试论公众参与科技决策，本文主要内容关键词为：试论论文,公众参与论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G301文献标识码：A文章编号：1003-5680(2007)02-0094-07
文章讨论公众对科技事务的参与，即参与科技政策、含有科技内容的公共政策，少数情况下直接参与科技知识的生产。费奥里诺(Fiorino,D.)认为“典型的参与概念是指将正规政府机构之外的人们包括进决策(过程)”。[1] 史密斯(Smith,L.)则认为“‘公众参与’包括了一组被设计用于咨询和吸纳公众，以及提供信息给公众的程序，以便让那些受到一个决策影响的人们对那个决策可以有所投入”。[2]
虽然公众参与在西方民主中的历史很长，但参与科技决策历史并不长，自上世纪六七十年代在美国兴起以来，其实践在西方国家方兴未艾：“公民社会和国家的隔阂问题在西方民主中并不新鲜……新鲜的可能是盛行而且持续繁荣的自下而上的各种行动计划，这些动议依赖于打破了社会阶层、国家界限、文化分裂和派性利益的史无前例的联盟”[3]；“要说新鲜的可能是方法上的创新、广泛的实践，和来自官场与科学共同体的明显日益增长的对公众参与的兴趣和承诺”。[4]
一 引子：公众参与同专家治理结构的关系
过去数十年间，学术界对科学事业进行了全方位的反思，科学被还原为一种人性化的社会事业，打破了传统的科学观，削弱了传统科技决策体制的合法性。在文化上，随着近代科学诞生以来对人类精神和物质领域深刻的塑造，自培根以降，它便已具有了意识形态和政治哲学意味，并拥有了一定的话语霸权，也出现了科学文化与人文文化的分裂，工具理性与价值理性的背离。在制度上，科学技术部门与政治-经济体制相互适应、相互塑造，构成了自己的社会空间(Social niche)，即一种社会保护结构，形成体制化的专家治理结构，并“客观化”了自身的独特地位，将其超越的状态显示为常态，而把一切反思和改革的企图，都标记为非理性，加以排除，表现出一定的简单化、傲慢和沙文主义，甚至异化为统治和谋利的工具。“使它自己变得在意识形态上难以觉察，正是技治主义的特征”。[5] 在现实中，它主要表现为代议制民主下的传统科技决策体制，科技专家负责输入事实，政治家负责输出政策，也被形象地喻为“真理同权力的对话”，也成为科学在政治过程中保持公正与客观的表征。
上述文化和体制上的超越地位，一定程度地妨碍着科学自身的进步，比如向更成熟形态的演化(参见3.5)，以打破科技理性的狭隘性，整合更广泛资源(特别是智力、体制上的)，生产出更“强健”的知识来解决现实问题，更好地发挥其社会功能。在传统政策文化中，包含复杂的社会、心理、行为等因素的决策问题，往往被局限在纯科学议程中，排斥公众参与和政治智慧。缺乏认识主体和视角多元化的认识模式，在界定和解决复杂的社会-自然问题时，不免视野狭隘或偏颇，造成知识本身的欠缺，以及它所服务的公共政策的失败；无力管理科技的不确定性和技术风险，也无力应付科学与政策之间的“超科学”[6] 领域中涌动的社会动力，也无视和无力应对具体如环境影响、社会后果、社会公平等问题，导致政策/政治行动能力不足。这些都使科技体制面临着对其公正性与客观性、责任性、知识质量(内容和生产方式)、效能与效率等方面的质疑。
一个受到多角度学术关照的改进方向，是开放知识生产和决策体制，让更多元化的诉求和主体参与其中，这将同时具有认识论、道德和政治行动的意义；新的决策文化的基础，和知识质量的标准，也将从单薄的“客观正确性”，转向社会强健度(social robustness)，从而超越科学主义和还原论的藩篱；寻找科学的自主和对科学的社会控制之间变化的平衡点，是观察和缓解科学-社会关系的紧张状态的核心问题。面对无所不在的科技问题，专家的作用不可或缺，专家治理结构有其历史和现实意义。但要在现行科技决策体制中，开启公众参与的大门，唤起一种文化觉醒，必须深入分析其背后的专家治理结构的缺陷，从中观察公众“为何应当”和“如何可能”参与科技决策两个问题。前者可从三个方面得到理解，即科技活动内部的特点、外部社会和政治环境的变化以及科学与社会交界面上丰富的社会动力(图一)。
图一 分析公众参与科技决策的合法性的三个层次
二 公众参与科技决策的合法性
1.科学技术的文化和体制特征
(1)纯科学领域的缩小
