财政政策与中国农业的周期性波动，本文主要内容关键词为：财政政策论文,周期性论文,中国农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在现代公共选择理论中，政府是一种向社会提供公共物品的制度安排，财政政策则是这种制度安排的融资手段。早期的政府活动主要限于比较狭义的公共物品供应，而自凯恩斯（1936）主义以来，政府功能中诸如稳定政策和社会保障安排等，在现代社会中受到了越来越多的重视。由此派生出的宏观财政政策的主要功能便在于减缓经济发展的周期性波动。40年代初，汉森就明确提出要用“补偿性财政政策”来“熨平经济周期的波动”。布坎南（1992）、彼德·林德特和查尔斯·金德尔伯格（1985）等也都认为，政府的反周期政策有利于改善整个社会的福利水平，因而是有效率的、也是值得提倡的选择。
反周期的财政政策的主要目标当然是宏观的国民经济增长，对于个别产业而言，政府的作用主要体现在维持有效率的竞争的市场秩序以及保护本国产业的经济利益方面。一般来说，个别产业增长的周期性波动与国民经济的周期性波动基本上是一致的。但是对农业来说，由于自然条件的影响所产生的周期性波动，却有可能不同于国民经济的周期性波动。在这方面，减缓周期性波动的财政政策的实施是否必要呢？
理论和实际经验表明，政府的财政政策对于一国的农业生产发展来说，确实有着极为重要的意义。这种积极作用在两个方面都有所体现：一是财政政策作为市场经济条件下政府进行收入再分配和宏观经济调控的主要渠道，是国家调控农业生产供求和农民收入增减的一个基本工具；二是农业生产所要求的许多基础设施建设、以及防疫减灾等，由于存在广泛的外部性，很大程度上需要通过财政以提供公共产品的方式来解决。在财力丰足的多数发达国家，如美国、欧盟、日本等，农业财政政策的重要作用主要体现在第一个方面。在我国这样财力不够充足的发展中国家里，财政政策对农业发展更重要的意义可能在于它提供了一种重要的农业投入来源，特别是具有广泛外部性的基础设施建设投资。
本文在确认我国农业财政政策积极作用的同时，试图检验它在农业周期性波动过程中起到了什么作用，有没有减缓农业的波动，以及财政政策和其他政策的配合状况如何。
一、财政投入对中国农业增长起到了积极的支持作用
利用财政补贴和投入支持来促进农业生产的发展，是世界各国农业财政政策中的一项重要内容。美国、加拿大、英国、澳大利亚等农业发达国家中，政府对农业提供的财政支持相当于农业本身GDP的25 %以上，日本、以色列等国甚至更高（45%～95%），即使在印度这样的发展中国家，国家财政支农支出占农业GDP的比重也达到了10%（朱刚、 张元红、张军等，2000）。巨额的财政投入对各国的农业生产都起到了明显的支持作用，特别是提高了本国农业的生产率和竞争力，改善了农业基础设施状况，增强了农业抵御自然灾害的能力，加速了农业的现代化进程，并维持了农业的可持续发展。
在我国，虽然财政的总体实力有限，财政支农支出仅占农业GDP的5%～6%，但农业支出占财政总支出的份额维持着较高的水平，近10年来，大体在8%～10%之间。
建国以来，国家财政用于农业的支出总额，1950年为2.74亿元（当年价格，后同），1960年增长到90.52亿元，1970年曾降到49.4亿元， 1980年为149.95亿元，1990年增长到307.84亿元，1998年已达1147亿元（这一年的数字包括当年增发国债用于农业方面的支出），增长速度还是相当高的。特别是1978～1998年间财政支农投入年平均增幅达到11.4%。
