审计机关作为专职反腐机关的可行性研究，本文主要内容关键词为：机关论文,可行性研究论文,专职论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国法学界的通说认为，审计机关的主要职责为审计监督。这一通说并为我国法律所认可。我国现行宪法第九十一条规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政开支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”《审计法》第一条规定：“为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，促进廉政建设，保障国民经济健康发展，根据宪法，制定本法。”依现行法律规定和审计理论来看，审计机关是以审计监督为主要职责的国家行政机关，其反腐败的功能主要通过审计监督的形式表现出来，反腐败是其法定职责之一，但是其并不是专职的反腐机关。腐败是指国家机关和国有企业的公职人员与他人合谋，违反法律和社会公认的行为规范，滥用公共权力和公共资源，为私人和私人小圈子牟取私利或为某一单位、某一行业谋取特殊利益而损害公共利益及其他公民个人利益的行为。一般认为，反腐机关可以分为一般反腐机关和专职反腐机关。一般反腐机关是指具有反腐败职能，但并不从事专职反腐工作的国家机关。这类机关包括公安机关、检察机关、监察机关等。专职反腐机关，则是指具有反腐败职能、专门从事反腐败工作的国家机关。据此定义，作为专职反腐机关，其应具备以下条件：1、必须是具有公权力的国家机关。2、必须具有反腐败的职能。3、必须专门从事反腐败工作。三个条件缺一不可。据此可知，我国的专职反腐机关仅为中共各级纪检部门一家。检察机关、监察机关虽具有反腐职能，却并不是专职反腐机关。笔者在此提出将审计机关作为专职反腐机关，使政府系统内部拥有自己的反腐机关，以此构建我国二元制的反腐体系（党内的纪委与政府内部的审计机关）。从我国审计机关职权的设定、审计的目的等多方面来看，其还不具备专职反腐机关的条件。本文从几个方面来探讨审计机关作为专职反腐机关的可行性。
一、审计机关作为专职反腐机关的必要性
1.审计机关作为专职反腐机关有利于审计目的的实现
《审计法》第一条规定：“为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，促进廉政建设，保障国民经济健康发展，根据宪法，制定本法。”由此可见《审计法》将审计的目的定位于加强国家的审计监督、维护国家财政经济秩序、促进廉政建设、保障国民经济健康发展。将现行的审计机关转变为专职的反腐败机关后，审计这些目的的实现不仅不会受到影响，反而会显得更好。现在审计机关只行使审计监督职能，在惩治腐败是处于无权获少权状态，这十分不利于审计目的的实现。现行的审计机关转变为专职的反腐败机关后，势必在审计过程中加大发现、惩治腐败的力度，从而使受到腐败侵蚀的经济体制步入正轨，使意欲违法犯罪的分子不易作案、不敢作案。
2.审计机关作为专职反腐机关更能适应当前日益严峻的腐败态势
腐败已成为我国社会主义建设事业的最大蛀虫。经济腐败是最大的腐败，已对我国各项事业构成严重的威胁。我国腐败现象呈现如下情景：旧的腐败未除，新的腐败已生。其中经济腐败尤为突出，屡禁不绝，并呈蔓延之势。经济腐败出现的根源是经济体制内的原因。要从经济体制外打击腐败，根本的途径就是充分发挥审计机关的作用，将其作为专职反腐机关，使其审计监督的职能与反腐败职能融合起来，在日常审计监督的同时打击腐败，在打击腐败的同时进行日常审计监督。这使得惩治腐败得以持续地进行。
二、审计机关作为专职反腐机关的可行性
审计机关具有审计监督的职能，在发现、查处、预防腐败中具有举足轻重的作用，这就使审计机关转变为反腐败机关具有可行性。
