原则列为本国矿区生态补偿的主导原则[7－9]。国内的学者[10－12]也认可该原则在我国矿区生态补偿中的主导地位。但事实上，这个原则在我国并没有得到很好的执行，矿企所缴纳的上述各种费用远远小于其所造成的环境损害，而真正的承担者是中央政府和地方政府[13]。应该以建立矿山环境治理保证金制度为契机，坚持“谁破坏、谁补偿”原则在能源资源富集区生态环境补偿中的主导地位，使资源开采企业为自己的生态环境破坏行为造成的经济和社会损失做出充分补偿。②以“谁受益、谁补偿”原则为有益补充。“谁受益、谁补偿”原则也是矿区生态补偿机制的重要内容[14]。能源资源开采造成的生态破坏，不能仅依靠政府及资源开采企业承担生态环境恢复治理的责任，这样有失公平。资源的流动，实际上隐藏着环境资源的流动，从这个意义上讲，资源输入区理应对输出区进行补偿[15]。能源资源的受益者应该成为矿区生态补偿的主体。按照“谁受益、谁补偿”的原则，建立跨区域生态补偿机制，根据能源资源产地向资源输入地的资源流量，对能源资源价格按一定的比例征收能源资源生态环境恢复治理共同基金，专项用于能源资源产地的生态补偿工作。通过“谁受益、谁补偿”原则的实施，建立起政府、能源资源开采者、能源资源受益者共同负担的矿区生态补偿形式，确保矿区生态补偿工作的有效进行。
(2)改革能源资源生态环境补偿税费体系。在不增加资源开采企业总的税负水平的条件下进行税费负担调整，提高生态环境补偿税费在企业矿产资源税费中的比重，以克服能源资源富集区生态环境恢复治理费用不足的问题。①改革资源税的性质和功能定位，为环境税收体系的建立奠定基础。首先，要解决资源税的定性问题，使其从作为资源有偿使用组成回归到税收的身份，实现合理开发资源、节约使用资源的立法精神；其次，要强化资源税节约资源、保护环境的基本功能，将资源开采所带来的外部性成本内在化；最后，要通过“费改税”将目前符合资源保护方向的各项收费都归入资源税，使资源税形成规模，用于恢复遭受破坏的资源和培植后续资源[16]。②改革能源资源产品的价格形成机制，将生态环境成本纳入能源资源产品的价格构成，使能源资源产品价格真实反应能源资源开发过程中产生的生态环境损失。③从长远看，应该建立合理的相对独立的矿区生态环境税费体系，打破生态税费矿产资源税费体系的混合[17]。现有的研究也表明，对采矿部门实施环境税这一措施比其他的市场手段更有效、更易实施[18]。
(3)增强地方财政的增收能力，为生态环境治理提供有力的财政支持。①调整能源资源富集区的税费制度。将资源税费的征收办法和分配比例向有利于能源资源富集区的方向改革，提高采矿区政府在资源收益分配中所占的比重，避免资源税收收入过多的集中于中央和省级财政。考虑到能源资源富集区财政收入的资源依赖性，建议调整矿业企业税收减免政策，避免税收减免政策的受益者过多集中于资源行业，促进采矿区地方财政增收。②进一步完善煤炭资源的资源税征收标准的改革。2011年11月1日起实施的资源税改革对榆林煤炭资源税收入的增加幅度有限，煤炭资源税改革还需进一步深入，如果按照所有煤炭20元/吨计征或从价计征，将使能源资源富集区的煤炭资源税收入大幅增加，其中从价计征的煤炭资源税增幅最高。因此可以考虑，一方面逐步将所有的煤炭资源都纳入资源税改革的范畴，另一方面参考油气领域的征收标准，在煤炭领域实施从价计征试点，以进一步增加能源资源富集区的地方财政收入。③开征“煤炭可持续发展专项基金”。借鉴山西开征“煤炭可持续发展专项基金”的经验，完善和推广“煤炭可持续发展专项基金”制度，以缓解能源资源富集区财政支出中生态环境治理资金不足的问题，为能源资源富集区生态环境治理等提供资金支持。
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