“默顿规范”和布什(Bush,Vannevar)设计的“科学-社会契约”，展现了自主科学的模型与实践。维护科学的纯粹和自主性，一直是对公众参与倍感不安的重要理由，来自政府和社会的外部干预，都被认为会带入非理性因素而“污染”科学。
对于纯粹追逐自然知识的科学而言，虽然实践中也许更遵循科学修辞学的规范，[7]“默顿规范”依旧是可贵的原则。但是，本质上是一个社会子系统的科学技术部门，要服务社会，并从社会中接受各种输入，就必然受到诸多限制，担负更多责任，使科学与利益、价值因素的联系不可避免地加强，面对一定程度的社会控制的要求。即便单纯追逐知识的科学，也有优先追逐什么，以及如何追逐等问题，涉及到社会资源分配和伦理道德等因素。同科学技术相联系的利益和价值都是多层次、多方面的。如，随着研究和技术创新能力向企业的转移，以及企业和公共研究部门不断深入的合作，提高了科技事业的私人化程度，如塞莱拉(Celera)公司与“人类基因组计划”的科学家的竞争。这引起了对科研的道德规范、责任性(accountability)和利益冲突的关注。再如，随着经济竞争的加剧、创新和R&D观念的兴起，和科学和技术日益一体化，为科学免受干预而提供“栖息地”的基础研究与应用研究之分，往往不再适用。很多高度基础性的研究，具有应用背景，并因而受到严格保密，这直接违背了“默顿规范”中的“公有性”原则。并且，越是基础性的研究，越可能与人类的现有价值体系产生矛盾，如生物技术。又如，由于科技日益成为战略资源，其组织也日趋社会化，并演变成以公共财政为重要资金来源的社会事业。它需要向纳税人负责，遂引起了对诸如科研的目的、优先领域和科研投入体制等的思考。在技术理性，以及政治和经济利益等驱动下，很多问题并不能仅通过知识的进步、传统的科学规范结构，或科学共同体的自律得到解决，客观上要求社会运用政治智慧来寻求解决。
(2)狭隘的技术性思维的局限性
专家治理结构往往表现出狭隘的技术性思维。决策需要科学，但政治/政策文化不同于科学文化，政策也不是科学，而是科学、权宜考虑、政治、传统、体制安排等因素的杂合体。比如，高产水稻的推广，却可能造成国际劳动分工的不合理，加剧贫富差距；又如处理环境保护和民众脱贫的矛盾时，如何平衡技术方案与对地方生计的考虑？然而，建立在真理与价值二分的观念上的技术性思维，总试图把公共领域中科技问题，都还原成对纯粹自然知识的追求，完全建立在科技专家对问题的理解上，回避了大量纯技术以外的因素；技术理性的历史影响，也促使实证主义思维盛行于社会领域中，比如技术发展的理性设计模式、理性选择理论，以及政治/政策系统的理性化，比如“林肯(Lincoln,Abraham)就喜欢使用‘政府即实验’这个隐喻”，普赖斯(Price,Don)则认为“美国民主是科学方法的政治翻版”。[8] 在面对技术风险的时候，一味诉诸更多的研究和更好的技术，就是典型的例子。
在专家治理体制中，“作为手段而非目的的科学和技术，对目标确定和价值选择的问题先天乏力”。[9] 但在伦理价值判断上，公众原则上并不比科学家更缺少话语权，“最好的技术专家知识在包含价值和原则的问题中也不能是决定性的，而任何关于可接受的风险的决策都必须适用价值问题”。[10] 生物技术引发的伦理道德问题，则更深入到与公众的形而上学观念发生冲突，比如关于社会、人类生命和宇宙秩序的观念。
不同的社会心理、文化、理性，是另一个方面。专家与公众的认知模式迥异，后者具有独特性与复杂性。如，由于“技术理性”和“文化理性”的差异，公众对风险的感知完全不同于学术共同体及其“期望”。因此，忽略公众实际考虑的风险评估和信息披露方式，易引起信任危机，而在专家和公众关系上，信任和对话比知识扮演着更重要的角色。再如，科技发展丧失了同传统上激越的“进步”观念的联系，而和以市场为导向的“创新”观念相联系，会降低公众对于新技术的信任。
科技政策问题中包含的人类行为因素，亦常受到忽视。比如，疯牛病向人类传染的不确定性，与社会的和管制的行为相关：农民如何理解和执行禁止使用来自反刍动物的蛋白质饲料的规定、实际当中区分不同饲料来源的能力、检查人员检查执行情况的能力、不同农场行动的统一性等，都直接影响着对于疯牛病风险的评估。[11] 这也提示我们，自然与非自然之分，或者说科学家选择面对的“自然”，在一定程度上是密集的社会建构的结果，而非绝对“客观”的。
(3)专家治理结构的官僚特征