1.审计机关在发现腐败中的职能
及时发现和揭露腐败，是审计机关的重要职责和职能优势之所在。经济犯罪案件在我国现阶段已十分严重，大有愈演愈烈之势，其严重扰乱了我国的社会主义经济秩序，为广大人民群众所深恶痛绝。要惩治经济腐败，必先发现经济腐败。审计机关在发现经济腐败中具有得天独厚的优势。
第一、经济案件大案要案多，违法犯罪手法呈智能化发展趋势，案件隐蔽性强，潜伏时间长。但是，经济领域中的违法犯罪活动一般都要通过资金往来和账目反映出来，因此，审计机关在审计过程中，通过适当的技术手法，便可查出贪污盗窃、行贿、偷税漏税、套汇、走私、造假账、化预算内为预算外、私设小金库、化公为私、损失浪费等经济犯罪行为，掌握大量的第一手资料，及时发现腐败案件的线索和信息。在新中国的历史上，全面地揭露政府问题的，审计是第一家。
第二、我国审计机关发现腐败的现况。可以很可观、很公正地说，我国审计机关在发现经济腐败案件中是发挥了举足轻重的作用的，其效果很好。这可以通过一系列的数据得以证明。仅1998年国务院授权审计署进行的全国粮食清查审计，就查出违法违规金额7606亿元，向司法机关移交经济犯罪案件6100多件。再如，2004年8月16日，国家审计署公布了对788家企业税收征管情况的审计调查结果，审计显示，大量企业存在会计核算、纳税申报不实现象、导致国家税收严重流失。2002年，这些企业共少缴税款133.85亿元。2003年1至9月，共少缴税款118.94亿元。据此可见，仅由此导致的税收黑洞超过了250亿元。我们稍加推断可知，这250亿元跑到哪里去了，是否被企业截留了过后落入公司领导的腰包，这250亿元是涉及多少腐败案件，又涉及多少人。以上几例是就审计机关发现腐败现象整体上而言的。下面我们看一个案，据审计署披露，审计发现，国家电力公司4年前召开的一个内部人事干部会议，短短3天时间竟挥霍了304万元，人均耗费2.4万元。事后又用假账掩盖了这一令人震惊的奢侈事实。此外，审计署还查出国家电力公司违法违规涉及金额逾211亿元。涉嫌个人经济犯罪案件线索12起，涉案金额10亿元。由此可见，审计机关不愧为反腐的重要力量，在发现腐败案件的过程中充当了主力军、支柱力量。
2.审计机关在查处腐败中的职能
第一、审计机关在发现腐败问题后，还要依法查处。只发现而不查处是没有任何意义的，只能失信于民、放纵犯罪。现在审计机关只是具有审计权限的国家行政机关，不具有任何司法权。其在查处腐败中的作用主要表现在两个方面：一是对于审计机关处理权限内的腐败行为，依照法律规定，以下达审计决定的方式，直接做出通报批评、罚款和没收非法所得等处理。二是对于审计机关处理权限以外的腐败行为，依照法律规定移送监察或司法机关处理并视情况继续参与查证。实践证明，审计机关先行突破，纪检、监察、检察、公安协同作战是有一定成效的。但我们在肯定成绩的同时，也必须指出其存在的问题。主要的问题是审计机关在查处腐败时权力不够、身不由己，其所移交的案件纪检司法机关是否去办、是否能够及时办结，这些审计机关并不能控制、左右。因此，造成了一种事实上的现象，就是审计机关受制于纪检司法机关，审计机关所查处的经济腐败案件，成了纪检司法机关的案源，任凭其挑拣着去办。而审计机关则只能看着那些经自己查出而司法机关不处理的经济腐败案件望洋兴叹。这严重影响了我国反腐败斗争的进程，使审计机关转变为专职反腐机关具有迫切性和客观必然性。
第二、审计机关查处腐败的现况。发现腐败是审计机关的强项，而查处腐败则是其软肋，这个软肋得不到解决，那么在发现腐败中所付出的汗水就要付之东流。近年来，通过审计机关的努力，仍取得了一些成绩。有数据显示，近五年来，全国审计机关共审计71万个单位，查出并处理违法违纪问题金额7606亿元，向司法机关移交经济案件61万多件，通过与纪检监察机关协同办案使4200多人受到党纪、政纪处分。
