关于煤矿安全监察执法工作的现状与建议，本文主要内容关键词为：煤矿论文,执法工作论文,安全监察论文,现状论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、行政执法工作取得了突破性进展
当两年前，三千人的垂直管理的煤矿安全监察执法队伍出现在中国大地时，人们并没有引起重视，甚至不知道有煤矿安全监察局。两年来，这支队伍白手起家，从零做起，艰苦创业，自强不息，一手抓立法，一手抓执法，克服了重重困难，付出了极为艰苦的劳动，取得了突破性的进展。
对两年来的行政执法工作的基本估价是：构筑起初步健全的安全监察法规体系，建立了垂直而得力的执法工作体系，执法工作机制初步形成，行政执法工作全面铺开，树立了执法工作的新形象，打开了行政执法工作的局面。
——法律法规体系初步健全。出台了中国历史上第一部《煤矿安全监察条例》，它是我国煤矿安全监察的主体法规和专门立法，具有里程碑意义。它明确了煤矿安全监察执法机构、监察人员的法律地位；确立了煤矿安全监察的7项具体法律制度，把监察方针、监察内容、监察手段、执法主体，全部予以法律化。此后我们制定了《煤矿安全监察行政处罚办法》、《煤矿安全监察程序规定》、《煤矿安全监察员管理办法》、《建设工程安全设施设计审查与峻工验收办法》、《事故报告与调查处理办法》、《煤矿安全监察罚款管理办法》、《监察档案管理规定》、《煤矿安全监察专用设备管理办法》、《行政复议暂行规定》等配套规章和规范性文件38个，制定了三批共22种煤矿安全监察执法文书，把执行多年的《煤矿安全规程》、《小煤矿安全规程》、《煤矿安全规程（露天部分）》合为一体，重新修订。近二十万字的新版《规程》，使执法检查有了具体标准和依据。至此，安全监察法规体系初具规模，基本满足了执法的需要，煤矿安全监察的各个层面、各个环节，基本上有法可依，有章可循。
——执法工作体系迅速组建，有效运转。20个省级监察局和69个办事处相继组建，近3000人的执法队伍上岗到位，迅速投入监察执法工作。我们的大部分监察员来自于煤矿，虽然善于在煤矿摸爬滚打，但一下子成了国家煤矿安全监察员，工作性质、任务发生了根本性变化，角色反差巨大，开始并不知道如何执法。为尽快适应执法需要，他们响应党组的号召，通过集中培训和岗位练兵，官兵互教互学，从不会到会，从不熟练到比较熟练，基本上完成了职能换位这一根本性的转变，担当起了执法工作的重任。
——新的执法工作机制逐步形成。内抓建章立制，强基固本：各省局和办事处围绕内部管理和监察执法基础工作，制定出台了一系列规章制度，初步形成了有序执法、有效运转的工作秩序。外抓执法环境的改善，实施形象工程，靠工作赢得信誉，使各级监察机构的执法主体地位得到广泛认可；加强与地方政府及其相关部门的联系，理顺关系，争取最大程度的支持配合；创造性地开展安全生产宣传教育工作，努力营造“关爱生命、关注安全”的社会舆论氛围，为煤矿安全监察执法创造了有利的环境。
——执法工作效果比较突出。2001年1月至2002年2月底，20个省级监察局及69个办事处，现场监察21万次，其中下井18.3万人次，制作现场检查笔录6万份，现场处理决定书4万余份，责令关闭煤矿6863处，下达行政处罚决定书1.6万余份，其中罚款3847次，总计1886万元。责令停止生产或停产整顿矿井1万余处，吊销生产许可证2014个，下达撤出作业人员命令书1331份，送矿产资源部门依法吊销采矿许可证移送书282份，强制执行申请书11份。
我们的执法效果，直接和间接体现在煤矿安全形势的稳定和好转上。监察机构运作第一年即2000年，全国煤矿事故死亡5798人，比1999年少死亡601人；2001年死亡5670人，又比2000年减少了128人。煤矿安全监察执法全面铺开的两年来，全国煤矿安全创出历史好水平。2001年全国煤矿共发生10人以上特大事故49起、死亡1011人，比上年分别下降34%和28%。全国煤矿特大恶性事故连续发生的势头，基本上得到遏制。
回顾两年来的行政执法工作，我们的体会是：
第一，两年来的煤矿安全监察执法工作，具有开创性和突破性意义。我们有一支三千人的行政执法队伍，有一部国务院《条例》及配套规章和规范性文件38个，煤矿安全监察机构一有权二有威，执法人员说话算话。这个局面确实来之不易，具有开创性和突破性意义。