专家治理结构被“术语的迷雾”包裹，并同官僚科层制相结合，而远离公众。以英国为例，科学建议体系已成为一张复杂的大网，存在着职责和责任不清、机构重叠、数量庞大的问题；按照知识领域和部门利益，还存在着互相分裂和封闭，并容易由此形成孤立、内向、内部一致和私下里的风格，妨碍着决策过程的诚实和透明。[12]
专家治理结构缺乏管理现代社会的其他必要知识和素质，取代了专家、政治家和公众相协调的开放的政治议程，取消了通过集体协商、争论和社会学习，来更立体地呈现问题，以正确把握其性质与内涵的途径。由是，科学咨询、决策过程等都不够透明，公众的监督权、知情权，以及同公众的有益交流，都受到损害。由于政治议程和政治家被架空，科学部门的声音，便往往取代政治标准，成为决策的基础，如法国1995年在太平洋恢复核试验，便是以“专家一致同意”作为权威的理由。[13]
官僚特征妨害了科技发挥其社会功能。首先，缺乏灵活性和语境化(contextualize)。一是秩序井然的统一的科学，却未必适合解决“地方”条件下的“地方”问题。例如，福尔西斯(Forsyth,Tim)指出研究“全球”环境问题已成为环境科学中一个范式，但是“我们对‘全球’问题的理解依旧反映了科学界的价值与实践，而未能关照全球‘变化’如何在地方水平上呈现‘风险’的问题”；“对边远社会的环境问题的研究，总被套用外部的关于环境风险和衰退的预设而重复”。[14] 二是由于科学被从公共领域中剥离出去，它对社会需要缺乏充分、及时的响应(responsiveness)。其次，不具备足够的可靠性，也不能真正对公众负责，比如经常发生的对科学证据的开放性的回避；再如，担心“不适当的”信息披露会引起公众不必要的恐慌，恰恰反映了一种“官僚政治的恐慌”；[15] 再次，出于对知识质量和认识权力的先入判断，而忽视地方知识(参见3.4)；最后，甚至异化为统治和谋利工具，辖制人的自由和自主性，或偷运个人、附属机构和科学界的部门利益。
无论是纯技术思维的狭隘性，还是在体制上的超越性，都建立在客观性宣称的基础上。然而，无论专家、专识(expertise)、专家体制等范畴，还是对政策问题的理解/界定等，都远非客观的或既定的，而是镶嵌在包含着政治、文化、利益、体制安排，甚至历史和传统等因素的社会背景中，在社会协商的过程中被塑造的，是主客观并存的。雅萨诺夫(Jasanoff,S)指出：“专识在体制中被构建，而强有力的体制能够使不公平的，和没有理由的看待世界的方式长期化，因此需要把它们暴露在公众目光中”。[16] 拉图尔(Latour,B)则从历史的角度指出，科学中同时发生着杂化和纯化过程。科学中的自然范畴浸润着文化，科学技术网络包含着自然的、人类的和人工的因素的高度异质性的杂化。但是，随后科学这种人类的成就被抽去人类因素(以及文化和历史等因素)，被定义为纯自然，以至失落了社会世界及其责任性和中介作用。[17]
(4)科学的不确定性与技术风险
不确定性是科学的固有属性，又有其历史性。在当代，随着人类认识和实践的展开，决策问题日益面对复杂的自然-社会系统；同时，科学的世界观、认识论和方法论特征、广义上的科学的范式[18]、科学与社会联系的加强、技治主义的体制特征等方面，都影响着对不确定性的认识与管理。[19]
技术风险是科学的不确定性的潜在物质后果。技术的内在因素，以及技术发明、扩散和运用的社会条件，都影响着风险的潜力，后者意味着“科技风险的产生源于一种体制化的社会过程”。[20] 一方面，同政治-经济体制和社会生产方式有关。随着技术创新的加速，对科学知识的运用，日益变成了实验室之外对包含风险的技术的检验过程，使社会本身变成了实验室，从而提高了社会的风险水平。这又部分地同科学传统和工程传统的汇流有关。它们的文化是迥异的：工程师熟悉责任和风险等问题，认可技能(skill)与判断力，善用职业判断和成功经验(engineering judgment and good practice)来管理风险。这些在科学的文化中没有地位，但在问题复杂、利益冲突和决策的影响都很大的条件下，是殊为可贵的能力与品质。
二战时大批杰出科学家参与军事研究，以及战后的民用核能等大规模尖端技术项目，使科学变得“产业化”，也使很多工程技术领域被当作科学来理解，使科学的正确性被混同于工程的可行性。这带来了科学的自我意识和新形式的实践的矛盾；使得新技术发展和管制中的典型问题被忽视，风险成了不受欢迎的意外；工业和环境风险的频发，促使自我合法化为科学的技术领域突然觉察了自身的可错性。[21]