从财政支持领域来看，也由改革开放之前的7 项增加到目前（1998）的14项。除原有的支援农村生产支出、农林水利气象部门事业费、农业基本建设支出、农业流动资金、农业科技三项费用、农村救济费以外，增加了“三西”农业建设专项补助、支援不发达地区发展资金、扶贫资金、以工代赈、农业税特大灾情减免补助、农业综合开发资金、水利建设基金等（张振国，1999）。此外，还对粮食等重要农产品给予大量价格补贴，建立了粮食风险基金等。在目前的财政支农支出中，支援农村生产支出和农林水利气象等事业费支出，分别占到1／3以上，农业基本建设支出占1／5左右，科技费用占不到1%。 支援农村生产支出中包括：小型农田水利和水土保持补助费、农村农技推广与植物保护补助费、农村造林和林木保护补助费等；农业基建开支方面一半以上用于水利设施投入；农林水利气象等部门事业费则包括人员经费、公用经费和专项事业费用等。可以说，我国的财政支农主要是支持了农业发展过程中具有广泛外部效益的各项事业，充分体现了政府在提供涉农用公共产品和服务方面的优势和作用。
由于有政府财政的积极支持，我国在农田水利基本建设、水土保持、植物保护、土地改良等方面取得了很大的成就，并且建立和维持了一套相当完整的省、地、县、乡四级（以县为主）农业科研及技术推广体系。毫无疑问，这些都为我国农业生产的持续发展作出了十分重要的也是必不可少的积极贡献。以农田基本建设为例，1998年，我国农田有效灌溉面积达5229.6万公顷，比1978年的4496.5万公顷增长16.3%，比1952 年的1995.9万公顷增长1.62倍。其中，旱涝保收的高产稳产田占农田有效灌溉面积的72%以上，机电排灌面积占有效灌溉面积的67%以上。总的来说，易涝农田的83.5%和盐碱地的72.7%都已经得到了治理改造。农业基本建设投资的效果十分显著，农业部信息中心（1998）的计算表明，农业基本建设投资与农业增加值和粮食产量的增长密切相关，1980～1997年间，每增加1亿元农业基建投资，可增加农业增加值38亿元，增加粮食产量39万吨。
根据可得的分省截面和时期混合数据，我们曾对1991～1995年中国财政支农支出与农业生产增长之间的关系进行过实证分析，发现财政（地方，占全部财政支农的绝大部分）投入对农业增长的贡献十分明显，在我国这样的劳动力过剩经济中，财政支农投入所起的作用甚至高于劳动投入的积极贡献，考虑到播种面积的增长有限，财政投入对农业增长的意义就更为重要（朱钢、张元红、张军等，2000）。
表1 财政投入对农业增长的作用（因变量：农业产值）
回归一回归二
解释变量 系数 T值 系数 T值
常数项0.63 2.61 0.59 2.48
财政农业投入A 0.22 4.27
财政农业投入B0.21 4.81
农民生产性现金投入0.40 7.77 0.39 7.81
播种面积 0.24 4.61 0.27 5.33
农业劳动力0.12 2.93 0.10 2.58
时间虚变量0.05 4.45 0.06 4.85
地区虚变量0.23 8.22 0.23 8.17
R[2] 0.97
0.97
D.W
1.68
1.75
观察数 150150
注：财政农业投入A为全部地方财政农业支出， 包括：支援农村生产支出，农林水气等事业费，支援不发达地区支出，农业基建（加上三西农业基建）支出，农业挖潜改造支出，农业科技三项费用，农业综合开发投入。财政农业投入B为投入A中扣除农林水气等事业费后的支出。
资料来源：财政部地方司：《地方财政统计资料》（1991～1995年），新华出版社出版；国家统计局：《中国农村统计年鉴》（历年），中国统计出版社出版。
使用全国总计的历史统计资料，将考察年限推延到1952～1998年间，仍然可以发现财政支农的增长对农业总产值的增长有相当明显的积极贡献（T检验和可决系数都取得了统计上的有效性）。
