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一次引人注目的中央全会
——谈十六届三中全会的历史地位
沈宝祥
最近召开的党的十六届三中全会，引人注目，这绝不是偶然的。无论是从这次全会的历史背景看，还是从这次全会的内容看，这次全会不仅具有重要的现实意义，而且具有历史的意义。
今年是十六大提出全面建设小康社会目标的第一年，也是实现十六大确定的各项任务，全面推进中国特色社会主义伟大事业关键性的一年。这次全会通过的决定，将有力地推进我国的改革开放，进一步解放和发展生产力，促进物质文明、政治文明、精神文明的全面协调发展。
一
十六届三中全会审议通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。这个《决定》是进一步深化经济体制改革，促进经济和社会全面发展的纲领性文件。
回顾我国20多年的改革历程，十一届三中全会前后，改革在农村起步，推行家庭联产承包责任制，经过3年多的努力，取得了成功。1984年10月，党的十二届三中全会总结农村改革成功的经验，作出了《中共中央关于经济体制改革的决定》，改革由农村推向城市，出现了全面改革的局面。1992年10月，党的十四大确定以社会主义市场经济体制作为改革的目标模式。1993年11月，党的十四届三中全会作出了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，我国的改革由此进入了新的发展阶段。十四大以来，经过10年的艰苦探索，社会主义市场经济体制已经初步建立起来，社会主义市场经济体制的活力已经明显地喷发出来，极大地促进了社会生产力的发展，增强了我国的综合国力，提高了人民的生活水平。但是，我国的社会主义市场经济体制还很不完善，生产力发展仍然面临着诸多体制性障碍。正如《决定》所说：“为适应经济全球化和科技进步加快的国际环境，适应全面建设小康社会的新形势，必须加快推进改革，进一步解放和发展生产力，为经济发展和社会全面进步注入强大动力。”我国的市场经济体制亟待完善。十六届三中全会适时地作出了完善市场经济体制的决定。
对于《决定》中“完善”的提法，要很好理解和把握其实质。
我们的经济体制改革的基本内容和任务，就是实现从计划经济体制到市场经济体制的转变。当前，我们的经济体制改革已经发展到解决深层次问题的关键阶段。所谓解决深层次问题，也就是革除计划经济体制的核心部分，包括国有企业的改革、银行机构的改革、政府职能的转变、改变城乡分割的体制。对这些方面，过去已有所触动，但难度很大，进展缓慢，成为经济进一步发展的主要体制障碍。所谓完善社会主义市场经济体制，就是要向计划经济体制的核心部分进行攻坚，从根本上解决问题。从这个角度看，社会主义市场经济体制从建立到完善，是一个质的飞跃。完善社会主义市场经济体制，这就是我们现阶段经济体制改革的总战略。
十六届三中全会的《决定》对完善社会主义市场经济体制的任务、指导思想、遵循的原则等问题，作了全面的战略部署。这是我国社会主义市场经济发展史上的标志性文献。认真贯彻落实这个文件，就一定能为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。
扫除体制障碍，首先要扫除思想障碍，这就要进一步解放思想。十六届三中全会的《决定》提出了不少新观点、新思路，如发展混合所有制经济，使股份制成为公有制的主要实现形式，放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域，建立健全现代产权制度，等等。特别是，《决定》提出要按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，将统筹兼顾的方针充分展开了。这个《决定》在观念上和理论上有很大的突破，体现了解放思想，实事求是，与时俱进的精神。这些思想观念上的新突破，必将有力地推动我们深化改革，扫除体制障碍。我们要以解放思想的精神状态来学习和贯彻执行十六届三中全会的《决定》。
二
十六届三中全会的第一项议程是，胡锦涛受中央政治局委托向中央委员会作工作报告。国内国外对这一项议程都感到新鲜，都很关注。
人们将中央政治局向中央全会报告工作定性为述职，即政治局向选举者——中央委员会报告履行职责的情况。这次全会听取和讨论了政治局的“工作报告”，充分肯定十六届一中全会以来中央政治局的工作。这样的讨论，实质上就是审议，就是党内的监督，就是中央委员会对自己选出的中央政治局进行监督。
邓小平早就指出，“党要受监督，党员要受监督。”（《邓小平文选》第1卷，第270页）他在八大作的修改党章的报告中提出，要从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便对党的组织和党员实行严格的监督。他强调，无论党内的监督和党外的监督，其关键都在于发展党和国家的民主生活。（同上，第215页）邓小平关于监督的大思路是，不但党员要受监督，党组织也要受监督；监督要有国家制度和党的制度作保证；有效监督的关键是发展党和国家的民主生活。
我们党执政50多年以来的实践一再表明，党要受监督，特别是党的最高一级要受监督；党员要受监督，特别是党员高级领导干部要受监督。焦点在于：党的最高一层领导特别是“第一把手”如何才能受到有效的监督。遗憾的是，在一个长时期中，这个问题没有受到应有的重视。如果我们党有对最高一层领导的有效监督机制，一些重大错误就可能避免，就可能及早纠正，个人的悲剧也可以避免。
改革开放以来，在推进党的建设中，大家都在探讨如何加强党内监督的问题，尤其是对党组织高层领导的监督问题。
我们现行的党章上并没有中央政治局向中央委员会报告工作的规定，现在，中央政治局主动这样做了。这表明，以胡锦涛为总书记的中央政治局彻底革除党的领导制度上存在的弊端、发展党内民主、接受监督的高度自觉。
新中国成立、我们党处于执政地位以来，已经经历了十届（七届到十六届）党的代表大会。从1950年6月党的七届三中全会到这次十六届三中全会，50多年来开了61次中央全会。党的最高领导人（主席、总书记）受中央政治局委托，向中央委员会报告工作，并作为中央全会的一项议程，这还是第一次。这确实是发展党内民主的一项创举，是为建立党内监督机制最关键环节所作的大胆探索。
十六大报告提出，“要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度”。十六届三中全会向着这个目标迈出了重要的一步。中央政治局带头这样做了，就为各省、直辖市、自治区党委，以及全党众多的党委，树立了一个好榜样。
建立党的中央政治局和各级党委常委会向选举者（即授权者）报告工作的制度，是推进党的制度建设的必然要求。这一制度的建立和有效实行，要靠被监督者和监督者两个方面的努力。被监督者要有接受监督的自觉，监督者要切实负起监督的责任来。
中央政治局向中央全会报告工作，使全委会的作用和责任大大加强了。同时，也向全委会成员提出了很高的要求，要求全委会成员具有高度的责任心，要有较高的审议能力，能够充分反映广大党员和人民群众的意愿，要善于思考，敢于发表意见，敢于监督。如果像现今某些代表大会的代表审议工作报告那样，只知歌功颂德，说好话，或者只是讲一些一般性的、没有实质内容的话，就达不到审议工作报告的目的。这方面的经验还有待于积累。
万事开头难。现在，已经有了一个良好的开端，坚持不懈地努力，一定能够逐步完善。
三
十六届三中全会还审议通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》。修改宪法是国家政治生活的大事，大家的关注是很自然的。
现行宪法是一部符合我国国情的好宪法，在国家经济、政治、文化和社会生活中发挥了极其重要的作用，保障了我国改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，应该保持稳定。但在改革时期，我国的经济和社会发展变化比较快，从经济社会发展的客观要求出发，对宪法作必要的修改，有利于宪法更好地发挥国家根本法的作用。
中共中央建议，“把十六大确定的重大理论观点和重大方针政策写入宪法”。
十六大确定的重大理论观点，不言而喻，就是“三个代表”重要思想。1982年由第五届全国人大修改通过的宪法序言中有“在马克思列宁主义、毛泽东思想指引下”的内容。1999年由第九届全国人大修改通过的宪法序言有“在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论指引下”的内容。现在，党中央建议将“三个代表”重要思想写入宪法，是必然的逻辑。这就要求全国各族人民都要自觉地将“三个代表”重要思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论一起，作为指导思想，这无疑具有重要的意义。
“三个代表”重要思想的基本点是，中国共产党“必须始终代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益”。还在“三个代表”提出之初，就有论著指出，“三个代表”，关键是能否代表，能否始终代表。这样提出问题是有历史依据的。十六大报告进一步阐明，“三个代表”重要思想反映了当代世界和中国的发展变化对党和国家工作的新要求。从这个意义上说，“三个代表”重要思想也是中国共产党人的政治宣言。如果将“三个代表”重要思想写进宪法，实际上就是我们党通过宪法的庄重形式，向全国各族人民承诺，要始终做到“三个代表”。如果说，过去的宪法规定了中国共产党在国家的领导地位，那么，将“三个代表”写进宪法，就进一步明确了中国共产党的领导责任。这样的含义也是很明显的。“三个代表”重要思想写进宪法，大大加重了中国共产党人的历史责任。
四
十六届一中全会以来，以胡锦涛为总书记的党中央，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻十六大精神，既保持了党的路线、方针、政策的连续性和稳定性，又从新的实际出发，学习新知识，研究新情况，解决新问题，创造性地开展工作。在思想理论上，提出了重要的新观点、新概念。在作风上，务实，果断，亲民，深得党心，深得民心。十六届三中全会开得很好，全会作出的关于完善社会主义市场经济体制的决定既富有创造性，又切合实际。这一切，都增强了全党和全国各族人民夺取改革开放和社会主义现代化建设新胜利的信心。我们正在与时俱进。
（作者系中共中央党校教授）
使股份制成为公有制的主要实现形式
赵振华
党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出，“要适应经济市场化不断发展的趋势，进一步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式”。这是进一步完善我国社会主义市场经济体制的重要举措，对于深化市场经济体制改革具有十分重要的意义。