另一方面，同科技决策体制有关。区别于过去的常人可感知的风险，当代技术风险多数须经由科学呈现出来，比如臭氧空洞，或者电磁辐射的危害等，因此科学自身的性质，对理解风险的性质有根本影响。贝克指出：“对工业发展风险的科学关怀，事实上依赖于社会期望和价值判断”。[22] 对风险的简单的概率陈述，是不尽负责任的态度，必须预设一种伦理的观点，才能使风险的争论具有意义。而专家的风险计算倾向于忽视风险产生的各种社会、心理、行为因素，和多元化民主社会对风险治理提出的纷繁要求，把风险认知局限在技术的可管理性上，造成对风险的产生、传播、管理等各环节的界定、刻画的偏差。而那些不可计量的威胁，则结合成一种未知的剩余风险，威胁着我们。在这个意义上讲，现代技术风险是人为制造出来的，是体制性地产生和放大的，是“集体不负责任”的产物。由是，贝克(Beck,Ulrich)认为，工业社会丧失了风险管理的能力，和科技体制自我合法化的许诺相矛盾，从而造成了现代性的“自我否定”。
用更先进的技术去解决技术风险的思维惯性，则只能带来风险循环。通过制度创新，开放公众参与，将有助于平衡专家系统的越位，把更多因素引入关于不确定性的知识中，以加强对不确定性和风险的认识与社会管理。
2.社会和政治发展的要求
(1)社会形态和政治文化的变化
伴随公民社会的崛起，政府治理也转向更开放的形式。普遍发生着由“大政府小社会”向“小政府大社会”的过渡。同时，随着社会富裕程度和教育水平的提高、知识分布向社会的转移，更多的公民开始有余暇、有能力、有更强的意愿成为负责任的积极公民，谋求更多地表达观点和参与决策。治理和审议民主的兴起，是其中两个重要的变化。
治理有促进国家与社会间的互动的潜力，有助于改善民主政体及其合法性。它是一种准市场模式的协调的过程，是一种持续的互动，而不是一套控制的规则。审议式民主是治理的一种实现手段，其理念是所有受到决策所影响的公民或其代表，都应被给予机会，秉持理性与无私态度，经由论理的方式来形成集体决定。审议式民主既区别于熊彼特和韦伯以降的精英民主理论，也区别于利益汇集模式的社会选择理论，超越了代议民主的一些局限性。它能保障民众得到他们可以理解的、充分的信息，以参与者都能够接受的发言与决策程序，以公开且对参与者条件最低设限的情况，对于公共政策进行讨论，并且提出一些可操作的方案或意见。它强调参与过程中的社会学习和可改进性，以及平等、公开与包容、信息透明、相互尊重和主动参与等原则。由是，审议制民主被认为比较适合对存在知识隔阂，和广泛的价值、利益诉求的，科学技术议题的公众协商。
(2)责任文化的兴起
传统上，科学被理解为对真理的承诺，是致力于人类的进步与自由的事业；在一种线性的观点下，客观知识的增长自然会带来良好的结果，知识生产本身就是目的。这是一种工具理性的态度，即科学的合理性，是通过知识生产本身的效率来证明的。这种“现代主义的成就冲动”，在一定程度上导致知识的盲目生产，又伴随着“有效供给”不足，即不能负担起真正响应社会需求的责任。
随着对于惟一的、普遍的、超越的真理的承诺的淡化，对进步的激情被以市场为指向的创新观念所取代，以及科学技术对社会的极端重要性的显现，科学同经济和政治等社会因素的联系日益密切，更使得其社会责任脆弱不堪。作为当代主流思想的新自由主义，因其“市场原教旨主义”的核心，恰又是一种解除了责任、使命感的文化，它对于科研的内容和题材、知识生产的方式、科学的机构，都有深刻的影响。[23]
可见，责任性并不能随着知识的发展而自动得到增进。随着“为真理而自主”以及“为繁荣而自主”的相继幻灭，如今单纯对科学自主性的强调，日益具有维护科学界的超然形象和既得利益的社会修辞意味，甚而只是一种愉快的幻觉了。相反，福曼指出“随着我们进入后现代性，‘责任’所起的作用较之其在现代性中要巨大得多——既是主导性的规范，又是最普遍的规范范畴”；“认识到不仅是在美国，而且在所有后现代西方民主社会，责任都被赋予了核心的地位和高于一切的重要性，我们必定会预期，这些具有约束力的价值观将在科学家看待他们自身以及他们的知识生产活动的态度中有所反映”[24]。
公众参与有助于平衡工具理性的冲动，把问题置于全方位的挑剔目光下，善用人类的政治智慧，通过公共协商来集思广益和致力于“共善(common good)”，促进科学的自主和责任的统一。针对知识生产的盲目性，福曼(Forman,Paul)指出“如果我们把社会看作不是由被动的消费者而是由有鉴别力的行动者组成的，情形就显然不同”。[25] 科岑斯(Cozzens,Susan)则认为我们将迎来“创造力共享”的社会，责任的承担可以采取伙伴关系的形式，即众多的社会组织角色都参与到共同创造的自治实践中来，其关键是平等的社会地位和双向的对话。[26]