OA＝－16.53+0.11FA+7.74T
T值 （1.94）（3.74）
R[2]＝0.83
回归模型中，OA为农业总产值指数（可比价）；FA为国家财政支农支出指数，已按零售物价指数进行缩减；T 为综合性的随时间变化的虚变量。
在考虑我国财政支农资金的作用时，还应该注意到财政投入属于一种基础性投入，很大程度上能够决定和吸引其他经营性投入的多少和效益。也就是说，财政投入具有示范效应和放大效应，或者说具有乘数效应。比如，1997年，发展粮食生产（自给工程）专项资金，中央和地方财政共投入11.35亿元，吸引了农村集体和农民投入资金13亿元；1988～1997年间，农业综合开发资金，中央财政累计投入157亿元， 地方配套140亿元，吸引农村集体和农民投资152亿元，投劳54亿工日（张振国，1999）。将这一放大效应考虑进去以后，国家财政支农资金对农业发展的作用实际上会更大一些。
除了支持农业（村）生产以外，我国财政支农还考虑了其他一些社会发展目标，比如安排了支持不发达地区和扶持贫困地区的专项资金，20年来已使2亿多农村人口脱离了贫困，等。但相对而言， 用政府投入来支持农业生产发展是我国财政支农的最主要目标，财政支农支出的绝大多数都用于这个方面。
二、财政支农推动而不是平减了中国的农业波动
财政支农作为一种投入因素对农业生产的积极贡献是显而易见的。那么，这种财政政策对于农业的周期性波动会有什么影响呢？
对于农业的周期性波动来说，财政因素应该是外生的。因为在我国财政收入中取自农业的部分和财政支出中用于农业的部分均只占到总的财政收支的很小一部分，从总体上说，农业本身的波动并不会显著影响财政可支配资源的数量。况且，我国农业税收长期以来一直实行固定数额的征收办法，也就是说，来自农业的税收收入基本上与农业产出的年度变动没有太大的直接联系。
应该指出，这里所讨论的周期性波动仅指短期波动，不包括各种中长期的周期波动。 （注：农业生产的周期性波动一般属于基钦周期（3年左右），经济学家发现的其他中长期周期，还有朱格拉周期（9 年左右），库兹涅茨周期（20年左右），以及康德拉季耶夫周期（50年左右）。当然，农业活动也可能存在一些中长期波动，如美国经济学家华·惠·罗斯托（1978，转引自李扬，1990）曾发现农产品的相对价格存在10～30年的长期波动现象。）众所周知，农业生产由于受多种因素特别是自然因素的影响，不可避免地会发生短期性的周期波动。在我国，农业特别是粮食生产一向就有“一丰、一平、一歉”之类的短期波动现象。作为一种外生变量，又是国家可以主动调控的宏观政策工具，农业财政政策如果能够平减这种波动现象，使农业生产的增长在年度之间能够更加平稳，对于整个国民经济的平稳发展、对于控制物价波动、乃至减少农业生产和流通中的不必要浪费（如减少仓储投资、减少损耗等），都是十分理想的状况。
但是，从有关指标的指数变动来衡量，我们发现，我国的财政支农政策可能并未起到平减农业周期波动的作用，将其作为一种支持产出的短期投入因素考虑，很可能还起到了推波助澜的作用。
自1965年以来，财政支农的增长（已扣除物价因素的影响）和农业生产特别是粮食生产的增长很大程度上属于同步、同向波动。这意味着财政政策可能是农业生产中的一种推波因素，而不是减波因素。我们所使用的分析指标有：在农业产出方面，以农业总产值指数（比上年、可比价）和粮食产量指数（比上年）为代表；在农业财政政策方面，以财政支农指数（比上年、以零售物价指数平减）为代表。1965年以前，财政支农在年度之间的波动十分剧烈，与农业生产的年度增长指标之间没有多少固定的关系，原因可能是建国初期的国家财政收支状况还未能稳定下来。1965年之后的大多数年份里，财政支农的年度增减与农业产出特别是粮食产量的年度增减之间存在较为稳定的同步波动现象。1990年以来，由于中国农业结构变动较大，种植业比重日渐减小，农业（包括林、牧、渔业）总产出的波动逐渐趋于平稳，并且渐渐脱离粮食产量的变动轨迹，财政支农与农业总产值指数间的同步波动现象有所弱化，但与粮食产量变化之间仍存在同步波动现象。