一、股份制成为公有制主要实现形式的重大意义
第一，股份制成为公有制的主要实现形式有助于完善社会主义初级阶段的基本经济制度。社会主义初级阶段的基本经济制度就是以公有制为主体，多种经济成分共同发展。如何坚持公有制的主体地位特别是国有经济的主导地位，这就需要创新公有制特别是国有制的实现形式。如果还固守传统公有制的实现形式，即国家所有国家经营或传统的集体所有制，必然阻碍生产力的发展，削弱公有制的力量，不利于坚持公有制的主体地位。因为传统的国家和集体所有制名义上是为全民所有或部分劳动者集体所有的人人所有，实质上是无人所有，产权主体处于虚置状态。把股份制作为公有制的主要实现形式，不仅仅是企业制度层面的改变，而且是对社会主义初级阶段基本经济制度内涵的创新。把股份制作为公有制的主要实现形式，一是可以保持公有制的主体地位，公有资产特别是国有资产的最终所有权可以通过股份制的形式加以实现。二是通过股份制可以更好地发挥公有制的主体地位特别是国有制的主导作用。因为传统的国有企业和集体企业产权主体单一，国家或集体拥有100％的产权，没有放大效应，而通过股份制的方式，国有企业不需要100％的股权，甚至不需要绝对控股，只要相对控股就可以了，公有产权可以充分发挥“乘数”效应，起到“四两拨千斤”的作用。三是可以保持公有资产特别是国有资产的保值和增值。从企业制度发展的历史来看，股份制是适应现代市场经济的有效的企业财产组织方式，也是在企业规模达到一定程度之后能够保持高效率运营的最佳企业制度。因为它具有资产主体的多元性、资产的长期延续性、风险的有限性、资产结构的小单元性和良好的社会评价和监督机制。
第二，股份制成为公有制的主要实现形式有利于政企职责分开。在传统体制下，政府直接办企业，导致政府和企业职能的错位，政府承担了国有资产所有者、企业经营者、社会管理者、公共服务提供者等多项职能。其结果，政府干了许多干不了、干不好也不该干的事，企业由于没有相应的自主权，活力不足。实行股份制，所有者享有最终所有权，企业享有法人财产权。政府作为所有者之一与其他所有者一样享受所有者的权利，不能直接干预企业的经营活动，切断了政府直接干预企业的脐带，实现了政企分开。
第三，股份制成为公有制的主要实现形式可以保证公有资产的所有者更有效地对企业实施外部监督。特别是可以通过用手投票或“用脚投票”的方式行使权利，把公有资产投入到收益最大的部门或行业，实现公有资产的保值增值。
二、要使股份制成为公有制的主要实现形式需要进一步解决的问题
从传统的公有制转变为股份制是一个复杂的社会过程和系统工程，面临着一系列问题需要解决。
第一，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，形成投资主体多元化的格局。只有多元化投资主体，才能形成真正意义上的股份制。历史和实践证明，投资主体越少，企业财产组织形式就越简单，现代法人治理结构越难以形成。如果只有2—3个投资主体，股份制就倒退为合伙制；如果只有一个投资主体，企业财产的组织形式就成为业主制。国有资本主要进入涉及国家安全的领域和关系国民经济命脉的领域，即使需要国有资本控股的，也未必绝对控股，通过相对控股也可以充分体现控股者的意志。集体资本需要进一步明晰产权。目前，非公有资本总量还比较少，需要进一步发展。
第二，建立现代产权制度，保护一切合法的财产权利。在《决定》中，第一次提出了要建立健全现代产权制度。现代产权制度是与现代市场经济相适应的产权制度，具有投资主体多元化，流转顺畅，各项权能能够分离并相对独立，产权能够得到严格保护的特征。股份制就是把众多股东的财产以合约的方式组织起来，依法享有法人财产权，股东只可以买卖股份，但不能退股。在这种情况下，要有效维护股东和企业各自的权利，就要求产权边界清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅。不建立现代产权制度，就不可能产生股份制，也就不可能使股份制成为公有制的主要实现形式。
第三，完善政府对国有资产的管理方式，把政府的公共管理职能与国有资产管理职能分开，把国有资产管理职能与国有资产经营职能分开。在相当长一段时期内，我国政企职责不分，国有资产多头管理，造成互相推诿和不负责任。要使股份制成为公有制的主要实现形式，就必须转变政府职能，完善对国有资产的管理方式，由多头管理转变为由职责分明的国有资产管理委员会统一管理，代表国家行使所有者的各项权能，同时管理方式要由传统管理转变为现代管理。
第四，完善公司治理结构。这不仅是保证所有者权益的需要，也是保证公司有效运作的前提条件，使企业既有激励机制，又有约束机制；既规范运作，又具有充分活力。
（作者系中共中央党校经济学教研部副主任、教授）
建立健全现代产权制度
韩保江 李爱先
党的十六届三中全会通过的《决定》鲜明地提出：建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，是完善基本经济制度的内在要求，是构建现代企业制度的重要基础。然而，什么是产权？现代产权制度有哪些鲜明的特征？建立健全现代产权制度对于进一步完善社会主义市场经济体制的意义何在？这些仍然需要在学习和贯彻《决定》和深化经济体制市场取向改革过程中加以深刻理解。
一、产权制度是市场机制得以有效运转的基础
什么是产权，被罗马法、普通法以及现行的法律和研究都认同的定义认为，产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于它的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系，即人与人之间的关系。其外延包括物权、债权、股权和知识产权等各类财产权；其内涵是由所有权、占有权、使用权、处置权和收益权（剩余索取权）等权利所组成的“权利族”。
产权是市场交易和市场机制得以有效运转的基础和前提。产权明晰、投资主体多元化和利益主体多元化是市场经济体制的内在要求。马克思在《资本论》中鲜明指出：“商品不能自己到市场去，不能自己交换。因此，我们必须找寻它的监护人，商品所有者。”（马克思：《资本论》，人民出版社1975年版，第102页）这就是说，只有先明确商品的归属，真正找到商品的所有者，才真正产生商品交换，由此也才有交换或交易这个市场经济的“轴心”。著名产权经济学家阿尔钦也明确说：“经济学中的问题，或者价格如何决定的问题，实质上是产权应如何界定与交换以及应采取怎样的形式问题。”可以说，没有产权，就没有交换关系和供求关系的出现，同时也就没有市场机制。也正是由于产权就是一组主体明确、“激励与约束相容”并同交易机制紧密结合在一起的责权利关系，所以，产权这种制度形式，对于分工高度发展和社会生活高度复杂化的现代市场经济来说，具有非常重要的意义，它是现代市场经济和社会得以顺利运行的重要法权和制度基础。
在现代市场经济条件下，产权表现出四个基本功能：一是激励功能。产权的交易归根到底体现为经济利益的交换与分配。在经济运行过程中，若当事人的利益通过明确产权得到肯定和保护，则主体行为的内在动力就有了保证，这时产权的激励功能就通过利益机制得以实现。反之，若产权不明晰，利益关系模糊，则必然导致当事人失去动力，失去提高效率并积累财富的积极性，从而导致经济运行效率的低下。二是约束功能。产权关系既是一种利益关系，又是一种责任关系。从利益关系说是一种激励，从责任关系说则是一种约束。三是外部性内部化。产权界定不清，是外部性和“搭便车”行为产生的主要根源。所以，最大限度地减少“外部性”和“搭便车”，就需要界定产权归属。著名产权经济学家德姆塞茨指出：“产权一个主要功能是引导人们实现将外部性较大地内部化的激励。”四是资源配置功能。产权始终是与资源的稀缺性联系在一起的，资源的稀缺程度及其变化一直影响着产权结构和产权制度的变迁。合适的产权安排，是稀缺的生产资源得以有效使用和优化配置的先决条件。
二、现代产权制度的主要特征
（1）归属明晰。产权归属明晰，本质上就是要使产权主体人格化，明确产权的权利主体和责任主体，承认产权的排他性。产权的排他性是产权交易的前提，特定的产权主体是惟一的和垄断的，特定的产权是有边界的和可计量的，否则就不能把特定产权从其他产权中分离开来用于交易。没有了产权交易，市场经济就失去了配置稀缺资源的功能；没有了权利归属，稀缺资源就无法得到有效的利用，导致诸如“公共用地悲剧”的发生；没有了清晰的利益归属，经济增长也就失去了持续的动力激励。著名发展经济学家阿瑟·刘易斯指出：“在世界上每一个地方，所有权都是一种得到承认的制度，没有这种制度，人类无论如何也不会取得进步，因为这种情况下不存在改善他们所生活环境的动机。”
（2）权责明确。权责明确，本质上要求产权主体有权占有和处置财产以获得收益，同时为产权交易承担成本。美国法理学家考特和尤伦指出：“财产的法律概念（即产权）就是一组所有者自由行使并且其行使不受他人干扰的关于资源的权力。不受他人干扰的选择权通常称为‘自由’。因此，我们可以把财产定义为法律制度，它把一组关于资源的权力分配给人们，也就把在资源上的自由给了人们。财产创造了一个所有者无需告知他人能够怎么做就怎么做的隐私权。”
（3）保护严格。众所周知，财产积累是一个国家从落后向发达国家转变的物质基础，而财产要积累起来必须要有财产保护制度。俗话说：“人有恒产才有恒心”。亚当·斯密早就明确指出：“在任何国家，如果没有具备正规的司法行政制度，以致人民对自己的财产所有权，不能感到安全，以致人民对于人们遵守契约的信任心，没有法律予以支持，以致人民设想政府未必经常地行使其权力，强制一切有支付能力者偿还债务，那么，那里的商业制造业，很少能够长久发达。简言之，人民如对政府的公正，没有信心，这种国家的商业制造业，就很少能长久发达。”
（4）流转顺畅。要素自由流动是市场经济有效配置的实现途径。在现代市场经济条件下，要素自由流动是以产权流转顺畅为前提的。要素主体拥有要素产权，不是为拥有而拥有，主要是为了保值增值。产权只有在自由流动中才能很好地保值增值并规避风险。因为市场是千变万化的，产权自由流动，是产权流向能取得较高回报率的领域的重要前提。这也是价值规律调节商品生产和流通、调节资源配置的生动体现。
三、完善社会主义市场经济体制必须依托现代产权制度的建立
进一步完善社会主义市场经济体制，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力，必须进一步完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度；建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制；形成促进区域经济协调发展的机制，建设统一开放、竞争有序的现代市场体系；完善宏观调控体系、行政管理体制和经济法律制度；健全就业、收入分配和社会保障制度；建立促进经济社会可持续发展的机制。而要完成这些主要任务，必须依赖现代产权制度这个制度载体和基础。建立产权归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，有利于维护公有财产权的完整，防止他人侵害，巩固公有制经济的主体地位；有利于保护私有财产，促进非公有制经济的持续发展；有利于各类资本和生产要素的流动重组，推动混合所有制经济发展；有利于增强企业和公众创业创新的动力，形成良好的信用基础和市场秩序。因此，建立现代产权制度，是完善基本经济制度的内在要求，是构建现代企业制度的重要基础。要依法保护各类产权，健全产权交易规则和监管制度，推动产权有序流转，保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利。