(3)现代性转变及其反思性
现代性转变使个人脱离传统的体制和身份(identity)，形成“脱域”(disembeding)状态。进而，专家系统作为一种“理性化的抽象系统”重新嵌入(re-embedding)进来。“所有‘脱域’机制都依赖于信任”。[27] 以技术风险为例，“脱域”状态下，自然的和经验的社会机制不再是维系个人安全感，和对生活环境的控制感的纽带，对科学界的信任遂取而代之成为这种纽带。因而信任关系扮演着特别重要的角色，但信任危机正成为当代科学-社会关系中最严重的问题。
贝克、吉登斯(Giddens,A)等社会学家指出，当代科技风险的性质，超出了工业社会的传统的风险管理文化，侵蚀着公众对于现有体制结构的认同，特别是对专家体制的信任，从而引起深刻的社会反思。公众日益投入他们自己的资源和网络，以主动协商和维持自己的身份，这既加剧了科技的政治化，也带来了所谓“亚政治”(sub-politics)或“生活政治”(life-politics)，很大程度上表现为参与科技决策的要求。60年代以来西方此起彼伏的“新社会运动”，如绿色运动和“服务于公众利益的科学”运动等，为体制外的政治生活的展开和获得意义提供了空间。
维尼(Wynne,Brian)[28] 和拉森(Lahsen,Myanna)[29] 等批判地发展了上述观点，认为其深受理性主义的影响，削弱了反思的力度。比如，认为引起反思和社会行动的风险，是客观外在的；缺乏对专家性质的反思，比如科技如何打断日常生活的熟悉的模式和身份，并剥夺了其意义？又如何将其自身意义系统下的，关于自然、社会秩序、价值和公民身份的规则，强加在外行公众的身上？认为信任关系的变化只是从对专家的无条件信任，变成了在持不同声音的专家间的选择信任；认为现代化进程中发生了从没有反思性，到具有反思性的转变。
维尼等指出，公众的反思性始终存在，而不仅是对于风险或者专家系统的入侵等的“应激反应”，也不仅限于私人的、人际间的层次；在科技化社会中，个人的社会身份和自我意识，很大部分决定于他与专家系统的关系。人们积极地在与专家体制的联系中，寻找自己的意义和身份，因而“风险社会中基本的风险感，是由于依赖专家系统而造成的社会身份的危险”；对信任的理解不应简单化，其表现很复杂、微妙，比如要区别没有反思的信任、反思性的依赖以及个人的对于专家的矛盾心理。这样，无论风险是否客观地在那里，基本的社会动力都会出现。
这种观点要求把分析视角转向公众，从更偏向文化的、解释学的、政治的角度看待现代性转变。以往，目光一直集中在专家身上，虽然也对专家、专家知识和专家体制的性质，提出了深刻的疑问，但是比起从草根入手的、从下而上的视角，前者类似一种从上而下的改良要求，后者则具有革命性意味。这种视角意味着，对于公众的认知能力、能动性、与专家关系中的动力等方面的重新评价，使得我们得以预期新的认识秩序和社会秩序(参见3.3、3.4)。比如，不再让地方知识被轻易地排除在社会承认(social recognition)之外，进而，由于认识秩序和社会秩序的双向同构，带来不同的社会秩序。
3.科学技术和社会交界面上丰富的社会动力
科技决策往往具有很大外部性，比如对环境、健康、文化遗存、社会公平与正义、经济发展等可能构成影响，因而必然受到批判性的瞩目，表现为科学技术内外的纷争及其政治化。对于科学中的价值、利益、文化、行为等非技术因素的揭示，使科学传统的“精神气质”受到质疑，自主性、中立性、客观性、理性和价值无涉等科学最宝贵的品质，都不同程度地受到了损害或质疑；在平等、公正、反贫困等社会论域方面，科学技术也确实并没有如期望的那样包治百病和关怀民生，相反在一些情况下同外部条件相结合而加剧了这些问题。加之专家治理结构的傲慢和越位带来的负面影响，都使科学家的动机、道德，甚至科学事业的价值，受到普遍怀疑，使公共论坛上的科技问题呈现高度的纷争和政治化。这反过来又加剧了对科学的疑虑和挑剔，结果是“当科学变得高度公众争论时，过分简化的假设、实验方法、工具、分析策略，甚至个人品质都会被同行科学家、媒体和外行公众仔细审视”。[30]