图1 财政支农与农业生产的同步波动（指数，以上年为100）
1979～1998年间，粮食产量年度增减指数与财政支农年度增减指数之间的相关系数达到0.45，20年中，两者变化方向一致的年份多达17年。
中国财政支农资金的构成中，很大一部分是各种农业事业经费开支、人员工资和各种补助开支。与农业生产关系比较直接、可变性较高的部分是农业基本建设支出。据我们考察结果发现，农业基本建设支出的变动与整体的财政支农资金变动基本一致，只是波动幅度更大一些、波峰与波谷之间差额更高一些而已。1979～1998年间，粮食产量的年度增减指数与财政农业基本建设支出的年度增减指数之间的相关系数达到0.51，两者之间的协同程度更高。（注：关于农业基本建设投资和农业增长之间的关系，农业部信息中心（1998）曾经指出，在1949～1979年间，两者波动也大体上吻合，即每一次农业基建投资下降都伴随农业出现困境，而每一次农业困境都因随后农业投资份额的上扬而改善和消失。）
农业生产的短期波动很大程度上取决于自然条件的变化，比如自然灾害的大小。如果财政支农政策有意平减这方面的周期性波动的话，就应该与自然灾害的年度变动趋势之间存在一定的相互对应关系。实际上，在大多数情况下，当自然灾害变大时（以受灾和成灾面积衡量），我国财政支农支出的增幅反而变小，当自然灾害变小时，财政支农支出的增幅反而升高。1979到1998年间，财政支农支出指数和灾害指数的变动趋势相反或不一致的年份达12年之多，走势相同的年份仅有7年。最近10年中，只有2年两种指标走势一致，其他多数时间都是反向变动。比如，1980年，受灾面积突然增大，但当年及次年的财政支农支出却大幅下降（不变价），1982到1984年，自然条件变好，受灾面积连年下降，财政支农支出增幅反而连续回升；又如，1991到1994年，受灾面积一直较大，但同期财政支农支出的增幅却持续下降。1979年以来，中国出现粮食减产的年份有1980年、1985年、1988年、1991年、1994年和1997年，这6年都是受灾程度大幅升高的年份，又无一例外地都是财政支农支出增长幅度出现下降的年份。
图2
自然灾害、 财政支农与粮食产量的年度波动（指数， 以上年为100）
由于自然灾害的变动并没有明显的固定规律，因此，即使说财政政策对这种灾害变化反应迟滞，将两种指标作滞后一两年的对应观察，仍未发现两者之间存在什么积极的对应关系。
当然，我们也不能完全抹煞国家财政支农政策在减缓自然灾害方面的积极作用。从长期发展角度考察，国家的财政支农支持了很多农田基本建设和水利气象等事业的发展，这些都对我国农业抗御自然灾害提供了良好的基础和条件，是必须肯定的。但是从短期变动方面来衡量，上面所表明的情况却不是非常理想，甚至可以说是很不理想。
如果说政策制定者缺乏预见，或者没有主动调控意识，以至于财政支农不能够做到根据自然灾害以及农业生产波动进行反向调节的话，哪怕在较长一段时间内保持较为稳定的财政投入增长，也有可能会在一定程度上缓解自然灾害和农业生产的波动幅度。遗憾的是连这种次优的格局都没有出现，实际的情况比这更糟。也就是说，如果财政投入对当年产出有效的话，我国财政支农支出的变动不仅没有积极减缓短期农业波动，或者对农业短期波动无所作为，反而可能加剧了农业的短期波动。