（作者系中共中央党校经济学教研部教授、中国司法警官学院副教授）
私营企业发展进入新的历史阶段
张厚义 刘平青
一、私营企业发展现状及面临的主要问题
20世纪80年代初，随着家庭联产承包责任制的普遍推广和市场经济的逐步发育，中国个体、私营企业从被改造被消灭后得以复苏和勃发，数量由少到多，规模不断扩大，企业形态日渐成熟，且发展形式丰富多样。特别是进入20世纪90年代，私营企业获得快速发展。在过去的10年里，私营企业的主要指标都在成倍地增长着。据国家工商总局的统计资料，从1993年到2002年，登记的私营企业户数由23.8万户增加到243.5万户，增长了11.1倍；从业人数由372.6万人增加到3409.3万人，增长了8.1倍；注册资本金由680.5亿元增加到24756.2亿元，增长了36.4倍。工业总产值由421.1亿元增加到15339.0亿元，增长了36.4倍；社会消费品零售额由190.5亿元增加到7929.4亿元，增长了40.6倍；缴纳的工商税收由10.5亿元增加到945.6亿元，增长了89.1倍。私营企业的快速发展，主要得益于改革开放后的各项政策，特别是私营企业法律地位的确立。然而，随着私营企业群体的不断扩大，发育中市场经济的新矛盾及其同传统计划体制惯性之间的摩擦、冲突日益显现，转轨经济中新老问题交织在一起，束缚私营企业的持续健康发展。
私营企业主普遍关心他们的合法权益，特别是他们合法的私有财产的安全。有位企业主曾经说道：“老实说，不少从业者仍心有余悸。要发展就得增加投资，扩大再生产。假如你把辛辛苦苦挣来的钱全投进去了，却没有法律保护，谁能塌下心来？”这位企业主的话无疑反映了这个新生阶层的共同心声。现在，他们的政治地位显然明确了，但内心深处的困惑没有彻底清除，这就是私有财产的法律保护问题。2002年，中国经济景气监测中心对国内700余位市民作了问卷调查，结果显示，93％的受访者赞同为此修宪。这反映出居民对增加财富仍心有余悸，希望私有财产受到法律保护。我国目前的产权交易市场是一个买方市场，主要原因在于非公有制经济产权尚未得到法律严格保护，对于进入产权市场充当买方不能不有后顾之忧。
我国的具体国情是，一方面，有大量的剩余劳动力，有许多人没有事情做；另一方面，同时存在着大量的社会闲散资金和把各种生产要素组合起来形成改造自然、创造社会财富的经营管理人才，有许多事情没有人去做，有许多领域还有待开发。如城市供水、供电等公用事业及城乡道路、桥梁等基础设施。随着私营企业群体的普遍兴起，特别是产品市场由供不应求向供过于求逆转之后，一般竞争性行业的资本投资回报率已越来越低，而且投资风险不断攀升，寻求新的投资领域是当前民间资本面临的最大问题之一。用企业家自己的话说，“现在钱好找，难就难在选择一个好的投资项目”。这也是为什么近年来“行业准入”呼声一浪高过一浪的原因之所在。随着科学技术的发展、社会分工的细化、管理制度和组织形式的创新，公用事业自然垄断的程度和范围不同程度地被削弱，使得这些以前具有自然垄断性的经济活动，具有了竞争的性质和特点，为民间资本的进入提供了机会。
二、十六届三中全会关于私营企业发展的理论创新
1978年十一届三中全会开始改革开放、1992年十四大确定社会主义市场经济体制改革目标以来，我国经济体制改革在理论和实践上取得重大进展。伴随着国有经济战略性调整、改组改制，非国有经济取得了长足发展，极大地促进了社会生产力、综合国力和人民生活水平的提高，社会主义市场经济的基本框架已经初步形成。在中国加入世界贸易组织以及国内经济发展进入一个新阶段的背景下，十六届三中全会又对非公有制经济理论有许多创新，具有重大的现实意义和深远的历史意义。
首先，将非公有资本提到与国有资本、集体资本并列的战略高度。十六届三中全会指出，要适应经济市场化不断发展的趋势，进一步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。全会又指出，要完善国有资本有进有退、合理流动的机制，进一步推动国有经济命脉的重要行业和关键领域，增强国有经济的控制力，而其他行业和领域的国有企业，通过资产重组和结构调整，在市场公平竞争中优胜劣汰。
其次，明确提出大力发展和积极引导非公有制经济。全会认为，个体、私营等非公有制经济是促进我国社会生产力发展的重要力量。要求清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策，消除体制性障碍。非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面，与其他企业享受同等待遇。支持非公有制中小企业的发展，鼓励有条件的企业做强做大。
第三，提出建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。产权问题一直是制约非公有经济扩大发展的重大理论问题。正如十六届三中全会指出的，建立现代产权制度，有利于维护公有财产权，巩固公有制经济的主体地位；有利于保护私有财产权，促进非公有制经济发展；有利于各类资本的流动和重组，推动混合所有制经济发展；有利于增强企业和公众创业创新的动力，形成良好的信用基础和市场秩序。所以说，建立现代产权制度是完善基本经济制度的内在要求，是构建现代企业制度的重要基础。
第四，鼓励非公有资本进入法律法规未禁入的领域，包括参与垄断行业改革。全会要求，对垄断行业要放宽市场准入，引入竞争机制，让非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。有条件的企业要积极推行投资主体多元化。继续推进和完善电信、电力、民航等行业的改革重组。加快推进铁路、邮政和城市公用事业等改革，实行政企分开、政资分开、政事分开。
三、私营企业发展迎来又一个春天
在我国理论界，20世纪80年代围绕所有制改革和价格改革孰轻孰重展开过讨论，20世纪90年代又围绕产权、管理、市场环境哪一个重要的问题展开过讨论，应该说这两次讨论都绕不开产权问题。产权之所以如此重要，首先在于它是效率的基础。包括私营企业在内的任何企业要发展，都必须依赖于创新，而创新又依赖于激励，没有产权激励，就无法挖掘出种种潜在的价值。虽然产权的有效运作要有相应的市场环境和微观管理，但不难看出，即使法律制度健全，管理技术先进，若产权激励不到位，健全的法律制度和先进的管理技术也不会产生好的经济效果。正如我们在改革开放前后看到的现象，同样体力的农民，在“公家地里”与在“自家园中”的劳动劲儿判若两人；同样的地亩和天气，“包产到户”前后的作物产量却迥然有异。产权对效率的作用早为孟子所言中，即“有恒产者有恒心，无恒产者无恒心”。他又指出，“夫仁政，必自经界始”，强调的是界定产权在经济制度中的基础作用。
权责明确、对等是社会信用的基础。目前“三角债”问题是私营企业主十分头痛的问题。2002年全国私营企业抽样调查表明，企业经营遇到过的纠纷，最多出现在与买方企业之间，高达55.1％（主要原因是不付款或迟付款），其次是与供货方，为18.7％（供货不及时或质量低）。被调查企业被拖欠的最大值是19000万元，而被调查企业对外拖欠的最大值是5000万元。可见，市场经济能否有效地配置资源，关键取决于信用制度的建立。信用在一定程度上是和责任联系在一起的。在一个社会中，如果一部分人享受某种权利而无须承担相应的责任（如“投资失误”、“上市圈钱”），或者说人人都只想收益而不愿意支付成本，这个社会的信用制度就不可能建立起来。通过思想教育或外部监督能够起到部分抑制作用，但不能从根本上提高个人的责任心。提高责任心的根本在于建立权责明确的产权制度。可以说，没有早期私营企业主倾家荡产的投资风险压力，不可能有今天私营企业蓬勃发展的局面。
实践证明，每一次政策上的突破，都意味着私营企业发展迎来又一个春天。私营经济作为依法经营、照章纳税、保障职工合法权益的又一支异军，在可以预见的时期内，将以不可阻挡的势头迅速占领着或开拓着新老市场的空间。
（作者工作单位：中国社会科学院私营企业研究中心）
深化国有企业改革
吴振坤
国有企业改革在《决定》中占有非常重要的地位。除《决定》第二部分直接涉及国企改革问题外，又设第三部分专门阐明国有企业改革问题。
一、完善国有资产管理体制
国有资产是发展壮大国有经济和完善社会主义市场经济的重要物质基础。据统计，到2002年底，全国国有资产（净资产，不包括资源性资产）总量共计11.83万亿元，其中经营性国有资产7.69万亿元，占65％；非经营性国有资产为4.14万亿元，占35％。管好用好这些国有资产关系到我国基本经济制度的坚持和完善，关系到全面建设小康社会和基本实现现代化目标的实现。
党的十六大确立了在坚持国家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享受所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合的国资管理框架。
十六届三中全会进一步要求完善国有资产管理体制，国有资产管理机制对授权监管的国有资本依法履行出资人职责。当前和今后一个时期，要在以下几个方面积极取得进展：一是制定和完善国有资产监管法律法规体系；二是实现出资人代表层层到位；三是建立国有资产经营责任制度；四是要继续积极探索国有资产监管和经营的有效形式，完善授权经营；五是加强对国有资产的监督；六是对所出资企业负责人加强管理和调配。
二、完善法人治理结构
法人治理结构是现代企业制度的核心。有鉴于此，《决定》在阐述国有企业改革时，把完善法人治理结构放在突出的位置。
法人治理结构，即公司法人领导体制和管理结构。法人治理结构由股东会、董事会、监事会和经理层组成。完善法人治理结构，就是规范“三会一层”的权责，完善企业领导人的聘任制度。股东会由全体股东组成，它有权对企业经营和发展中的重大问题作出决定。股东会决定董事会和监事会成员。董事会是公司的法人代表，占有和使用公司法人财产，并选择企业主要经营管理者——总经理或副总经理。总经理负责和主持公司日常经营管理工作，享有用人权，并向董事会负责。监事会根据《公司法》，对董事会成员和经理层的行为进行监督。这样，就形成了公司的权力机构、决策机构、监督机构和执行机构。法人治理结构是一组规范与法人财产相关各方面的责、权、利的制度安排，也就是规范股东会、董事会、经理层责权边界及相关的制衡性制度安排。因而，股东会、董事会和经理层之间相互关系不是一种纵向的等级关系，而是一组授权关系。每一方的责任和权力，都受到规则的保护和约束，各方又都有相对独立运用权力的空间，任何一方都不应越过边界违反程序，滥用职权。