由于缺乏及时、可靠的知识，广泛存在的科学的不确定性如同催化剂，为科学、政治、政策、公众等方面的联系平添了很多动力因素，呈现出一幅斑斓的科学政治学图景，为多元主体和多元视角参与科技决策提供了空间。比如，在对风险的认识和管理过程中，存在着层层的社会建构，意味着大量纯科学以外因素的介入和无穷的纷争，关于风险分配的公共决策将势必成为民主生活的核心议题。风险的传达和评估方式就都影响着公众的风险感知。“风险管理程序要应对公众的信息需求，以及这种需求带来的政治要求，就必须理解影响人们对诸如疯牛病等食品危险的反应的社会和文化因素”。[31] 事实上，即便是依托“精确的知识”和“安全的技术”，在多元化的社会中，大量科技决策也必然遭遇利益、价值等因素的干预。
此外，专家群体和专家-政治家联盟，也不像通常想像的那样统一。专家间的分歧比通常认为的更频繁、更基本，分歧来自知识的不确定性，或因为不同的机构隶属(institutional affiliation)、价值、利益等因素，而对数据、模型、结果等的不同诠释。“在不仅有关科学，也有关知识与研究的社会意蕴的争论上，科学家共同体也是分裂的”。[32] 政治文化/政治理性和科学文化/技术理性之间，也存在许多差异，政治家也多是科学的外行，特别是在不确定性大量存在的条件下，科学向政策“翻译”的过程远非平滑，存在着“科学-政策隔阂”(science-policy gap)。[33] 比如，科学家和政治家有着不同的“时间表”，科学贵在其方法和谨慎的态度(如同行评议和实验再现)，而政治议程则往往需要即时信息。
三 公众参与科技决策的能力
1.知识布局的变化
首先，由于教育的普及，更多人具备了参与所需要的基本知识和技能；很多研究者也选择在大学和政府研究机构以外工作，如进入商业、公共利益组织、非政府组织。这两个方面结合起来，形成了更有见识和教育良好的公民，发展、创造和理解知识的能力能在更广泛的大众中找到。其次，公众参与同样谋求调动包括知识在内的各种资源，公众和公众团体越来越善于利用专家资源，或自行展开研究，使得专业知识分布得更公平。比如美国70年代的公众利益科学运动即以此为中心主题。再如，当今各种环境团体的行为方式都出现了从追求公众效果向一种更沉稳的运动方式的转变，更多地运用科学。再次，由于信息传播的广度和速度的发展，造成了“普遍可以得到的专家知识”。最后，由于知识领域的分化，专家和外行的角色经常变化。在任何科技决策的讨论中，都可能有大量作为“外行”参与的专家，他们未必是当下讨论的具体问题的专家，却具备良好的思维与知识素养，或可能是相关领域的专家。
2.如何理解公众参与的阶段和目标
参与的效能取决于参与机制的设计，进而取决于设计者对于公众和公众参与的一些基本假定。特别是对参与的阶段和目标的不同理解，造成对参与能力的不同预期与评估。正确理解这两个问题，可以避免把思路局限在抽象的能与不能的二分上，转而考察公众参与的具体形态、过程与目的，从而揭示公众参与的潜力到底来自哪里。
在阶段上，公共政策过程包括问题认定、决策、执行等阶段。公众参与不仅是在既定政策选项中“选择与投票”，更应当参与发现和界定问题、形成选项等阶段，即早期和全程参与。费奥里诺认为民主参与可能发生在决策过程的“设定政策议程”、“形成做出政策选择的框架”以及“做出特定的政策选择”三个阶段；[34] 欧盟文件也持续地呼吁公众参与管理、发现和定义环境、健康、风险和安全等问题。
在目的上，公众讨论是一种创造性的、生成的、转化的过程，籍此得以立体呈现并深入剖析问题。引入更广泛的知识和经验、让更多观点、立场和诉求浮现出来并接受考验，丰富公共政策的信息来源；充分表达与交流、建立相互理解和信任，学会有效沟通和为着共同利益考虑问题。公众讨论不是要消除冲突，强求一致，而是弄清冲突的到底是什么；作为一种集体对话的公众讨论，必须揭示各方的或中立或派性的预设和假设，议程中的价值问题不是既定和凝固的，而是在讨论中明确起来的；[35] 不是让公众更能接受某种科技进展，或者受到更好的科学教育，而是使非理性和既得利益受到制约，并提高公众的信心和相互的信任；[36] 不是要消除不确定性和风险，而是从可持续发展的思路的出发，对它们加以管理，是一种调整和适应的过程。从主办者的角度来讲，不应当是仅着眼于为顺利投放政策“产品”而铺路的“市场调查”，而应是实质性的公众咨询。[37] 这种视野提示了公众参与最可能富有成效的地方，反对了对公众参与目的的简单化的看法。威尔(Weale,A)总结得很好：“公众争议作为一种扩展的咨询，对一个政治系统的审议能力的作用，可能大于对具体的政治参与水平的意义”。[38]