三、在短期波动方面财政支农政策和其他农业政策之间没有协调一致
衡量国家财政支农政策是否将改善农业生产的短期供求状况、减缓农业的周期性波动作为其目标之一，还有一个方面可供考虑，那就是观察财政政策与其他政策工具之间在这方面的协同和配合情况。一般来说，由于生产波动引起市场供求形势发生变化，对此作出最快最直接反应的是价格因素。在中国的农产品市场中，尽管改革以来市场自由调节部分不断扩大，但是国家收购仍然占有相当重要的地位，特别是对于大宗的粮、棉、油等农产品来说，国家收购价格仍然是最为重要的一种市场指南和政策导向。由于市场力量的存在，以及受制于财政补贴、仓储能力以及管理等因素的影响，国家收购价格也会更多地反映市场供求形势的变化。因此，在其他政策工具中我们首先选择农产品的国家收购价格政策来与财政支农政策进行对比。
改革开放以来，只有1979年财政支农力度和农产品国家收购价格同时提高，1980年两者增幅同时下降，之后的多数年份里，两者增减变化方向基本相反。特别是1985年、1988年和1994年，财政支农按不变价计算的年度增长大幅下降、甚至负增长时，农产品收购价格指数反而处于升幅高峰。而这几年都是粮食减产年份。由此可见，财政支农政策对农业生产起着推波作用，而国家收购价格政策则倾向于反向平抑生产的波动，两种政策之间的相互矛盾和对立是显而易见的（见图3）。
图3 财政政策与价格政策的不协调（变动指数，以上年为100）
财政支农支出中有一部分如人头经费的变化不可能和生产变动直接对应，但是只考虑财政支农支出中人头经费之外的农业基本建设支出，其指数与农产品收购价格指数之间的相关系数仍然达－0.31。也就是说，两者之间仍然是不协调的，一定程度上甚至是相互对立的。
四、财政支农力度主要受制于国家总体财力的变化
既然财政支农政策没有考虑平减农业生产短期波动的目的，也没有与诸如农产品价格等其他农业政策协调一致，那么，农业财政政策的制定依据又是什么呢？国家用于财政支农的资金数量及其在年度之间的增减变化又取决于哪些方面的因素呢？
财政支农政策不能主动调控农业短期波动、甚至不能保持稳定增长状态，最有可能是受制于有限的财政能力。将财政支农支出和国家财政收、支总额的增减变化轨迹进行对比之后，可以看出，改革开放以来，除了1984年、1986年、1997年之外，在其他大多数年份里，财政支农的年度增减方向与国家财政收、支总额的变化方向完全一致，多数年份增减幅度也大体相近。（见图4）。
财政支农年度增减指数与财政支出总额年度增减指数之间的相关系数高达0.77。这说明，大多数时候，就短期波动而言，中国财政支农支出的变化主要还是受制于可支配财力的大小，尚无法顾及自然灾害以及农产品（特别是粮食）生产供求的变化和需要。
当然，这也并不是说国家的农业财政政策完全依附于总体财力的增减，在财力许可以及农业生产迫切需要的个别年份里，也曾对农业生产波动和农产品的供求状况作出过适当的应变反应。比如，财政支农与国家财力增减变化不一致的3年里：1984年，因为粮食已经取得连续3年丰收，总产量创历史纪录，尽管当年国家财力持续高速增长，但用于农业的支出增幅与上年相比还是适度减小了；1986年，因为上年出现粮食减产，为了稳定粮食生产，尽管国家财政总体支出增幅不及上年，但用于支农的财政支出还是比上年大幅度提高；1997年的情况与1984年类似。
图4 财政支农力度与国家财政收支状况（变动指数，以上年为100）
然而，总的来说，中国的财政支农政策还是更多地考虑了国家可支配财力的增减情况，财力的相对不足，在很大程度上制约了财政政策平减农业短期波动的效果。