3.审计机关在预防腐败中的作用
审计机关不仅在发现、查处腐败中具有重大的作用，在预防腐败中也起着重大的作用，其主要体现在以下两个方面：1、审计有事前审计、事中审计与事后审计。其中事前审计和事中审计可以明显地起到预防腐败的作用。审计制度反腐败的功能之一是预防性的，在一个有效的国家审计体制下，多数问题可以在过程中被发现，及时纠正可以起到防微杜渐的作用。以今年我国审计报告中揭露出来的国家体育总局动用奥委会专项资金问题为例，问题十分严重，但是我们都知道，中国举办奥运会是2008年的事情，奥运建设的实质性工作才刚刚起步。现在审计署提早发现了这个问题，可以预防奥运建设中以后类似的问题发生。若像雅典那样，到了“鸟巢”盖不上盖子的时候，即到了奥运会举办在即之时，甚至每一个老百姓都能看出重大腐败问题之时，那将是一个什么情景。那时必将悔之晚矣。2、审计工作是主动性、日常性的。比之举报人举报、偶然事件更容易发现腐败行为，因此对腐败分子起巨大的威慑作用，使之不易作案、不敢作案。3、审计机关通过对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支、国有的金融机构和企事业组织的财政收支以及其他依照《审计法》规定应当接受审计的财政收入、财政支出，依照本法规定接受审计监督。对于审计过程中查处的问题，《审计意见书》公布审计报告提出一些针对性地建议，被审计单位应当依据建议进行修改，从而起到预防腐败的作用。例如，审计署在2004年十一月公告了《中国工商银行2002年度资产负债损益结果》，公布了审计发现的几个问题。分别为：1、票据业务方面；2、城市建设贷款；3、个人消费信贷方面；4、民营企业贷款业务方面；5、财务管理方面。中国工商银行在《中国工商银行关于落实审计建议内部整改情况的报告》中说明了对存在的问题进行整改的情况。
4.审计机关作为专职反腐机关的优势所在
纵观我国现行的反腐机关体系，无论是作为一般反腐机关的公安机关、检察机关、监察机关，还是作为专职反腐机关的纪委，其发现腐败案件的途径主要是通过案件牵连、突发事件（如矿难）、偶然事件（如失窃）以及群众上访、匿名信件等，这些都是被动的、事后的，具有滞后性。通过这些揭开的腐败内幕也只是冰山之一角。而审计机关在发现腐败中得天独厚的优势则体现在审计机关开展的审计工作是日常的、例行的、制度性的，因此，各级审计机关能够通过日常的经济审计程序发现大量的腐败问题。因此，只有通过以审计机关为主导的“审计反腐”，才能使反腐败斗争日常化、全面化、制度化。这些优势正是纪委、检察机关、监察机关所不具备的，构成了审计机关与纪委、检察机关、监察机关在反腐败斗争中的主要区别。
5.审计机关普遍具有反腐职能并应予以强化
美国审计机关的职权。主要有：(1)审查联邦政府财政决算收支的执行情况，将意见报告国会；(2)审查联邦政府各部门和公共机构的各项收入、支出及其经济效果，包括审计其采购和承包工程合同；(3)调查所有与公共资金的收入、支出和运用有关的事务，向国会和总统递交审计报告；(4)审查联邦公营企业的财务收支；(5)起草会计法和审计法律草案；(6)制定审计工作条例；(7)审查批准联邦各部门的会计工作条例；(8)向国会提出经济有效地使用公共资金的立法建议；(9)指导联邦各部门的内部审计工作；(10)审核总统授权国会拨款咨文副本，向国会提出报告；(11)国会交办的其他事项。
法国审计机关的职权。审计官进行审计时，有权行使审计法院的权力：(1)账目审查权。审计官检查被审计单位的账目，有权对拥有国家财产的组织机构或接受审计法院审查的法人机构的供应、设备、工程及建筑情况进行检查。(2)调查权。审计官拥有必需的调查权力，包括询问、了解情况、调查和鉴定。(3)索取资料权。被审计单位有义务向审计官提供文件和有关资料。审计官在审查账目时，被审计单位应采取一切措施提供有关文件和资料，特别是款项筹集、收取、结算和支付等凭证。在利用计算机系统管理的单位，审计官有权取得所需的计算机数据、密码等。(4)处罚权。审计法院正式开庭审理案件并作出判决，并可作出处罚。