在法人治理结构中，股东大会是权力中心；董事会是决策中心；监事会是对董事会成员和经营层行为的监督中心；经理层是行使公司经营管理权的指挥中心。在法人治理结构中，实行两个两权分离，即所有权与占有权分离，占有权与使用经营权分离。这种财产关系的分离状况，要求在所有者（出资人）与决策者（董事成员）、管理者（经理人员）之间建立一种权责明确、互相制衡的制度安排。而完善法人治理结构的关键，就是继续推行现代企业制度的规范化和法制化。董事会内部要设立必要的独立董事，发挥专业委员会作用。董事会要运作透明，注意及时、准确、全面地披露信息。经理层认真执行董事会的决策，不能越权行事，对董事会诚实信用、勤勉尽责、接受领导和监督。
同时，企业党组织要发挥政治核心作用，并适应公司法人治理结构的要求，改进发挥作用的方式，积极参与企业重大问题的决策。企业党组织发挥政治核心作用，主要是认真贯彻党的基本路线和方针政策，围绕生产经营开展工作，为实现党的任务和企业改革及发展服务；支持股东会、董事会和经理层依法行使职权；要实行双向进入、交叉任职的形式，参与企业重大问题的决策。
三、加快推进垄断行业改革
垄断行业有三种类型：一是自然垄断，即对有限资源的独占经营；二是在市场竞争中形成的经济垄断；三是政府控制的行政性垄断。目前广泛存在的、在经济生活中起重要作用的垄断部门主要有电力、铁路、民航、邮政和城市公用事业（如自来水供应、天然气供应等）。《决定》讲的垄断行业主要是指上述这些行业。
垄断行业当前存在的突出问题是：行业改革的范围比较窄，没有进入深层次；行业有效的市场环境尚未形成；国有企业改革滞后，已成为国企改革的重点和难点；政企不分严重存在，政府职能亟待转变；法制建设滞后，监督制度改革刚刚起步；普遍服务等配套措施制度安排不到位，亟待加以解决。因此，《决定》要求加快垄断行业的改革，主要改革措施有以下几个方面：
1.加快政府职能转变，实行政企分开、政资分开、政事分开。在“三分开”的条件下，大力放宽市场准入，积极引入竞争机制。近年来，电力、电信和民航等行业实行“三分开”取得一定成效，但还要进一步加以推进改革，重点是放宽市场准入，引入竞争机制，提高企业市场竞争力。
2.实行主辅分离。大型垄断企业在改革过程中，首先要把主业与辅业相分离，这是市场经济优化资源配置的要求，是社会分工细化的要求，是提高本行业结构效率的要求，也是精干主业、减员增效的需要。主辅分离，可以采取多种形式，主要的可采取股份制、股份合作制、合伙制、托管制等等。分流的原则是充分考虑企业、工人、社会的承受能力，既保持社会稳定，又使职工有谋生出路；分离不能暗箱操作，必须坚持公开、公正、公平原则，防止国有资产流失；分离要与企业结构调整相结合，促进企业结构优化，有利于企业发展，做大做强。
3.有条件的企业要积极推行投资主体多元化，进行股份制改革。引入竞争机制与实行投资主体多元化，是相辅相成的。为了推动垄断行业开展竞争的进度，必须采取各种措施，积极引进社会资本，推动垄断行业融资活动的市场化。对不同的垄断行业，可以采取与其实际相适应的措施。一是对一些盈利性的运输、通信、能源等垄断行业，应根据条件成熟程度，逐步地推行股份制改革。二是不能整体改制的企业，可采取分类分解的办法，逐步实现股份制改造。三是对条件不成熟的企业，可通过发行可转换债券方式，分阶段逐步实行股份制改造。四是在条件成熟时，可扩大债券发行范围，以多种形式实现垄断行业投资的多元化、社会化。在上述这些垄断行业实行股份制，一般都应由国有资本绝对控股。
4.加强对垄断行业的有效监管。垄断行业企业生来就是与政府监管相关的。政府要以法律法规和行政规章等手段调整与垄断行业相关的经营者、投资者、消费者以及政府之间的关系。放宽市场，引入竞争，始终是随着监管制度的加强而不断推进的。但是，我国垄断行业一些部门还不具备引入竞争的条件，如全国的输电网络、铁路网等，还必须垄断经营。这样，在引入竞争之前，需要建立一个有利于推行市场化的基本的监督框架。这种监管，既要加强安全、环保、普通服务等管制，也要对价格和服务收费进行管制。
今后需要认真总结我国的实践经验，又要借鉴外国的成功做法，不断完善监管机制，以利于垄断行业的顺利改革和健康发展。
（作者系中共中央党校教授）
规范市场秩序和贯彻市场规则
魏杰
《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》），把完善市场体系，规范市场秩序，作为我们完善社会主义市场经济体制的重要任务和内容，并对如何完善市场体系，规范市场秩序，做了全面的论述，提出了一整套战略方针和具体措施。在规范市场秩序问题上，《决定》明确指出：“完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，健全产品质量监管机制，严厉打击制假售假、商业欺诈等违法行为，维护和健全市场秩序。”形成市场监管体系和健全产品质量监管机制，从而规范市场秩序的关键，是要全面贯彻和实行市场规则，或者说，市场监管体系和产品质量监管机制的最主要作用，是全方位贯彻市场规则，其中包括市场进出规则、市场竞争规则、市场交易规则。
一、市场进出规则与规范市场秩序
所谓市场进出规则，就是指市场主体和市场客体（即商品和服务）进入或退出市场的法律规范和行为准则。因此，市场进出规则实际上是对某个市场主体或某种商品或服务能否进入或退出市场进行评判。也就是说，哪些市场主体可以进入或退出市场，哪些商品或服务可以进入或退出市场，都要在市场规则上反映出来，由市场进出规则确定。市场进出规则，既可以通过把那些不符合进入市场的市场主体及商品或服务拒之于市场之外的方式，来维护市场的有序运行；又可以通过让那些不应该在市场之中继续存在的市场主体及商品或服务退出市场的方式，来维护市场的有序进行，以满足居民和厂商的需要。
第一，市场进出规则首先是从规范市场主体的行为来保证市场的有序运行。在这方面，市场进出规则的主要功能是以下几点：一是规范市场主体进入市场的资格；二是规范市场主体的经营功能；三是规范市场主体的责任和义务；四是规范市场主体退出市场的行为；五是规范市场主体退出市场的准则。
第二，市场进出规则还要通过保证商品或服务的使用价值的有效性来保证市场运行的有序化。即市场进出规则要对进入市场的商品或服务的使用价值作出明确的质量规定和要求，并采取有力措施防止伪劣假冒商品或服务进入市场。在这方面，市场进出规则要对进入市场的商品或服务作出全面规定：一是商品或服务的质量要符合要求；二是商品或服务的效用要符合社会利益；三是商品或服务要名副其实；四是商品或服务的价格、计量和包装等都要符合要求，否则不能进入市场。
二、市场竞争规则与规范市场秩序
所谓市场竞争规则，实际上就是以法律形式维护公平竞争的规则。市场竞争要求各市场主体之间进行平等的交换，平等地进行各种市场竞争，即机会均等，公平竞争。因此，作为维护市场公平竞争的市场竞争规则，就是要把超经济的行政特权的干预、垄断和市场分割造成的封锁以及欺诈和腐败等各种干扰作为主要反对目标。它要求市场主体靠自己的比较优势和经营才干，靠对市场信息的捕捉和综合判断，靠提高效率和节约成本，来获取竞争收益。实践证明，商品是天然的平等派，公平竞争是市场有序化的基本要求，没有公平竞争，就不可能实现优胜劣汰，也就不可能发挥市场经济的自发管理的积极作用。
市场竞争规则要反映公平竞争的内在要求，其中首先要使市场主体都能够机会均等地按照统一市场价格取得生产要素；二是要使市场主体都能够机会均等地进入市场，并按照市场状况自主地出售自己的商品或服务，包括机会均等地制定价格和确定销售地区等；三是要使市场主体都能够平等地承担税负及其他方面的负担，没有任何优惠或不公正的负担；四是要维护所有方面平等竞争，如劳动者之间的就职机会均等和经营机会均等等。也就是说，市场竞争规则必须充分反映公平竞争的全部内在要求，以保证市场的公平竞争。根据公平竞争的内在要求，竞争规则必须从三个方面规范竞争，使公平原则得以贯彻其中。
第一，要保证各市场主体有公平的竞争环境，禁止垄断及各种非公平因素。一是要消除条块分割和封锁，打破部门和地方政府人为造成的各种阻碍竞争的壁垒；二是把市场中大量存在的各种特殊待遇和种种照顾，以及腐败和各种保护落后的做法，统统从市场活动中排除掉，防止这些因素造成非公平竞争；三是使资金、技术、人才等各种生产要素能自由流动，让任何企业都能从市场上顺畅地获得自己所需要的生产要素，打破各种类型的生产要素垄断；四是破除企业在性质及行政上的各种等级差别，确立所有企业平等相待的观念，并且实行公平税负原则和公平价格原则，以确保公平竞争；五是反对和防止各种人为造成的垄断，包括幕后交易、排他性规定、价格歧视、不正当的竞争或欺诈行为等，以维护市场的竞争环境。
第二，规范各市场主体的竞争行为，禁止各市场主体的非法竞争行为。应禁止的非法竞争行为主要有：用虚假广告和欺骗资料来招揽顾客；盗用和模仿别人的商标；强制顾客接受其没有订购的附加物件和其他物件；损害别人的广告和商誉；散布有关竞争对手的不符合事实的流言蜚语；阻止第三者同竞争对手的正常业务往来；采用不正当的手段压价供应；单方面地把风险强加给弱者；把回扣和行贿等不正当行为作为竞争手段等等。
第三，规范竞争商品或服务，防止竞争者使用假冒伪劣商品或服务进行竞争，损害竞争的公平性。其中主要是：一是要求商品包装、规格、商标以及产品“三包”等实行标准化；二是要求产品质量、计量标准、构成成分、性能及等级公开化；三是要求产品必须符合卫生物检、质量规定等各方面的要求，通过商品质量竞争而保证竞争的公平性等等。
三、市场交易规则与规范市场秩序
市场交易规则是市场主体进行市场经营活动的准则与规定，它表明市场主体在市场交易中应遵守的原则和行为规范，是维持市场正常秩序的基本保证。如果没有市场交易规则，市场主体的交易行为就会无章可循，就不可能有良好的市场秩序，因而我们必须发挥市场交易规则的作用。
市场交易规则的首要职能是规范市场交易方式，要求市场交易规范化。其中主要包括：一是交易公开化，即一切交易活动都要在有组织的市场上公开进行，明码标价，公平交易，不容许幕后活动与黑市交易；二是交易货币化，即交易以货币为媒介，让货币执行价值尺度的职能，以防止不等价交换和不公平交易，使交易建立在货币价值尺度的基础上；三是信用票据化，即通过信用票据而促进商品交换，并使商业信用规范化；四是交易规则化，即交换必须依据规则进行，如经营场地规则、计量器具规则、批发和零售规则等，以形成良好的交易秩序。
市场交易规则的第二个职能是规范交易行为。在这方面，市场交易规则主要是要形成自愿的而非强制的公平交易，使买卖双方进行双方互惠和货真价实的买卖活动，反对和禁止强买强卖、巧取豪夺、坑蒙拐骗等非法行为。为此，市场交易规则一方面是要求交易双方规范地进行交易活动，禁止各种非正当交易；另一方面是为双方的规范交易创造良好的环境条件，包括反对各种垄断和改变严重短缺或严重过剩的市场格局，为市场规范交易创造良好的市场环境。