目前，中国预算内财政收入（不包含债务）只占国内生产总值的10%左右，财政规模不仅远远低于发达国家的水平（35%～66%），比发展中国家（18%以上）也低得多。即使按照国际惯例对我国财政收入数据进行重新估计，其水平也远低于一般发达国家的水平。（注：与国际惯例相比，中国财政收入统计的特殊之处有：①国有企业亏损补贴中国是冲减财政收入，国际惯例是按支出处理；②预算外资金中国未纳入财政收入，国际惯例视为财政收入；③中国有大量的非规范收入，如各种收费、集资、摊派等；④中国的社会保障以前由企业负担，改为社会统筹后目前仍由劳动或民政部门管理，未纳入财政收入，而大多数国家社会保障税占财政收入很大比重。如，1993 年， 中国统计的财政收入4349.0亿元，当年国企亏损补贴411.3亿元，预算外资金1432.5亿元， 非规范收入大体占GDP的5%。财政收入占GDP的比重， 按预算内收入计算，中国为12.6%；加上国有企业亏损补贴和预算外资金，为17.9%；加上非规范收入，为22%左右。按同口径计算（不包括社会保障税），同期美国财政收入占GDP比重为23.7%，英国27.1%，德国30.6%， 挪威44.8%，丹麦56%，马来西亚32.3%，印度22.2%（周富祥等，1997）。）而且，从发展趋势来看，无论发达国家，还是发展中国家，财政规模都在不断扩大，财政收入占GDP的比重普遍有所提高， 但我国财政收入占GDP的比重却持续下降，即使1994 年分税制后仍在下跌（周富祥等，1997）。
总体财力的不足限制了国家财政用于农业方面的支持和调控力度。衡量国家财政支农力度的一项重要指标是国家财政支农支出占农业GDP的比重，目前，我国财政支农支出占农业GDP的比重仅为发达国家的1／5甚至1／19。
从财政支农的构成来看，我国的大多数财政支农项目用于人员工资、补助等方面的开支，它们基本上不会随着生产的波动和供求关系的变化而增减，这本身也导致财政支农数额主要并直接受制于总体财力。如果财政支农构成中有更多的成分关系到短期生产波动的话，这种局面就可能发生变化，财政政策就有可能在平减农业生产波动方面发挥出更大的作用。
但实际上，这种财政支农结构本身恰恰也是因为总体财力不足所造成的。也就是说，在财力十分有限的情况下，只能选择先保持一种“吃饭财政”，而要实现“调控财政”则还需要更大的财政实力。
五、结论和政策建议
根据本文的分析，笔者认为，中国的财政支农政策对农业生产的发展、特别是粮食产量的增长起到了不可低估的积极作用。这些作用可以在很多相关的实证检验中得到体现。中国财政支农主要集中于有广泛外部收益性的一些农用公共产品供给方面，特别是农田水利基本建设和农业技术推广、植保、气象等事业部门的建立和维持方面。从长期来看，这种投入可以增强农业抵御自然灾害的能力，应该能够有助于缓解农业生产的周期性波动。
但是从短期分析来看，国家财政支农支出并非持续稳定地增长，财政支农支出的年度间波动恰好与农业特别是粮食生产的短期波动相一致，作为一种短期投入要素的话，这种财政支农的波动实际上不仅未能平减农业生产的波动，反而可能起到了推波助澜的作用。财政支农支出的变动也未能对自然灾害的变化作出应有的积极反应。
相比之下，农产品国家收购价格等政策工具的短期变化却能够体现出较为明显的反周期特点，它们与财政支农支出的变化也不是协调一致的，而是相互矛盾和对立的。
国家财政支农支出的年度间变化主要取决于总体财政实力的变化，正是由于国家总体财力有限，财政规模较小，才使中国财政用于农业方面的投入也相对较少。同时，在有限财力的情况下，只能优先选择“吃饭财政”（人头费为主），无法实现“调控财政”。