第二，两年来的工作表明，我们的监察执法队伍是一支特别能战斗的队伍。在局党组的正确领导下，同志们自觉发扬煤矿工人特别能战斗的优良传统，在困难和挑战面前，始终保持着旺盛的战斗意志，初战获胜，越战越勇。实践表明，我们没有辜负党中央、国务院的信任，没有辜负人民群众的期望。
第三，两年来的工作表明，煤矿安全监察执法是受到煤矿和地方政府欢迎的。煤矿企业和地方各级政府越来越认识到，建立煤矿安全监察制度，是扭转煤矿安全状况的治本之策；监察执法机构是在帮助他们把好安全关，而不是“多了一个婆婆”。各级监察机构特别是办事处的工作，得到了他们越来越多的理解、支持和配合。
第四，两年来的工作，充分说明了党中央、国务院改革煤矿安全监察体制决策的正确性。这一决策，体现了“三个代表”的重要思想，符合中国煤矿的实际情况，遵循了煤矿安全工作的客观规律，顺应了市场经济发展的大趋势，已经取得了实实在在的成效。
二、监察执法工作的艰巨性和复杂性
我们强调煤矿安全监察执法工作的艰巨性和复杂性，有利于进一步增强执法工作的责任感和紧迫感。
第一，搞好煤矿安全监察执法，是落实依法治国方略的重大措施和具体体现。建设社会主义法治国家是我们的根本目标。我们要从依法治国的高度和大局，充分认识监察执法的重要意义。
第二，强化煤矿安全监察执法，是整顿和规范社会主义市场经济秩序的迫切需要。市场经济就是法制经济。市场经济越发育，对于监察执法的需求和呼唤就越强烈，执法机构的作用就会越发凸现。一个不可忽视的趋势就是国家不断减少行政审批，强化行政执法，减少对企业的干预，而强化对企业的执法监察。对我们而言，必须认清这种形势，乘势而上，严格实行煤矿安全监察制度，把煤矿安全纳入法制轨道，维护市场经济的正常秩序。
第三，党中央、国务院对煤矿安全监察执法工作寄予了很大希望。在政府机构和公务员队伍大幅度精简压缩的情况下，中央把我们三千人的执法队伍全部纳入国家公务员序列，经费都由中央财政包下来，并实行统一垂直管理，这种体制，公安没有，工商税务没有，只有海关和煤矿安全监察局两家。这表明了中央对煤矿安全监察的重视程度之高，决心之大，希望之殷切。近一个时期以来，国务院领导同志多次批示，要求我们集中精力搞好监察执法，完善执法制度。
第四，全社会对行政执法工作的要求越来越高。随着国家对法制建设的不断加强，《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等法律的全面贯彻落实，人们的法制观念、法律意识普遍得到增强，对行政执法和执法机构的要求越来越高，监察工作的难度也越来越大。我们必须不断提高自身的法律素质和执法水平，才能适应煤矿安全行政执法的需要。
第五，煤矿安全的特殊性和监察执法工作的内在规律，决定了这是一项十分复杂而又难度相当大的工作。煤矿安全监察执法是行政执法的特殊类型。一方面，要遵循行政执法的一般规律，符合其一般要求；另一方面，有着自身的规律和特点。影响煤矿安全的众多因素常常交织在一起，事故又总是各种因素聚合的恶果。搞好煤矿安全监察，是实现煤矿安全的关键性条件，但不是唯一的因素。煤矿安全的根本好转还有待生产力水平的根本提高。我们必须看到这项工作的复杂性与艰巨性。
第六，我们的监察执法工作要有一个不断提高的过程。煤矿安全监察执法也要经历一个由不完善到完善、由不成熟到成熟、由水平较低到水平较高这样一个过程。这项工作过去没有搞过，没有现成的经验可资借鉴，全靠在实践中探索；也没有现成的人才，全靠在实践中培养锻炼。
三、加强和改进执法工作的建议
第一，深刻把握煤矿安全监察制度的精神实质，树立执法信心和执法权威
煤矿安全监察制度，是一项基本的制度，是我们开展监察工作的基本依据，具有以下特点：
一是强制性。这项制度，以国家强制力为后盾，任何单位和任何人，理解不理解都毫无例外地必须执行。监察执法人员，不能以商量和征求意见的形式执法。
二是权威性。其权威性，不仅来自于国家最高行政机关的权威，而且来自于法律本身的权威。对法律制度的任何蔑视和践踏，都要付出代价。我们的执法人员是代表国家履行煤矿安全监察职能的，要言出法随，令行禁止。