3.对公众身份的消极和积极假设
以往，科学-社会关系上出现的问题、科技政策中的矛盾与冲突，往往被归结为公众的无知，即所谓“缺失模型”。这是对科学-公众关系的一种粗暴和粗疏的反应。比如，对引起社会争论的科技(决策)问题的研究表明，专家和外行的区分并没有像预期的那样呈现，“根本的裂隙不是专家和外行，而是基于不同的价值和知识诉求而宣扬不同的行动的两个联盟之间的裂隙”。[39]
洛克(Locke,Simon)认为，对公众的错误理解，始自社会学家对韦伯的理性化论题的普遍误读。即认为伴随理性化过程，人们达到了认知的理性化，会科学地思考，并且遵从一幅科学主义的、实在论的科学图景，即一种普适的、超社会的(a-social)统一整体。此时，科学的图景是凝固的，科学的意义是单一的。这不加区分地强加给公众一种统一的精神状态(mental state)，一个“文化木偶”的群像，认为人们被科学的文化所同化，丧失了批判精神。相应地，公众没有主动的、个体的科学观，他们与科学的联系是被动的、消极的、反应性的。没有通过理性化的洗礼的人，只有向其他落后的信仰退缩。洛克认为，这种观点无法解释公众对于科学的日益频繁、主动的质疑，甚或拒斥，也无法解释部分公众何以熟练地运用科学的论辩方式来反对科学。[40]
事实上，专家和决策者更应“理解公众”，理解社会中的科学技术，避免简单地将矛盾和纷争都归结为知识鸿沟的存在。公众理解科学技术(PUST)领域里，也确实发生了从“公众理解科学”到“理解公众”的视角转换，更多关注社会、文化和心理变量，公众对科学发展的认知、感知和评价反应成为公众理解科学研究的核心区，比如公众的认知模式、“公众”的异质性与复杂性，什么是“好”的科学素质？何谓“理解”科学？是“公众误解科学”还是一定程度上的“科学误解公众”？
这些研究表明，公众对专家的矛盾心理，和对科学的主动反思，都始终存在；公众对科学可以形成自己的(情境化的、变化的)观点，能够能动地理解和“使用”科学知识。简单地说，公众能够睿智地与科学技术“一起生活”。另一些精致的经验研究表明，公众争论是一种富有创造性的集体学习过程，从论题、论点、分歧、诉求、战略与动机、价值伦理考虑、当事人及其相互关系、专家的角色及其知识等，都是逐步明确、变化和协调的。专家得以拓展思路，并学习在政策视野中-而非纯科学语境下-考虑专业问题；与具体问题相关的专家知识，不能被归约为一组陈述，而是在讨论中形成其内容与地位：专家提供的信息与数据是与公众的考虑一样的一种“投入”，它们被评价并最后被其他参与者使用才可以发挥效用；[41] 类似地，Liberatore等也认为，必须考虑专家为政策决策的形成和执行提供了哪些要素，以及这些要素是怎样被使用的。[42] 这样，专家与公众的关系颠倒了，不是专家教育公众，而是体现在公众协商过程中的专家知识，塑造了专家的可信度。
4.地方知识的作用
地方知识受到忽视，反映着科学界对知识质量和认识权力的先入判断。地方知识的形态不是正式的、合法的科学知识，而是传统的、较感性的、地方性的、默会的、经验的知识、理解或共识，同具体情况密切结合，很多是人类长期积累且尚未得到善用的宝贵经验。雅萨诺夫指出：“参与可以将专家知识和包含着常民认识论的文化标准相结合，从而建立可靠的公共知识”，[43] 威尔也指出，存在着包含了更多洞察的非科学理解，不认真听取和对待这些类型的理解将导致错误的公共政策选择。[44] 而问题的地方性，即面对“地方社区联合起来运用地方知识解决地方问题”的需要，加之对问题的感同身受，使得地方公众的参与和地方知识的重要性更突显了出来，此刻公众甚至可以被理解为“经验专家”或“基于经验的专家知识”。
有关地方知识的案例研究已经很多。比如，对公众参与社区流行病研究的一个案例表明，公众的积极参与，使得对问题的界定更全面，避免了更多的内在不确定性，提高了知识的质量。公众参与了研究假设的形成、研究设计、数据收集、数据分析和确定优先领域，挑战了在技术和非技术之间建立的边界；他们也比专家更多注意到政治和经济因素，比如缺少适当的促使企业远离污染行为的刺激因素、不足的政府检测预算、政府管制者和污染企业间密切的关系等。[45] 这从一个侧面反映了公众为什么和在什么地方可以很好地弥补常规科学的不足。再如，英国设菲尔德市政府发展了一个空气质量模型，以期预测污染最严重的地点，并辅助城市规划和交通管理，以避免或减轻空气污染问题。但该模型依赖于对很多无法证实的社会行为的假设：比如关于驾车者行为的假设，工厂和焚化装置等是否遵守被批准的排放限制，甚至监测站维护小组的工作技能与勤勉与否。因此，如果止于最初的专家设计，该模型产生的知识的质量是不高的。后来，请一些市民发表意见，他们就模型的基本假设、监测地点的选择和模型的内部运行等方面，提出了富有洞察力的见解，改进了模型的设计。[46]