如果说中国的农产品市场过去一直处于供不应求的状况，政府农业政策的目标可以单一地考虑持续增加生产供给的话，那么，目前许多农产品市场已经出现程度不同的供求均衡甚至短期供过于求，这种情况下，政府农业政策的制定必将面对更高的要求，平减农业生产的短期性周期波动就有了更为重要的意义。要做到这一点，必须在以下几个方面做出努力和改变。
1.提高财政能力，加大财政支农力度。不仅要提高现有的国家财政规模，增加财政收入，而且还要进一步规范政府收入，保持财政收支的稳定性和透明度。在这方面，必须进一步推进有关的税制改革，强化税收征稽工作，并加快费改税的步伐。在国家总体财力提高的前提下，必须加大财政对农业的投入和支持。应该说，在我国农业的许多领域中政府的支持还是相当不够的。比如，具有明显社会公益性的农业科研和推广，理应得到政府强有力的财政支持。世界银行建议发展中国家农业科研经费应占农业总产值的1%～2%，且推广经费应高于科研经费，但我国农业科研投资仅占农业总产值的0.1%～0.2%，推广经费也仅占农业总产值的0.2%（高启杰等，1999）。即便如此， 近年来在一些地方政府机构改革中，推广事业经费还遭到了大幅度削减。如果连这些固定的具有较强约束力的基本人头经费都不能够保证，那么，不确定的将用于农业生产调控的一些支持和补贴手段就更不谈不上了。这种情况的出现表明我国财政支农的总体投入力度还相当不够，而且没有得到稳定的保障。
2.调整财政支农结构，增加对生产的调节作用。在获得较大财政支持的情况下，还要根据新的形势研究和改善财政支农的具体政策和内部结构。在这方面，可以借鉴其他一些国家的经验和做法。以美国为例，南北战争后到20世纪30年代，在主张完全自由放任的自由市场经济理论居主流地位的大背景下，美国政府对农业的干预仅仅限于通过财政出资来支持农业灌溉设施建设、农业教育、农业科研以及农业技术推广；而并没有去直接利用价格支持或收入支持来调控农业生产。自20世纪30年代以来，以罗斯福新政为标志，美国政府加强了对农业的干预。美国所考虑的农业政策目标，主要是着眼于稳定农产品供给、防止农产品过剩、保障农产品价格和保证农民收入，采用的基本上都是针对性较强、能够有效地控制某种农产品生产的支农政策工具，如与农业生产计划挂钩的差价补贴政策（陈孟平，2000）。我国的农业生产形势虽然不同于美国，不是处于长期过剩的状态，但是近几年农产品销售严重不畅的情况也已经表明，有效地调控农产品供求关系也是我们所面临的迫切任务。在加入WTO之后，调整现行的财政支农政策和结构、 增强政府的宏观调控力度将会变得更加重要。
3.根据农业生产波动规律，改进预测，争取主动调节。首先应该总结和了解我国农业生产发展中存在的短期波动现象，根据农业波动规律和相应的自然及气象条件方面的监测和预报，更为准确地预测未来几年中的农业生产情况。然后综合考虑国内市场和国际市场方面的供求变化，包括积累性因素和即期生产因素等所导致的各种市场变化。掌握了充分的信息之后，还应该采取积极应对、争取主动和事先调节的态度，合理、有效地运用财政手段和工具，尽可能平减农业生产的周期性波动，减少这种波动给国家和农民所带来的各种经济和社会效益损失。
4.加强各部门和各种政策工具之间的协调和配合。在我国，政出多门、各自为政的现象一直存在。比如在农业的短期波动方面，国家收购价格政策和财政支农政策之间存在着不协调的现象。今后，应该尽量避免这种情况的出现。要改进和完善政策的制定和执行过程，使之更加系统化和统一化。各部门之间应该加强信息交流和沟通，注意相互配合和补充，而不是只考虑自身的情况和利益，造成各种政策之间互相对立和冲突。
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