三是规范性。对监察执法主体和客体的权利、义务都作出了明确的统一的规范，不允许随意解释和变通。执法权力不得乱用，执法必须按程序，讲规范。
煤矿安全监察法律制度是一个内容丰富的法律制度体系，由七项具体的法律制度构成：1.煤矿安全监察员制度；2.煤矿建设工程安全设施设计审查和验收制度；3.煤矿安全生产监察检查制度；4.煤矿事故调查处理制度；5.煤矿安全监察信息与档案管理制度；6.对监察机构和人员的监督约束制度；7.行政处罚制度。这七项法律制度各有各的约束规范对象和作用，有机统一，缺一不可。
第二，认真贯彻煤矿安全监察执法的工作方针，正确把握好监察执法工作与安全整治工作的关系。
预防为主是煤矿安全监察执法必须遵循的基本方针。贯彻这个方针要坚定不移，始终如一。为了保证这一方针落到实处，还要坚持三条具体工作方针：
一是及时发现和消除事故隐患，有效纠正违法行为的方针；二是安全监察与促进安全管理相结合的方针；三是教育与惩处相结合的方针。
我们在明确职能、地位、弄清监察法律制度和监察工作方针的基础上，正确处理好煤矿安全监察执法与煤矿安全整治的关系。应该指出，煤矿安全整治工作与监察执法工作在工作方向和工作目标上是一致的，都是为了实现煤矿安全。但二者又有明确的区别。一是责任主体不同。国务院已经明确，煤矿安全整治以及关闭整顿小煤矿等工作，由地方人民政府负责组织实施，监察执法则由我们监察机构承担。二是安全专项整治是在一定时间内集中开展的行动，而监察工作则是长期不断线的工作。三是运行模式和工作途径不同。安全整治是通过各部门通力合作、统一行动，加上企业的自身努力，加强和改善安全管理，从而保证煤矿安全。而我们执法机构则是通过规范性的行政执法活动，促进地方政府和煤矿加强安全管理。我们的责任是促进而不是直接进行管理。安全监察机构在煤矿安全整治中必须发挥重要的不可替代的作用，但这种作用完全是通过进行监察执法来体现的。因此，作为垂直管理的执法机构，不能代行地方政府的责任，要积极主动配合地方政府的整治工作，进一步加大行政执法力度，在安全整治中发挥我们的执法优势，做出我们的贡献。
第三，把学法、懂法当作当前的一件任务来抓，使执法观念和执法素质更上一层楼
学法才能懂法，知法才能执法。我们所从事的是一项全新的事业和过去所不熟悉的工作。我们的监察员长于安全管理，短于监察执法；精通煤矿技术，但法律素质相对薄弱。而十分可喜的是，办事处的同志学法热情高涨，对此要进一步鼓励与提倡。要紧紧围绕行政执法这个重点，掀起一个再学习、再提高的热潮。国家局和省局、办事处都是行政执法机构，都是执法的，领导机构的同志要带头学法，成为学习的模范，切实解决机关落后于基层的问题。
第四，以煤矿安全整治为契机，切实加大行政执法力度，促进安全整治工作取得全胜
整治工作虽然是由地方政府组织实施，但作为行政执法机构，责无旁贷，必须全力以赴，密切配合。要从行政执法的角度，发挥我们的特殊功能，实现整治工作的预期目标。另外，整治工作的开展，由于有地方政府的组织与牵头，会使执法工作大大减少阻力和难度，这正是把我们行政执法工作推向新阶段的有利条件和好机会。我们必须抓住这个时机，进一步搞好执法，在整治中推进执法工作，通过执法促进整治。
各省局，特别是监察办事处要根据煤矿安全整治工作方案的要求和辖区内煤矿的具体情况，进一步理清执法工作思路，制定执法工作方案，把整治工作的重点作为执法工作的重点，明确执法工作的主攻方向、分阶段的执法目标。要切实加大执法力度，惩处违法者，依法关闭不具备基本安全生产条件的各类煤矿，依法制裁死灰复燃的小煤矿，查处煤矿事故，充分发挥执法部门在安全整治中的生力军作用。
当前，加大行政执法力度的关键，是加大实施行政处罚的力度。如果不依法实施行政处罚，就谈不上法律的尊严和执法机关的权威。各级安全监察机构作为监察执法的主体，在这次安全整治中，一定要有法必依，执法必严，违法必究。