市场交易规则的第三个职能是规范交易价格。价格规范化是市场交易有序化的重要内容和基础，市场混乱往往突出表现为价格的混乱，因而市场交易规则必须把规范价格作为重要的内容。市场交易规则要明确价格形成制度，对于包括作价原则、作价方法、申报和监督制度在内的一整套价格形成过程，都要作出明确规定，不允许任何交易者违背价格形成制度。市场交易规则规范交易价格的重点，是防止无根据定价，牟取暴利及不必要的转手加价，特别是有意识地搞涨价风潮，破坏市场价格的稳定。总之，市场交易规则要通过各种规定而使价格形成机制规范化，通过规范价格而保证市场有序运行。
（作者系清华大学经济管理学院教授）
转变政府职能 改善宏观调控
张立群
党的十六届三中全会《决定》明确了新时期宏观调控的重点，以及计划、财政、银行等综合部门的各自职责，强调要转变政府职能和投融资体制改革。这是我国经济发展特点变化所迫切要求的，也是经济增长中市场作用不断增强的迫切要求。表明我国经济管理模式将进一步从直接转向间接，市场在资源配置方面的能力将继续增强，宏观调控将进一步转到以市场为基础的方向上来。
一、我国宏观调控面临的主要问题
党的十四届三中全会以来，我国宏观调控的方式从直接转向间接，调节对象从企业转向市场，调节活动从条块集中到中央。初步形成了在中央统一协调下，以计划、财税、金融部门为主，以间接手段调节引导市场活动的宏观调控模式。宏观调控的能力和水平也迈上了一个新的台阶。当前，改革发展进入了一个新的阶段，宏观调控体系面临着一些新问题。
1.宏观调控措施伴随的风险加大。随着经济发展阶段的转变，宏观调控的主要目标从控制需求过热、治理通货膨胀转向刺激需求、消除通货紧缩。适度从紧的财政政策转变为积极的财政政策。近年来连续发行建设国债，保持较大规模的国债投资，在取得积极效果的同时，财政赤字和债务规模增加也较多。此外由于财政性投资还缺少规范和严密的管理和监督，透明度也较低，国债投资也存在一定的低效率，伴随一定的资金回收风险。货币政策从“适度从紧”转变为“稳健”，由于金融制度和监管还不完善，因此在扩大货币供给、增加信贷投放的同时，不良贷款的风险也在增加。此外，在财政收支紧张的情况下，一些财政性风险在向银行转移。例如以出口退税额作为抵押条件取得银行贷款资金等。总体看，当前的财政货币政策伴随着一定的风险。
2.行政手段对市场活动的干预仍然偏多。当前宏观调控中仍然有明显的行政干预色彩。特别在近年来市场偏冷的形势下，政府对经济活动的直接参与增加，行政干预的色彩也有所增强。一是政府直接投资规模扩大，持续时间较长。政府部门对投资的调节偏重项目审批，由于投资决策与风险责任不对称，决策者利益与项目效益没有密切联系，影响了投资的效果。二是在一些方面出现了过度干预的现象。如不恰当地限制市场准入，控制市场价格，限制竞争，保护落后。三是当经济开始升温时，为了防止新的过热，在信贷资金和土地批租方面有些数量、规模控制等直接管理的方法又开始恢复。而一些市场调节措施，例如减税，调整利率等使用得较少，效果也不明显。总体看，宏观调控中行政手段和直接管理的方法仍然较多，一些经济手段的调节效果也还不够好。在刺激需求时，各国都不同程度地使用了一些行政手段，增加政府支出，但都是阶段性的，政府对经济运行的调节主要还是通过市场进行。比较起来，我国宏观调控中政府和市场的关系需要进一步调整。
3.宏观调控各部门间的关系不协调。经过1998年和2003年的两次政府机构改革，宏观调控部门机构重叠和职责不清的问题得到缓解，但并未彻底根除。宏观调控中的越位和缺位现象还不同程度存在。一是财政政策和货币政策的相互配合还不够。实行积极财政政策时，由于传导机制不畅，货币政策难以及时配合；货币政策的一些操作措施对财政政策的操作有时则产生不利影响，例如央行的公开市场业务导致国债利率降低，给财政的国债发行造成压力；财政政策的一些操作措施增大了银行的金融风险，例如出口退税转为银行的抵押贷款。二是某些调节活动还不够统一。例如预算编制中基本建设投资预算与政府公共预算分别设置；行政事业性收费财政部管立项，其他相关部门管标准等。这些都一定程度上形成了相互脱节，有可能产生管理漏洞。
二、继续改善宏观调控，加快转变政府职能
党的十六届三中全会决定从统领全局的高度，对我国宏观调控体系改革提出了新的要求。提出“进一步健全国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系。国家计划明确的宏观调控目标和总体要求，是制定财政政策和货币政策的主要依据。财政政策要在促进经济增长、优化结构和调节收入方面发挥重要功能，完善财政政策的有效实施方式。货币政策要在保持币值稳定和总量平衡方面发挥重要作用，健全货币政策的传导机制。”对计划、财政、银行等综合部门组成的宏观调控体系，提出了新的要求。这与我国经济运行特点的变化有密切联系。在综合国力提高的基础上，到20世纪90年代中期，长期困扰中国经济发展和人民生活的商品供应普遍紧缺已经转变为相对过剩。市场供求总格局的这种变化，是一个带有根本性的转折，表明经济增长已经由供给约束为主的阶段转入需求约束为主的阶段。一些需求热点，例如电子通讯、汽车、房地产等，价格不升反降。基础原材料和电力紧张的情况，在市场价格的调节下，预计也会很快改变。如果考虑到国际市场的情况和增加进口的潜力，应该说持续的供不应求和通货膨胀不会再次发生。随着经济总量关系的转变，我国经济运行的特点必然发生变化。经济的周期性繁荣不再是结束于过热和严重的通货膨胀，而是新的生产过剩。与此联系，宏观调控的主要目标也必须在刺激需求和控制经济风险之间相机抉择。刺激需求时，要尽可能缩小政策措施伴随的风险；在控制经济风险时，要尽可能不影响市场的活力。针对这些变化，财政政策在发挥政府公共职能、调节收入分配差距、促进社会事业发展方面承担着重要职能；货币政策则在调节需求总量，熨平经济波动幅度方面承担着重要职能；计划则承担着确定总体发展目标，决定宏观调控政策基本取向，协调财政政策和货币政策的关系的职能。
随着经济发展特点的变化，经济体制改革也进入加快发育和完善要素市场时期，宏观调控的内容和传导机制趋于复杂，市场在宏观经济运行中开始发挥主导作用。面对这一变化，必须加快转变政府职能，转变宏观调控的方式。为此，《决定》提出：“转变政府经济管理职能。深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。”
随着基本经济制度的完善，产权关系、财产关系会进一步明确，在此基础上，要素市场体系会得到较快发展完善，市场配置资源的功能不仅表现在商品生产方面，而且将深入到生产要素配置方面。在金融方面，货币市场、资本市场和保险市场间的资金将相互流动、相互制约；在进一步对外开放的形势下，国内金融与国际金融不断融合，资金市场和外汇市场间也会形成更密切的关系。利润、利息、税率等影响资本收益的因素对社会资金供求总量的影响会不断加大。面对这一形势，必须加快投融资体制改革，理顺融资渠道，明确投融资活动中风险和收益之间的责任关系。针对这些情况，《决定》提出：“深化投资体制改革。进一步确立企业的投资主体地位，实行谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险。国家只审批关系经济安全、影响环境资源、涉及整体布局的重大项目和政府投资项目及限制类项目，其他项目由审批制改为备案制，由投资主体自行决策，依法办理用地、资源、环保、安全等许可手续。对必须审批的项目，要合理划分中央和地方权限，扩大大型企业集团投资决策权，完善咨询论证制度，减少环节，提高效率。健全政府投资决策和项目法人约束机制。国家主要通过规划和政策指导、信息发布以及规范市场准入，引导社会投资方向，抑制无序竞争和盲目重复建设。”
（作者工作单位：国务院发展研究中心宏观经济研究部）
把扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置
余昌淼
劳动就业问题是党的十六届三中全会的一个重要议题，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“要把扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置”，并提出要“实施积极的就业政策”。所谓“实施积极的就业政策”，就是政府在制定宏观经济政策时，把增加就业作为政策的重点，并给予适当的政策支持，通过政府政策的引导，来改善就业环境，创造更多的就业岗位。这是党和政府面对当前严峻的就业形势作出的号召和决策，充分体现了党和政府对就业问题的高度关切和重视。
一、为什么要把就业放到更加突出的位置
就业是民生之本，重视就业、促进就业是我党的一贯方针。但是，经济体制改革和产业结构的调整又使我国的劳动就业面临着新的情况和特点。就业压力的加大，既阻碍了改革进程，也给社会发展带来不稳定因素。
1.劳动力的供给严重超过社会经济发展对劳动力的需求。劳动力的供给压力主要来自于三个方面：一是新增劳动力的供给处于高峰期。从1997年开始，我国开始经历劳动年龄人口的高峰期，每年都在1000万以上，这种情况大约要持续至2008年。二是随着国有经济结构的战略性调整，国有企业改制、改革过程中产生的下岗、失业工人。尽管下岗分流的人数在逐年减少，但再就业的压力依然很大，以2002年为例，2002年末国有企业下岗职工410万人，比上年末减少105万人，全年120万出再就业服务中心的国有企业下岗职工实现再就业，再就业率仅为26.2％。三是随着农业生产率的提高和城市化进程的推进，从农业中释放出大量的劳动力需要转移。据估计，我国农村劳动力约5.2亿人，按照现在的农业劳动生产率计算，农业本身约需2亿劳动力，除已经转移到城市和乡镇企业之外，至少还有1.2亿人需要转移。此外，还有部分高校毕业生的就业和退伍军人的安置。这几方面的压力同时存在，并且将会在相当长的一段时间内存在。这是产生就业压力大的根本原因。
2.经济增长对就业的拉动作用明显减弱。随着我国资本密集型和技术密集型产业的快速成长，这部分的产值在GDP中所占的比重越来越大，经济增长对就业的拉动作用明显减弱。据测算，20世纪80年代，GDP每增长1个百分点，可增加就业岗位240万个，而90年代以来，只能增加70万个。资本密集型和技术密集型产业对劳动力专业技能的要求高，对劳动力数量的要求却较少的客观现状，使得GDP对就业的拉动作用有所下降。这是就业压力加大的重要原因。
二、深化劳动就业体制改革的途径