5.知识质量和知识生产方式的新观念
传统上被排除在科学视野之外的很多因素，都可以被看作科学的恰当对象，被适当整合到科学知识中，以获得更健全的知识与政策。知识生产方式正在发生深刻的变化，从封闭走向开放，特别是在大众流行病学、环境科学等相对更开放的学科中。相应地，知识质量的标准，也由在约定的“自然”中追求客观知识，转而更强调知识的社会强健度，即融合更多视角和诉求，能更好地管理风险和不确定性，也是更致用的知识。
拉维茨(Ravetz,J)研究了科学的三种解题策略。指出在“软事实和硬价值”条件下，即“问题没有完美的解决方案、现象自身是模糊的、所有数学技巧都向方法论的批评开放”，同时决策标的(decision stake)和利益冲突都很高的状态下，常规科学，辅以工程技术等领域的判断力、经验、技能等职业素养，都不足以把握和解决问题，而需要在一种更“广阔”的认识论框架下进行。从而，封闭的科学认识论受到挑战，常规科学中的知识质量的标准和控制机制(即同行评议)也捉襟见肘，包含了价值、传统、政治、环境等因素的社会标准将成为新的质量标准，并需要“扩展的同行评议”，即引进更多认识主体和观点，比如利益相关者、媒体甚或社会学家和哲学家。[47] 这便进入了“后常规科学”。
柯林斯和伊文斯区分了四种科学，即常规科学、勾勒姆科学、历史性科学、反身性的历史性科学。它们的不确定性、复杂性、开放性递增，从而既需要专识，也需要政治投入，和社会的和文化的管制(regulation)，即政治科学、政策科学、社会学等的协同。[48] 类似地，吉本斯(Gibbons,M)提出了知识生产的两个模式；Liberatore等归纳了科学、专家知识和政策之间的关系的5个模型，即现代模型、预警模型、二分模型、框架模型和扩展的参与模型。[49] 语境性、历史性和开放性是它们共有的特点，这不仅反映了一种热情的理论探索趋向，更说明了在公众参与问题上保持一种“想像力”的重要性。
6.实践经验
大量实践表明，公众在参与中显示了令人信服的能力和潜力，无论是参与的意愿、知性的改进性、分析判断能力、合作能力、公益取向、政治效能感等。参与本身也是提高参与能力，造就老练的参与者的有效方法。
四 结论
综上，公众参与至少具有如下方面的意义：
1.引入更多的主体，即更多的知识/经验、价值、利益等信息与诉求，使问题呈现得更立体、更全面，克服科技理性的狭隘，丰富决策信息来源。2.平衡各种政治经济力量，或游说集团、媒体等的强势影响，使问题呈现得更平衡。3.暴露各种不经深入的民主讨论，便难以察觉的既得利益、非理性因素、隐含的假设/预设、错误的或虚假的因素，使问题呈现得更透明；克服科学的意义和价值系统对社会和个人的辖制，以及科学的官僚主义和沙文主义。4.引入与具体问题相关的条件，使问题呈现得更语境化，更切合实际状况或实际需要，克服科学在普遍状况或预设模型下考虑时，缺乏灵活和语境性的问题。5.增强应对风险和技术冲击的能力，增强社会的弹性和可持续性。6.增加社会对科技潜力以及科学对社会需求的双向了解，克服科学理性和技术力量的盲目性，给予公众对自己负责的机会，和对生活方式和社会发展等的可选择性。7.避免对抗性的参与，促使原本相竞争、抵触的因素，合作地进入对问题的理解，降低社会成本；使得公众和专家都学会在公共决策和公共利益下考虑问题；增强科技决策的合法性，培育和谐的文化，重建信任，舒缓科学与社会关系的张力。8.改变科学的形态：开放知识生科，使公众不仅分享而且参与创造知识，改善知识的质量，注重更语境化的、致用的、负责任的知识，因而具有认识论意义；科学自主性的内涵应随时间变化，它将在新的条件下获得重建，并在责任与自主、控制与自由之间建立动态平衡。
标签：公众参与论文; 科技论文; 科学论文; 政治文化论文; 风险社会论文; 社会因素论文; 政治论文; 社会体制论文; 决策能力论文; 社会问题论文;