英国审计机关职责。主要有三方面：一是检查政府资金的使用人、使用方式、用途是否合法。二是检查中央政府各账户应收账款，国库库存情况，资金数额是否准确，使用是否合法。法律规定，政府支出资金之前，要将账户送主计审计长登记，签署意见，看是否超过了国会批准的项目资金数额。只有经过审签后，银行才支付现金。审计检查资金账户的工作是大量的。如检查政府拨款、贸易收支、公共资金使用账户金额同国会授予的权力是否一致等。审计结束后，应向公共账目委员会递交审计报告。三是进行经济性、效率性、效果性检查。
英国国家审计署的工作，不仅是议会监督政府运用公共资金、改善行政管理的主要工具，也是英国打击政府腐败行为的重要支柱。而且，在发现重大腐败案件和司法部门介入之后，国家审计署会继续追踪有关部门是否采取补救措施并提出相关建议。国家审计署的报告不仅送交议会，由议会责成有关政府部门或社会团体予以回应，同时也上网并向媒体披露，形成舆论压力。所以，国家审计署并不是孤立地执行对国家政治经济生活的监督管理功能，它与议会、司法机关、媒体等环环相接，是保障和促进英国发展的相对完整的制度环境的一部分。
通过对各国审计制度的分析可知，各国审计制度虽不尽相同，但无一例外的都是其所在国家反腐败的重要力量。但是，其都不是专职的反腐机关，在审计制度运行时都显现出了一定的弊端。我国应该以此为鉴，认识到审计机关在反腐败中的重要性，将审计机关作为反腐败的重要力量。同时要认识到我国现行审计制度的不足，改革现行审计体制，从各个方面完善审计制度，将其转变为专职的反腐机关。这在下文中论及。
三、我国现行审计机关的体制与其反腐机关的定位存在的差距
1.审计机关领导体制存在的问题
《审计法》第七条规定：“国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作。审计长是审计署的行政首长。”第八条规定：“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关，分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。”《审计法》规定了我国地方审计机关实行双重领带体制（上级审计机关和地方政府首长）这种体制严重的抑制了审计机关在反腐败中作用的发挥。使一些地方审计机关成为花瓶，发挥不了实际作用。在这种体制下地方审计机关听命于地方首长，其职权是审计地方首长所管辖的地区。如果审计机关充分行使职权，查处了大量的经济腐败案件，那么该首长的颜面何在。这会出现以下几个问题：其一、地方行政首长自己管辖的地盘出现了这么多的问题，说明自己治理不善、治地无方。因而会想方设法地压制审计机关。其二、由于审计机关身在地方，其所审计的大多是国家机关、国有单位，这些机关单位的首长与该地区的行政首长（省长、市长、县长）大都相熟，因此会千方百计的通过该行政首长压制审计机关。致使审计机关在查处腐败现象时困难重重，压力很大。其三、随着众多省部级高官的落马，各地区行政首长的廉洁性已受到置疑。如果由其领导审计机关，其势必担心审计机关在审计腐败案件时会牵连到自己，因此也会千方百计的打击、压制、破坏。其四、按照宪法和审计法的规定，审计工作应由各级政府首长直接领导。但全国目前大约还有1/3左右的地方审计工作不是由政府首长直接领导。不少地方的审计工作名义上由政府首长直接分管，但实际上一把手很少过问审计工作，而是由其他领导分管或协管，而且往往是审计和财政工作由同一位领导分管，关系很不顺，不利于审计机关对财政部门履行正常的审计监督职责。由此可见，现行的审计领导体制已严重的阻碍了反腐败斗争的深入开展。
2.审计机关职权存在的问题