就业是劳动者的基本权利，就业问题对劳动者及家庭福利、社会稳定和经济发展等方面都具有深远的意义。失业对于个人和家庭意味着收入的下降，福利的损失；对于社会和国家，意味着资源的浪费，严重的失业问题会导致社会的不稳定。失业对于劳动者个人和家庭、社会和国家都是损失，都要付出代价，可以说不解决就业问题，就不可能解决社会经济的均衡、持久、健康发展。因此，要按照党的十六届三中全会“坚持劳动者自主择业，市场调节就业和政府促进就业的方针”，在全社会形成一种创造就业岗位、促进就业的氛围，调动社会的一切力量来解决这一难题。
1.鼓励企业创造更多的就业岗位。企业是劳动就业的主体，要解决就业难的问题，关键在于企业的发展，在于企业创造更多的就业岗位。国有企业的改革要处理好提高效率和劳动就业的关系，要通过做大做强国有企业来创造更多的就业岗位，减少人员分流的压力。要努力促进非公有制经济的发展，使非公有制企业成为劳动就业的主渠道。另一方面，要鼓励劳动者的自主创业精神，这样才能创办更多的企业，提供更多的就业岗位。当然，在鼓励企业创造更多的就业岗位的同时，要规范企业的用工行为，保障劳动者的合法权益。
2.注重发展劳动密集型产业。资本密集型和技术密集型产业的发展，是我国经济发展和社会进步不可或缺的，但其对劳动力的吸纳能力有限。劳动密集型产业往往具有投资较少，见效快的特点，且吸纳劳动力的能力强，是普通劳动者较好的就业场所，也是劳动者较好的自主创业阵地。政府要加强引导，扫除各种障碍，努力改善发展环境，促进劳动密集型产业的发展。
3.注重扶持中小企业和发展非公有制经济。中小企业是劳动就业的主要场所，大量中小企业的创立和发展是解决劳动就业的关键。而中小企业大多为非公有制经济，因此要在坚持基本经济制度的前提下，在深化国有企业改革的同时，努力促进非公有制经济的发展。要在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面给中小企业实质性的支持，取消对私有资本的进入限制，拓宽中小企业的投资领域，改善创业环境，促进中小企业和非公有制经济的快速发展。
4.注重采用灵活多样的就业形式。在目前就业形势比较严峻的情况下，灵活多样的就业形式显得尤为必要，主要有非全日制就业（如1天仅工作4小时、或者1个月工作15天）、临时就业（如短期就业、季节就业、承包就业等）、派遣就业和小时工等等。这些就业形式具有不限时间、不限收入、不限场所的优点，符合市场经济发展的一般规律。
5.完善就业服务体系。要加强劳动就业网络建设，加强就业信息的传输，改善就业环境。同时，要加强职业教育和劳动技能培训，一方面职业教育和培训行业的发展本身能提供更多的就业岗位，另一方面又能提高劳动者的文化水平和劳动技能，增强对工作的适应能力。
（作者系中共中央党校《中国党政干部论坛》编辑部副主任）
进一步深化行政管理体制改革
杜钢建
中共十六届三中全会提出，要深化行政管理体制改革，合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权，加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。全面推进经济法制建设，加强执法和监督，确保法律法规的有效实施。
现行行政体制的根本弊端在于宪法对各级政府行为缺乏直接效力，政府不遵守宪法的行为得不到制裁，从而出现政府法制和政令不统一，部门主义和地方保护主义现象严重，难以形成统一的市场经济秩序。对策应当是依宪治政与司宪督政。
回顾改革开放以来的历次机构改革，最大的问题在于不重视组织法的作用，没有实行依法定机构，依法定编制。因此，机构改革始终摆脱不了精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈。从国务院机构改革来看，1983年改革机构减为61个，到1986年膨胀到72个。1988年改革减为65个，到1993年膨胀到86个。1993年改革减为59个，到1997年又有所膨胀。1998年机构改革以来，机构和人员均又有所增加。历届政府机构改革与依法治国和依法行政的要求有很大的差距。政府机构设置不依法进行的结果是严重挫伤法律的尊严。
现行两部政府组织法存在的问题很多。一是法律规定过粗。《国务院组织法》只有11条规定，在没有实施细则的情况下，许多问题难以操作解决。二是两部政府组织法对政府授权过大。根据《国务院组织法》，国务院可以不经全国人大批准自己设立直属机构和办事机构。根据《地方组织法》，省级政府的厅局委员会等工作部门的设立，增加、减少或合并，由本级政府报请国务院批准。地方政府组织设置缺乏地方人大的有效制约。三是两部组织法对政府职能界定不清，各级地方政府职能没有本质区别。四是机构设置程序不明，为编制系统的暗箱操作留有很大空间。五是机构设置与财政关系不明，机构设置缺乏财政约束。
《行政许可法》的颁布和实施，将对行政收费行为起到有效的制约作用。该法规定，所有实施行政许可的工作人员不得向申请人提出任何利益上的要求，原则上实施行政许可不收费。这意味着今后没有法律收费依据的行政许可不能向申请人收取费用。该法甚至明确规定提供申请表格都不许收费。
行政乱收费现象在许多地方是普遍存在的。一些乡镇主要领导一上任，就得四处筹钱“保工资，保稳定”，抓住什么钱用什么钱。前几年对北京地区6个国有企业调查表明，这些企业所承受的来自各个政府职能部门的收费项目，多达206项。
全国几乎所有的政府部门都在收费，而交通公路收费项目和收费金额约占45％—50％，还不包括其他乱收费。政府收费是滋生各种政府腐败的温床，它为个别部门和官员的权力寻租提供了有利条件。而收费的泛滥与政府的各项行政审批密切联系，过多的行政审批必然严重影响行政效率，束缚企业手脚，妨碍其正常经营活动。
进一步规范行政收费行为，需要大力推进行政审批制度改革。自2001年10月国务院部署行政审批制度改革工作以来，中央政府连续两批公布取消审批项目1195项，加上作改变管理方式处理的82项，共1277项。这标志着行政审批制度改革又向前迈进了一大步。
进一步规范行政收费行为还需要制定《行政收费法》，通过《行政收费法》进行一系列的制度创新。行政收费行为属于规制行为。对于行政收费行为，要建立收费规制的民意调查制度；建立收费规制谈判制度；建立和完善收费规制的听证制度；建立《规制成本及效益比较报告书》制度。
要调整归并业务相近的机构、联系密切的机构或因分工过细导致职责交叉、关系不顺的机构。进一步减少政府组成部门，加大社会管理和政务管理部门的改革力度。重点调整和改善机关人员结构，着力充实和加强市场监管部门和基层一线的执法力量。明确界定和规范政府各部门的职能分工。需要相关部门共同办理的，明确主办协办关系。将分散到各部门的行政决策权相对集中于本级政府及其组成部门（中央）或本级政府及其综合部门（地方），增强政府整体运作功能，形成精干的政府组成部门与专业化的执行机构并存，分工合作、协调有效的政府组织体系。同时要加强中央监管，避免多头为政，逐步实现统一监管。要通过进一步精简机构减轻政府财政压力。此外，设立国资委代表国家向部分大型企业派出监事会；通过法定程序对企业负责人进行任免、考核，并根据其经营业绩进行奖惩；通过统计、稽核对所管国有资产的保值增值情况进行监管等。设立中国银行业监督管理委员会，以加强金融监管，确保金融机构安全、稳健、高效运行，提高防范和化解金融风险的能力。为进一步强化对安全生产的监管，将国家经贸委管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构，负责安全生产的综合监督管理和对煤矿的安全监察。这些变化都体现了加强监管的特点。
中央政府和地方政府需要重新划定职能范围。中央负责宏观调控，经济决策；地方负责执行具体事务。比如公共事务管理，中央只负责制定政策，不要再介入具体管理事务。机构设置要体现各级政府的功能特点。省以下政府机构直接面对基层企业和城乡居民，主要职责是贯彻执行中央和上级的方针政策，搞好社会管理和提供公共服务，其设置只要有利于精简效能和开展工作，不必与上级机关对口。中央和省两级政府原则上不设行政执法队伍，市县政府的行政执法队伍要综合设置，相对集中行政执法权。建立县市地方自主权制度，通过加强地方民主来克服地方领导随意破坏市场经济秩序的行为。地方封锁和地方打假问题的根本解决出路在于加强地方民主建设。进一步加强地方民主政治建设，在有条件的地方，逐步推行县市地方自治，充分发挥人民群众在地方政权建设中的主人翁作用。
要将村民自治的直接选举制度等民主形式进一步普遍扩大到乡镇一级，并在有条件的县市一级进行试点。这是树立中央政府权威，保证地方政府不越权不侵权的根本途径。随着改革的深化，需要逐渐使中央和地方的关系制度化，并以立法的形式，将中央和地方政府的权力范围、权力运作方式、利益配置结构、责任和义务等明确下来。
随着经济发展和行政体制改革不断深化，诸如加快增加直辖市等问题，更多地取决于政府对国家未来的宏观考量。真正的问题是，如何将眼光放得更宽更远，将更多的城市揽入视野，给更多的城市以竞争的机会。建立新直辖市的原则应当是：力争摆脱原有行政区划对这些地区经济和社会发展的束缚，发挥资源、产业、区位优势，实现经济的高速发展，带动相关地区发展成为中国经济最发达、最具发展活力、核心竞争力最强的龙头地区之一。
新一轮行政体制改革提出要降低行政成本，并且提出初次分配政策要体现效率优先的原则，再分配政策要体现公平原则。在公共财政收入和支出监督机制的建设方面应当考虑到如何正确体现这些原则。我国在公共支出方面主要存在以下问题：一是政府在经济建设上的支出最多。这说明政府仍然是投资的主体，居经济发展的主导地位，我国的一些经济建设还仍然是政府行为，不是企业行为，政府的职能还没有转变到位，没有重视政府的核心职能。二是行政管理费增长率最高。行政管理费的增长说明政府管理的成本增多。许多地方财政支出中用于吃饭的部分占80％多。领导干部多的现象在许多地方形成“倒金字塔型”。
完善专家咨询顾问制度是我国推进政府决策科学化与民主化的重要举措。十六大报告明确指出，改革和完善决策机制的目标是要完善深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。十六大提出专家咨询要制度化，表明对专家咨询作用的高度重视。当前要切实推进政府决策的科学化与民主化进程，完善专家咨询制度是必不可少的重要方面。然而，我国目前对专家顾问团或专家咨询机构在政府决策中的作用及职能定位的理论研究仍较薄弱，在实践方面也处于起步探索阶段，对此问题进行理论探讨与实际运作，既是当前公共管理研究领域的重大课题，也是推进我国政治体制改革的现实需要。
（作者系国家行政学院教授）
如何提高党的领导干部驾驭市场经济的能力？
高新民
建立完善的社会主义市场经济体制是经济体制改革的目标，是中国共产党领导的中国特色社会主义事业赖以发展的经济基础。党作为一个政治组织，能否顺应市场经济的规律，促进全社会的协调发展，站在时代潮流前列，是对全党的新的重大考验。基于这种现实紧迫性，党的十六大、十六届三中全会都要求党的各级领导干部提高驾驭市场经济的能力，并把它作为加强党的执政能力建设的重要组成部分。
从政党政治的角度看，提高党的领导干部驾驭市场经济的能力，应从下述方面着手：