加大行政执法力度需要强调五点：一是对于不适用行政处罚的违法行为，监察员可以在煤矿现场做出现场处理决定。这样可以减少工作量，使事故隐患得到及时果断处理。二是注意自由裁量。比如条例第46条规定中列举的三种情形之一的，可以处3万元以上、15万元以下的罚款。这就给我们留下了执法中依法裁量的空间，从而依法加大处罚力度。三是进一步做好罚款工作。罚款是行政处罚中比较有效的措施，但是，许多应予罚款的而未能依法罚款。去年一年罚款数额仅为1500万元，从煤矿的违法情况来看，这个力度是远远不够的。四是用好停止生产和停产整顿这个行政处罚措施。有的执法人员对此有所忽视，认为停产不如罚款来得快，这是个误解。对于一个年产规模几十万、上百万的煤矿来讲，停止生产几天，就是相当大的经济损失。我们切不可小看这一处罚措施的威力。五是对于蔑视法律，抗拒执法，刁难、干扰执法的违法煤矿及当事人，一定要从快依法查处，集中执法力量，对其进行彻查，发现一条就依法处理一条，不能手软，而且要公开曝光，体现法律的严肃性和权威。
第五、准确掌握执法依据，严格执法程序，正确使用执法文书，推动执法工作的规范化
行政执法工作是一项十分严肃的工作，必须依法进行，必须严格按照程序实施，必须正确使用执法文书。没有这三条作保证，就谈不上执法的规范化，更谈不上执法的高质量、高水平。弄不好会带来诸多不必要的麻烦，引起行政复议、行政诉讼，不仅造成无效执法，造成错案，还要承担相应的法律责任。
首先，执法必须有法律依据。特别是做出现场处理决定或行政处罚决定时，必须符合明确具体的法律依据，必须在查明违法事实的基础上，使之准确无误地对号入座，让当事人心服口服。这就需要我们准确掌握现场处理与行政处罚的区别，各自的种类、适用范围，依据哪个法律、法规的哪一条，进行处理或处罚都要一清二楚。处罚的种类、幅度必须与违法行为的事实、性质、情节以及危害程度相当。
其次，执法必须依据法定的程序进行。程序是法律的基本内容之一，每一道程序都不可忽视。违背了程序，减少了必要的程序，就是违法行政。不按法定程序办事是无效的。因此，对于现场检查程序、现场处理决定程序、当场行政处罚程序、一般行政处罚程序、听证程序、行政复议程序、立案程序、移送程序、事故调查处理程序等等都要清楚其内容、环节和具体要求，不要图省事、怕麻烦。一之不慎，就会造成不良后果。国家局在去年4月份就制定了《煤矿安全监察程序暂行规定》，我们要认真执行。政法司草拟了《执法流程简图》、《行政复议流程简图》、《听证程序流程简图》等，也应参照执行。
再次，认真制作和使用执法文书。我们执法工作的成果，在一定程度上体现在执法文书上。国家局已经分三批发布了22种执法文书式样，以后还要补充完善。我们发现，不制作执法文书或者执法文书制作不规范的现象是较多的。有个办事处，先后检查了800个矿井，而现场检查笔录只有300多份。另外500多个矿井是什么情况，查出了什么问题，如何处理的，都没有留下文字记录。这也说明有些同志并没有弄清执法检查与过去的安全大检查的区别是什么，还是沿用听情况、下井、交换意见的检查方式。这种现象虽然越来越少，但应予杜绝。
第六，建立和完善执法报告、执法统计、执法分析制度
一是要建立执法报告制度。这项制度是《条例》第13条所规定的，而且明确要求每15天省局和办事处都要分别向国家局报告一次，重大问题要随时报告。
二是要建立执法统计制度。我们是执法单位，没有健全完善的执法统计，掌握不了执法资料与数据，是难以有效改进和指导执法工作的。只统计事故起数和死亡人数，是非常不够的。
三是定期进行执法分析。定期分析研究执法情况的目的在于，从分析中找出存在的问题，看看我们的执法重点、执法安排是否需要调整，看看我们执法结构是否合理，那些环节需要加强。要把执法分析与煤矿事故分析结合起来。从分析监察执法情况入手，来看待煤矿安全状况的变化，掌握执法工作的内在规律。同时，根据煤矿伤亡事故的频率、分布、趋势和苗头等，研究改进行政执法的办法措施，明确执法的重点，增强执法的针对性和时效性。
第七，继续努力，进一步创造良好的执法环境
要加强执法宣传工作。要宣传煤矿安全监察执法机构的地位与作用。宣传国家煤矿安全监察制度和监察体制，宣传安全法律法规和方针政策。这样做可以减少执法阻力，使社会认知和认可，有利于推动执法工作。各省局和办事处，要认真贯彻国家局召开的宣传工作会议精神，建立新闻发布或信息发布制度，在当地电视上露面，该讲话就讲话。在这个问题上，要打主动仗。