审计机关在查处腐败的过程中，往往会出现“审计难、处理更难”的现象，致使大量的已经被发现的经济腐败案件得不到查处，最终不了了之。造成这种现象的主要原因有两个：一是审计机关在查处腐败中职权过小，往往依附于纪检司法机关，致使一些应当查办的案件得不到查办。例如，审计机关在审计中发现了重大的腐败行为，而行为主犯却意欲逃跑，但审计机关没有强制权，只能紧急通知公安机关，缉拿意欲逃跑的行为人，有时来不及致使犯罪人逃跑。二是审计机关与纪检司法机关的联动机制不完善。现今往往出现这样一种情况，即纪检司法机关对审计报告中提及的腐败问题置之不理，或理之甚少。这就导致了三种严重后果：1、使经济犯罪分子（一些是社会主义的大蛀虫）逍遥法外，为所欲为，继续干一些违法乱纪的事情。给社会主义建设事业造成更大的损害。2、使党和政府辜负人民的众望，失去人民的信任。3、使审计机关十分孤立，得不到反腐机关的支持，其“审计风暴”不过是一阵微风而已，说不定过会会被审计对象倒打一耙。
3.审计程序制度存在的问题
审计程序制度存在的问题主要体现在审计报告公开制度和举报制度不完善。只有将审计报告公之于众，让老百姓知道，才能发挥强大的社会舆论作用，使反腐败斗争深入人心，并可借助民主监督和社会舆论的压力促使问题的处理和纠正。设立举报制度是走群众路线的典型表现。历史唯物主义认为，人民群众是社会发展的最终决定力量，在审计反腐中，要充分认识到人民群众的作用，群策群力，推动我国反腐败的进程。此外，举报制度在《审计法》中是找不到法律依据的，这不能不说是我国审计制度的一大遗憾。
4.审计责任制度存在的问题
审计责任制度存在的问题主要体现在以下几个方面其一，责任追究机制的启动与运作具有随意性。发现问题后，由哪个部门负责追究责任，如何进行事实认定与法律适用往往少有操作性较强的规定；其二，权力与责任不相统一，各种责任形式规定过于简单、缺乏衔接，从而出现不负责任的权力滥用，监管部门权限不清，或者责任替代的情况；其三，对领导责任、执法人员责任以及集体责任未作明确解释，这样容易产生以集体责任或者执法人员责任掩盖领导责任的弊病。
5.审计机关与人大的关系
值得说明的是，有学者认为，应将审计机关归入人大之下，将其作为人大的一个职能部门。从而达到从外部监督政府的目的，避免政府“自己做自己的法官”。笔者认为，这种构思是好的，但却有其不利的方面。其一，这样做违反了宪法和审计法的规定，没有法律依据。实行起来必将涉及宪政体制的改革，难度很大。其二，如果将审计机关归入人大之下，将其作为人大的一个职能部门，审计机关则会处于更加尴尬、更加无权的地位。众所周知，人大在我国名义上虽为国家权力机关，是则处于橡皮图章的无权地位，这种境况在短期内不会改变。作为人大常委会在监督政府时尚且力不从心，如果将审计机关归入人大之下，将其作为人大的一个职能部门，那么审计机关的处境是非常让人忧虑的。
四、专职反腐机关视角下的审计体制的重构
我国现行审计机关的体制与其作为专职反腐机关的定位存在很大的差距，因此必须对审计体制进行整体性的重构。
1.审计机关领导体制的重构
方案一：改变现行的地方审计机关的双重领导体制。实行垂直领导，即审计署对国务院总理负责，下级审计机关对上级审计机关负责。
方案二：改变现行的地方审计机关的双重领导体制，撤销县级审计机关的编制，由市级审计机关直接对县级单位进行审计。省、市两级审计机关，直接对国家审计署负责（也即市级审计机关不再听命省级审计机关，而直接听命于中央）。
笔者认为，如这一改革能够实现，则可有效改变现行体制的弊端，破除地方保护主义，破除官僚主义，使得各级审计机关在行使职权时能够脱离地方政府的束缚，放开手脚，真正的做到客观、公平、公开、公正，使“审计反腐”发挥更大的作用。
2.审计机关职权的重构