首先，学习市场经济的基本知识，深刻认识市场经济的规律。无论在什么社会制度下搞市场经济，市场经济都有自己的共同规律。比如，通过市场进行资源配置，遵循公平竞争、法治的规则，等等。规律是客观的，人是无法改变的，所谓驾驭市场经济，实质上就是在尊重市场经济规律的基础上，把执政党的政策通过法定程序，转变为国家法规，使市场经济向“好的市场经济”方向发展，而不是向“坏的市场经济”方向发展。我们现在存在的很多问题，恰恰是由不恰当地干预市场的运行、不自觉地试图改变其规律引起的。比如，有的地方党组织以行政权力干预微观经济的运行，不但妨碍了市场秩序，还为权钱交易提供了机会；有的党组织在市场经济中无所适从，用计划经济的手段管理市场经济，导致决策失误，等等。这都是在市场经济中力不从心的表现。解决这些问题，正确处理党的领导与市场经济的关系，需要了解市场经济的基本知识。可以断言，在完善的市场经济体制下，领导干部对市场经济的认识越深，在市场经济中违背客观规律的行为就会越少。因此，不断学习新知识、研究新情况、解决新问题，是各级领导干部提高驾驭市场经济能力的重要途径。
第二，适应政府职能转换的新情况，在市场经济中准确地为党的职能定位。驾驭市场经济的能力，不仅仅是由领导者个人素质决定的，而且还是由体制性因素决定的。如果把党的职能定位于党“管”一切，延续计划经济时代的体制，那么，无论领导者对于市场经济有多么深刻的理解，都不得不延续计划经济时代通行的领导方法、手段、形式。这里的关键在于怎样理解党对市场经济的领导。中国的市场经济是在中国共产党的领导下发展起来的，社会主义市场经济体制的目标是党确立的，党通过政府的行政权力在培育社会主义市场经济过程中发挥了中国的其他组织所不能替代的作用。但是，在市场经济条件下，执政党可以利用的政府权力本身发生了变化。所谓执政党，一般是指掌握了行政权力、具有组阁权的党。在现代市场体系中，政府行政权力的行使范围、行使力度都发生了变化。政府的职能更多地限定在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面。在政府的职能尚且要转换的情况下，党利用行政权力手段体现自己作用的空间就大大缩小了。这并不是说，在政府退出的空间政党不能进行活动，相反，由于政党不是政府，它恰恰可以在政府退出的空间进行政治活动，只是不可能再用传统的手段和方式表现自己的领导作用，而必须以新的形象出现，也就是党的十六届三中全会所说的“谋全局、把方向、管大事”，总揽全局，协调各方。党的职能应当以此为依据而定位，定位于不干预市场经济，通过制定事关国家与社会发展的大政方针，把社会主义制度与市场经济结合起来，定位于表达民意、社会整合等方面。在这种大的政治格局下，各级领导者的个人行为将受到体制的制约、规范。
第三，按照权力与责任对等的精神，改革党的领导方式和执政方式。市场经济通行的是法治的规则，党在领导市场经济时，必须有法治的意识，确立权力与责任对等的现代法治观念。在健全的市场经济体制下，政治组织与经济组织或自治组织各有其权力的边界，权力与责任都是十分明晰的。在中央层面，执政党可以利用现有的各种权力去承担政治上的全部责任。但是，如果党组织在基层的各个方面、各个环节中都以权力运用者的姿态出现，那么，对于决策失误造成的经济损失，党组织能否以“党”的名义承担经济的责任？如果不能以党的名义承担经济损失，那么党的领导方式只能以其他途径来实现。这就是党的领导方式和执政方式不得不调整、改革的主要原因。现在，在实行了现代企业制度的经济组织中，在村民自治的农村，人们普遍以“双向进入”、“交叉任职”等各种办法来解决党组织和企业、党组织和村委会及农村经济联合体的关系。这在本质上是以人格化的方式解决问题。这种方式，即对党组织负责人社会“身份”或社会“角色”的确认，在中国的国情之下不失为解决问题的一种办法。但是，从研究问题的角度出发，应当认识到，这不是从整体上、根本上解决问题的出路。当一个党组织负责人兼任村委会主任、经济联合体负责人时，他获得了最大的权力资源。但是当权力运作出现问题时，究竟是党组织来担负责任，还是该负责人自己承担责任，或是村委会等组织来承担责任？在权力没有边界时，不出问题什么都好办，出了问题则没有任何组织承担责任。某些地方党组织与政府联名发布文件，但一旦出现法律纠纷只能由政府承担法律责任，因为党不是行政主体，不能成为行政诉讼的被告。这实际上是权力与责任不对称。党组织与经济组织的关系亦同理。并且，领导者个人的兼职，并不代表他所在的组织从整体上解决了如何发挥作用的问题。基层大量的党员在常态的政治生活中往往感受不到作为一个党员的权利与责任，只是在非常时期才有机会发挥作用，这与基层党组织的功能定位、党的领导方式有很大关系。
第四，围绕中心工作，以服务的姿态实现党对市场经济的领导。党的中心工作，党的第一要务，就是发展。完善社会主义市场经济，归根结底，也是为了更好地发展。为了这个中心工作，党在市场经济中，要以服务的姿态出现。这里所说的服务是广义上的服务：其一，是指要有发展思路，而这个发展思路不至于扭曲市场经济的运行规律；其二，对社会各种不同因素的矛盾、冲突进行沟通、协调、整合，使之有利于市场经济的发展，成为创造社会财富的资源；其三，从党的组织建设的角度讲，应搞好各级领导班子建设，培育适应市场经济需求的人才，为完善社会主义市场经济体制提供组织的保障；其四，为最广大的人民群众服务，维护社会公正，使最广大的人民群众成为党的政策的受惠者，成为社会主义市场经济体制的支持者。如此，在市场经济前面才能冠以社会主义四个字，党的服务的形象就能真正树立起来了。当然，也有一些同志提出，如此强调党组织的服务功能是否降低了党的领导地位？或者有割裂权力与服务之嫌？实际上，党的领导作用怎样体现出来，是以权力的方式还是其他方式体现出来，不是由党单方面因素所能决定的，它取决于时代所能提供的条件。在可以合法地运用权力的范围和领域当然利用权力，但在权力本身已经不再起支配作用的范围和领域，党只能以非权力的方式起作用，而最能让人接受的非权力方式就是服务。这不是降低了党的领导地位，而是真正体现党的全心全意为人民服务的宗旨。在现代社会，党的组织只有充分发挥自己的服务功能，才能在权力所能达到的范围和权力不能达到的范围都保持自己的凝聚力。邓小平有一句名言：领导就是服务。这句话同样可以应用于党对市场经济的领导上来。
（作者系中共中央党校党建教研部教授）
把党风廉政建设和反腐败贯穿于改革开放和现代化建设的全过程
蔡长水
党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“加强党风廉政建设、反对和防止腐败，是建立和完善社会主义市场经济体制的重要保证，必须贯穿于改革开放和现代化建设的全过程。”这就把党风廉政建设和反腐败与改革开放和现代化建设紧密联系起来，与完善社会主义市场经济体制紧密联系起来，使之互相促进、协调发展，既加强和改善党的领导，又推动改革开放、现代化建设和完善社会主义市场经济体制顺利进行。
必须把党风廉政建设和反腐败贯穿于改革开放和现代化建设的全过程，从根本上说，首先是由党风廉政建设和反腐败斗争的长期性、艰巨性决定的。改革开放以来，邓小平根据我国经济和社会发展面临的新问题，针对党内风气不正和腐败现象滋长的情况，指出，为了保证改革开放和现代化建设顺利进行，必须端正党风、反对腐败，而且这是一项长期的任务。他还强调：“我们要反腐败，搞廉洁政治。不是搞一天两天、一月两月，整个改革开放过程都要反对腐败。”在任何时候都必须坚持两手抓的方针，一手抓改革开放，一手抓打击犯罪活动，这两只手都要硬。这样，邓小平在改革开放条件下为我们确立了党风廉政建设和反腐败必须长期作战的思想，确立了党风建设和反腐败与改革开放和现代化建设必须两手抓、两手都要硬的思想。
不正之风、腐败现象的产生是有其深刻的根源的。既有其社会历史根源和思想根源，又有社会变革和体制转换中的各种复杂因素。要消除这些根源和因素不是短时期所能完成的。第一，我国是一个封建社会历史很长的国家，封建主义思想和其他剥削阶级思想的影响将长期存在，并通过各种形式表现出来。这种思想影响的长期性和顽固性绝不是通过一两次政治运动就能清除的。实践表明，在执政、特别是改革开放的条件下，一些干部中存在的等级观念、特权观念、宗族观念、官本位的思想等封建传统观念，都可以从党内的不正之风和腐败的案例中找到它们内在的联系性，正是这种封建落后的传统观念影响着党风、助长着腐败现象的滋生。第二，实行改革开放，我们在吸收国外的先进思想文化、先进技术和管理经验的同时，一些消极腐朽的思想道德观念、价值观念和生活方式也必然会通过各种渠道进入我们的社会，对一些党员干部的思想价值观产生冲击，成为滋生腐败的诱因。第三，市场经济具有双重效应，一方面，市场经济的观念及其运作机制，为民主、平等、竞争、务实、效率、创新等观念在我们的经济和社会生活中得以普及和提升，为塑造人们良好的思想风貌、端正党风、防止和反对腐败，发挥积极的作用。另一方面，社会主义市场经济同样具有商品经济的一般特征，它不可能完全消除商品、货币拜物教的影响，也不可能完全消除市场运行中的盲目性和自发性。因此，市场经济的拜金主义、功利主义、恶性竞争、弄虚作假等负面因素，也必然会影响人们的思想，不仅会侵蚀到经济领域，还会渗透到党和国家的政治生活之中。第四，建立和完善社会主义市场经济体制，要经历一个艰难的、相当长的新旧体制转换过程。在这个过程中，由于权力的运作和资源的控制过分集中与局部权力运作的失控和无序同时存在，由于制度、法制和机制不健全、不完善，加上工作中存在的一些漏洞和薄弱环节，会给腐败现象的滋生提供可乘之机。江泽民指出：“在商品经济开始趋于活跃，而行政行为、市场行为和企业行为尚未通过法制形式严密规范的时候，权力和金钱交易的腐败行为最容易滋长蔓延。”据调查统计，前些年，党政干部因经济问题受处分的案件，70％以上都与市场经济不规范和制度、法制不健全有关。此外，在新的形势和新的情况面前，我们的思想教育和监督制约机制还缺乏应有的力度和效力，这也是纠正不良风气、遏制腐败成效不够显著的一个原因。上述种种情形表明，产生不正之风和腐败现象的因素和根源是多方面的，它们是相互影响、相互作用的，是各种因素综合的结果；而这些因素和根源又不是可以自然弱化和消除的，必须创造各种条件，才能逐步得以解决。可见，要消除不正之风和腐败现象的根源不是一朝一夕之功，而是一个长期的综合治理的过程。由此决定了党风廉政建设和反腐败斗争的长期性和艰巨性。
必须把党风廉政建设和反腐败贯穿于改革开放和现代化建设全过程的另一个重要原因，是党风廉政建设和反腐败与改革开放和现代化建设是相辅相成、辩证统一、互为条件的，它们都统一于建设中国特色社会主义、全面建设小康社会的过程之中。忽视了任何一方面都不能实现我们的历史使命和宏伟目标。党风廉政建设和反腐败为改革开放和现代化建设提供政治保证。正如邓小平指出的：“经济建设这一手我们搞得相当有成绩，形势喜人，这是我们国家的成功。但风气如果坏下去，经济搞成功又有什么意义？会在另一方面变质，反过来影响整个经济变质，发展下去会形成贪污、盗窃、贿赂横行的世界”，“没有打击经济犯罪活动这一手，不但对外开放政策肯定要失败，对内搞活经济的政策也肯定要失败。有了打击经济犯罪活动这一手，对外开放、对内搞活经济就可以沿着正确的方向走。”改革开放和现代化建设为党风廉政建设和反腐败提供强大的动力和物质基础。发展经济、深化改革、创新体制，为从根本上遏制和铲除腐败滋生的土壤创造条件，为从源头上惩治腐败提供制度上和物质上的保证。所以，党风廉政建设和反腐败与改革开放和现代化建设，是建设中国特色社会主义不可分割的任务，必须坚持两手抓的方针。
为继续推进改革开放和现代化建设，进一步完善社会主义市场经济体制，党的十六届三中全会《决定》，在总结过去已经取得成功经验的基础上，提出了加强党风廉政建设、反对和防止腐败的方针、原则和工作重点、工作格局。第一，要继续贯彻执行反腐败的三项基本工作格局。加强领导干部廉洁自律、查处违纪违法案件、纠正部门与行业不正之风这三项工作格局，是改革开放以来反腐败工作的经验总结，多年来纪检部门一直坚持按照这一工作格局开展工作，实践证明是行之有效的。《决定》重申并丰富了三项工作格局的内容。除了原有的规定外，《决定》还特别作了“纠正损害群众利益的不正之风”的规定。要求我们高度重视群众的切身利益，着力去解决那些乱收费、乱摊派、乱集资、吃拿卡要、铺张浪费、形象工程、政绩工程等直接损害群众利益、引起群众强烈不满的不正之风，以切实维护和实现群众的具体利益，保持党和群众的密切联系。第二，要坚持标本兼治、综合治理的方针和建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。标本兼治、综合治理是在对当前腐败现象的实质、根源和特征作出科学分析的基础上提出的，是惩治和预防腐败的规律性的反映。要贯彻好这个基本方针，必须把反腐败作为一个系统工程，构建一个惩治和预防腐败的体系。因此，《决定》强调要注重思想道德教育、加强廉政法制建设、完善监督制约机制。只有把这三者有机地统一起来，形成一个完整的教育、制度和监督体系，并且把反腐败寓于改革开放、现代化建设和完善社会主义市场经济的各项改革措施之中，才能既落实三项基本工作格局，又从源头上预防和解决腐败问题。第三，要坚持立党为公、执政为民，做到“两个务必”，坚持抵制各种不良风气的侵蚀，为完善社会主义市场经济体制营造良好的社会氛围。不正之风和腐败现象，是与党的宗旨和执政党的价值取向相对立的，是与党的优良传统作风相对立的。党内不正之风盛行，腐败现象泛滥，归根到底是我们一些领导干部在世界观、价值观和权力观上出了问题。因此，要防止和反对腐败，除了要有严密的制度和强有力的监督以外，领导干部还必须树立正确的世界观、价值观和权力观，弘扬党的优良传统作风，解决好理想信念的问题、手中的权力为谁服务的问题、主人和公仆关系的问题，真正实践和做到“三个代表”。这样，才能为改革开放、现代化建设和完善社会主义市场经济体制营造一个良好的环境和社会氛围。
（作者系中共中央党校教授）
坚持物质文明、政治文明和精神文明的协调发展
宋惠昌
党的十六大报告提出一个伟大的历史任务：“全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面，就是要在中国共产党的坚强领导下，发展社会主义市场经济、社会主义民主政治和社会主义先进文化，不断促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展，推进中华民族的伟大复兴。”党的十六届三中全会再一次强调指出：“坚持社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展。中国特色社会主义是社会主义市场经济、社会主义民主政治和社会主义先进文化协调发展的伟大事业。”所以，坚持社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展，这是建设中国特色社会主义事业的基本指导思想，因此也是政治建设和政治改革的一个基本指导思想。而这个指导思想的实质，就是坚持社会主义市场经济、社会主义民主政治和社会主义先进文化协调发展，坚持经济体制改革、政治体制改革和文化体制改革的协调发展。
人类文明，就其实质来说，是一个整体。也就是说，所谓文明是指人类社会整体的进步和发展水平，以及与这种进步、发展水平相适应的积极成果。而人类社会总体文明结构，最基本的内容就是物质文明和精神文明。关于这个问题，中国共产党第十二次代表大会的报告中有过一个经典性的阐述：物质文明和精神文明，是人们通过改造客观世界和改造主观世界所取得的成果和进步。所谓“客观世界包括自然界和社会。改造社会的成果是新的生产关系和新的社会政治制度的建立和发展。改造自然界的物质成果就是物质文明，它表现为人们物质生产的进步和物质生活的改善。在改造客观世界的同时，人们的主观世界也得到改造，社会的精神生产和精神生活得到发展，这方面的成果就是精神文明，它表现为教育、科学、文化知识的发达和人们思想、政治、道德水平的提高。社会的改造，社会制度的进步，最终都将表现为物质文明和精神文明的发展。”可见，人类社会的物质文明和精神文明之总和，就是作为整体的人类文明，不言而喻，它包括着政治文明在内的全部文明。
我们说物质文明和精神文明是人类文明的总和，它包括了作为整体的文明的全部内容，但是，不等于说人类文明只有这两种性质的内容，实质上文明的内容结构是相当复杂的，这是因为人类社会是个复杂的有机体。关于这个问题，马克思做过经典的分析，他指出：“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系，即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适合的生产关系。这些生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形式与之相适应的现实基础。物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。”（《马克思恩格斯选集》第2卷第32页）在马克思的这个分析中我们可以看出，就社会生活形态的性质而言，有一般的物质生活，有一般的精神生活，也有与一般的物质生活、精神生活性质有区别的政治生活。这种政治生活，既不同于一般的物质生活，也不同于一般的精神生活，比如人类社会中的战争行为、政治斗争、政治制度等等，就不能简单地归结为物质生活或者精神生活。所以，与这种区别于一般物质生活和精神生活的政治生活相应的，就形成了区别于一般物质文明和精神文明的政治文明。
一般来说，文化是与自然相对的，文明则是与野蛮相对的。所以，政治文明是与人类社会的原始时代、蒙昧时代、野蛮时代相对而言的，因此，政治文明也有不同的历史发展阶段，即奴隶制时代、封建主义时代、资本主义时代和社会主义时代的政治文明。马克思、恩格斯、列宁把资本主义时代称为“文明时代”，这个概念与资产阶级启蒙时代的思想家所使用的“文明时代”这个概念，在本质上是一致的。他们认为，从近代以来，资本主义制度的建立和发展，使人类社会在文明的大道上前进了有历史意义的一步。在这个意义上我们可以说，资本主义政治制度代替封建主义政治制度，开辟了人类政治文明的一个新时代。当然，这里所说的“政治文明”是指资本主义的政治文明，即资本主义的政治制度和政治思想。在这里，将资本主义的政治文明与封建主义的政治文明相比较，我们就可以看出近代以来政治文明的一些本质特点，即与封建主义的人治和专制有根本区别的法治和民主。很显然，这也就是一般政治文明的本质特点，现代政治文明正是由此发展而来的。
那么，政治文明的本质特点是什么呢？从根本上说，政治文明是作为整体的人类文明的一个组成部分，它反映的是人类社会政治发展的文明水平，是在改造客观世界和主观世界过程中所实现的政治进步和所取得的政治成果。在社会的政治发展中，政治主体文明、政治行为文明、政治意识文明、政治关系文明、政治制度文明等，构成一定社会政治文明的总体。在政治文明的这个总体中，有决定意义的是政治主体文明和政治制度文明。也就是说，人的政治素质的提高，政治制度的进步，这是一定社会政治文明水平中有决定意义的因素。
在社会主义的政治建设和政治体制改革中，把政治文明建设单独作为一个特殊的内容提出来，说明我们对社会主义社会结构认识的进一步深化，也反映出在总结经验过程中，加深了对政治建设和政治体制改革在整个社会主义现代化建设中特殊地位的认识。实践证明，强调社会主义政治文明建设，是有重要理论意义和实践意义的。胡锦涛同志最近指出，社会主义社会应是物质文明、政治文明和精神文明全面、协调发展的社会。物质文明是社会发展的物质基础和决定力量，精神文明是社会发展的精神动力和智力支持，政治文明是社会发展的制度保障和重要条件。实现全面建设小康社会的宏伟目标，要求我们坚定不移地发展社会主义市场经济、社会主义民主政治和社会主义先进文化，不断促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展（见2003年10月1日《人民日报》）。
这里所说的“社会主义物质文明，政治文明和精神文明的协调发展”，也就是社会主义社会的全面发展，即社会主义经济、政治、文化的全面发展，从而使人民的经济、政治、文化权益得到切实尊重和保障。在这三者的协调发展中，当然最主要的是作为整个文明基础的物质文明的发展，所以，在社会主义社会的全面发展中，最根本的是坚持以经济建设为中心，不断解放和发展社会生产力，同时相应地推进社会主义政治和社会主义文化的发展。正确处理好这三者之间的关系，在目前的我国社会中，核心问题是如何正确对待经济体制改革、政治体制改革和文化体制改革的关系。很显然，政治实践的经验告诉我们，通过改革，必须使三者的进行能够处于一种“协调”的状态。因为，任何一个方面的改革和发展处于冒进状态，或者是处于滞后状态，都会引起整个社会的不稳定，在新时期的改革中曾经有过这样的教训。所以，应该从这些教训中学习正确处理三者的关系，把经济体制改革、政治体制改革和文化体制改革协调起来，把经济发展、政治建设和文化繁荣三者统一起来，使物质文明、政治文明和精神文明真正协调一致，促进社会主义社会的全面发展。
实践证明，不断推进社会主义政治文明建设，是保持我国经济社会持续发展和国家长治久安的重要保证。所以，加强社会主义政治文明建设，不是个简单的提法问题，而是一个有深远历史意义的认识深化，并且必定在社会主义改革的实践中产生深远影响。同时，强调要不断“促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展”，这对于全面进行社会主义现代化建设是有重大战略意义的。而且，这也有利于使我国社会的文明发展，能够尽快走上人类文明发展的共同道路。
（作者系中共中央党校教授）
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