赋予审计机关行政强制权。具体可分为行政强制执行权、行政强制调查权。赋予审计机关此项权力，可以增大审计机关在审计过程的权威性和有效性，具体表现在：第一，对拒绝或者拖延提供与审计事项有关资料或阻碍检查的责任人员，审计机关有权对其采取行政强制措施，可以避免被审计单位不配合审计的现象，从而有利于审计工作的开展。第二，对于审计机关发现被审计单位违反（审计法）规定，转移、隐匿，篡改会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支或财务收支有关的资料责任人员，审计机关如及时采取强制措施，则可以有效查处腐败，避免违法犯罪证据的转移和灭失。
赋予审计机关行政处分权。如今我国审计机关仅享有给予被审计单位通报批评和警告的权力，对有关经济腐败责任人员无权处分，这十分不得于反腐败斗争的开展。我认为，全国人大常委会应当尽快修改《审计法》，赋予审计机关全面的行政处分权，即对违反财经纪律的党政人员，直接给予警告、记过、记大过处分的权利。并可提议监察机关，将违反财经纪律的党政人员降级、撤职、开除，监察机关接此建议后，如找不到该责任人员没有违纪的证据，必须依据审计建议将其降级、撤职、开除。简言之，赋予审计机关全面的行政处分权，可以在一定程度上有效的解决“审计难，处理更难”的问题。
赋予审计机关一定的司法权。此乃重中之重，我国审计制度及其关联制度，积弊甚深，要彻底改变“审计难，处理更难”的问题，将审计机关作为专职反腐机关，必须采取彻底的改革措施，一些小修小补是解决不了问题的。我建议，在审计机关内部设立审计公安部门，审计公安部门专门负责对审计出来的经济腐败案件的侦查、取证以及移交起诉工作，这样一来，可使审计机关在日常审计工作中，发现的大量的经济腐败案件得到有效的查处，使其全部落到实处，不必再看一些部门的脸行事，也不必再“请求”这些部门反腐，可以通过自己的审计公安部门使案件直接进入司法程序。
3.审计程序制度的重构
审计程序制度的重构主要是建立和完善审计报告公开制度和举报制度。我国审计报告公开制度存在一系列问题。其法律依据见之于《审计法》第三十六条：“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。审计机关通报或者公布审计结果，应当依法保护国家秘密和被审计单位的商业秘密，遵守国务院的有关规定。”此条规定的弊端很多，自由裁量权过大。应当修正为“审计机关必须向政府有关部门通报和向社会公布审计结果”，同时建议在修改《审计法》时加上一条：“国家设立审计举报制度，对于违反财经纪律的行为公民有权向审计机关举报。”
4.审计责任制度的重构
审计责任制度应从以下几方面进行重构：其一、权责和法制要统一。权责统一要求权力行使与法律责任相对应。法制统一则是构建法律责任与违纪责任相协调的责任体系，尤其是保持各种法律责任的内部一致。其二、责任要明确性，即责任规定的具体化和精确化。其三、处罚与责任要一致，不可畸轻畸重或者重责轻罚。其四、不同性质的法律责任之间不能相互替代，更为重要的是不能以党纪处分代替法律责任的追究。
简言之，将审计机关转变为专职的反腐机关，涉及我国宪政体制的变革，涉及面很广、难度很大。《中共中央纪律检查委员会第五次全体会议公报》指出了新形势下推进反腐倡廉工作的极端重要性，要求全党在加强党风廉政建设，严厉惩处腐败分子的同时，进一步探索有效预防腐败的思路和办法。将审计机关转变为专职的反腐机关，可以有效地打击愈演愈烈的腐败行为，增进我国的廉政建设。因此，中央应下大决心，将审计机关转变为专职的反腐机关，使我国的反腐败斗争成为日常化、制度化的存在，从而严惩腐败。这一制度得以实现后，历史必将为其写上重要的一笔。
标签：法律论文; 审计法论文; 国务院关于加强审计工作的意见论文; 会计与审计论文; 审计目的论文; 反腐倡廉论文; 审计职能论文; 国家部门论文; 地方领导论文; 时政论文; 经济学论文; 内部审计论文;