促进县域经济发展的财税政策研究，本文主要内容关键词为：财税论文,县域经济发展论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
县域经济是在县域行政区划的地域和空间内统筹安排经济社会资源而形成的开放且具有特色的区域经济。它以县城为中心集镇为纽带，广大农村为腹地，城乡兼容，是我国社会经济功能比较完备的基本单元，具有经济活动内容的广泛性、综合性和多样性的基本特征。在县域这个范围内，既有城镇经济，也有乡村经济；既有第一产业，也有第二产业和第三产业；既有公有制经济，也有非公有制经济。发展壮大县域经济，是构建“三条战略通道”，按“三个层面”全面推进福建现代化建设，增强全省经济实力的必然要求，也是全面建设小康社会的一项基础性工程。
一、县域经济发展现状及存在问题
目前，我省共有58个县（市），其中县级市14个，县域面积占全省土地面积的90.4％，县域人口占全省人口的75.9％。改革开放以来，我省县域经济总体实力和主要经济指标均有较大幅度的增长，1994——2001年，我省县域（因为部分县市在不同年份改为区，为同口径比较，本文使用的2001年数据含原是县市现改为区的莆田县、宁德市的数据，下同）GDP年均增长14.31％。同期县级财政总收入（合上缴中央收入）、地方级财政收入和财政支出的年均增速分别为13.65％、13.8％和13.29％。2001年我省县域国内生产总值2747.15亿元，占全省GDP的61.13％；农业总产值912.72亿元，占全省85.98％；规模以上工业总产值1235.53亿元，占全省41.95％；地方财政收入91.42亿元，占全省37.4％。我省东南沿海已出现一批经济实力较强的县（市），其中晋江、石狮、福清、惠安、南安、安溪、龙海和长乐8个县已进入全国百强县行列。我省县域经济总体来说呈现出以下几个特点：1、我省县域经济已成为国民经济的重要支撑力量。2、农村在县域内占据绝大部分地域，农业和农村在县域经济中占据极为重要地位。3、农民在县域内的居民中占据绝大多数，农民的文明和富裕程度对整个县域经济、社会发展具有至关重要的影响。4、国有经济在县域经济活动总量中比重较低，非公有制经济的发展在很大程度上决定整个县域经济发展。
与此同时，存在的问题和困难仍然不少，主要表现在：
（一）县域经济增速趋缓，后劲不足。
改革开放初期农村普遍实行以家庭联产承包为主的责任制，乡镇企业迅猛发展，促进了县域经济的发展。但近几年，随着我国加入WTO以及各种宏观和微观因素的影响，我省县域经济发展逐渐呈现出增长乏力，后劲不足的态势。从我省县域经济近年来的增长情况看，县域GDP增速仅相当于全省平均增速的95％左右，且呈递减趋势。1999年增长9.8％；2000年增长9.2％；2001年增长8.4％。从县域GDP占全省GDP的比重看也呈下降趋势，1990—2002年我省县域GDP占全省比重从64.45％下降至61.25％。
（二）县域经济发展不平衡。
受历史、自然与社会等多方面因素的影响，我省县域经济发展不平衡状况十分突出，且差距有所扩大，从59个县市GDP总量看，2000年上50亿的县市14个，低于20亿元的县市有19个。从GDP均值看，2000年人均GDP在1万元以上县市20个，1994年人均GDP最高的石狮市（14809元）是最低的周宁县（1908元）的6.8倍，2001年人均GDP最高的石狮市（34077元）是最低的政和县（3600元）的8.5倍，7年间差距扩大了1.7倍。从规模以上工业产值看，2001年总量在55亿元以上县市有8个，2亿元以下县市6个，总量排在前列的10个县市合计是799.16亿元，排在最后10个县市的合计是17.18亿元，前者是后者的46.5倍。
这种不平衡集中表现在沿海地区与内陆山区的差距正在逐步拉大上，2001年福建县级经济实力排序，实力排在前10位的县（市）全部是沿海县（市），排名后10位的全部是山区县（市）。从26个沿海县（市）与33个山区县（市）比较来看，近5年来沿海26个县（市）的主要经济指标都大大高于33个山区县（市），见表1—1。
表1—1 1997—2001年沿海与山区县（市）发展对照表
（三）产业结构不合理，工业化水平低。
1、从三次产业结构的比例关系看,2002年我省县域经济三次产业构成比例为19.5∶44.4∶36.1，与全省的14.2∶46.1∶39.7相比，一产比重明显偏高，二、三产比重明显偏低。三次产业比例同经济发展水平和财政收入密切相关（如下表1—2）。
表1—2 晋江、顺昌、屏南的三产比例、GDP、财政收入对比表
表1—2说明，二、三产业发达，经济就发达，财政状况就好，二、三产业不发达，经济就欠发达，财政状况就差。
2、三次产业生产比较粗放和落后。从一产看，现代化程度低，生产技术和手段落后，多以农户为单位的手工作业，农产品加工增值程度低。二产技术水平低，产品粗放、附加值低，缺乏竞争力。三产传统产业比重高，新兴产业发展不足。
3、产业集中度低，尚未形成有效的规模经济。绝大多数企业规模小，名牌少，产业集中度低，资金和技术投入分散，在生产、市场、研究与开发等方面难以形成规模经济的优势。
（四）县城财政普遍困难。
从县域财政赤字情况看，2001年全省59个县市中，当年财政赤字县（市）35个，比1994年增加22个县，占全部县（市）数的59.3%。2001年当年财政赤字在500万元以上的县（市）20个。35个县（市）当年财政赤字总数25132万元，全省县域当年财政净赤字23117万元。从滚存赤字看，2001年全省33个县市存在滚存赤字，比1994年增加9个县，全省滚存赤字额合计88464万元，是1994年以来最高的年份。这些赤字还仅仅是反映在财政决算上的数字，从调查中发现，还存在“账外赤字”、“隐性赤字”等情况，如屏南县2002年账面赤字983万元，2002年止账内外赤字达到11878万元，实际赤字大大超过决算的账面赤字数。
从县域财政自给率（县域地方财政收入/县城地方财政支出）看，根据2001年59个县市地方财政收入与支出数据测算，2001年全省县域财政自给率平均水平为77％。自给率超过全省平均水平的县（市）有20个，占县域总数的33.8％，其余66.2％低于全省县域平均水平。自给率超过100％的县市6个，只占县域总数的10.17％，其余53个县市在100％以下，财政支出不能自给，还得依靠上级补助。其中最高的晋江市为128.8％，最低的寿宁县为28.2％。
从县域财政人均财力看，2001年按财政供养人口计算的全省县域人均财力为12619元，59个县市中只有19个县人均财力达到12000元（即省定转移支付补助标准线），其余40个县达不到12000元，说明全省共有40个县需要财政给予补助才能维持基本的公共服务保障，换个说法就是有40个县的财政处于困难状态。
（五）县乡政府债务负担沉重，债务风险加剧。
财力不足必然导致大量举债，据统计到2000年底全省县乡政府负债总额为2494亿元，是当年全省县域财力的2.4倍。全省有989个乡镇负债，负债面达98.6％，负债总额55亿元，乡镇均负债为540万元，且大多县乡不具备自身偿还能力，债务占财力的比重高，有的甚至超过当年可用财力如屏南县2002年初政府负债2.3亿元，至2002年止，财政负债总额高达1.3亿元，是2002年地方财政收入的4倍，远远超过了财政举债的警戒线。
（六）农民收入增长缓慢，农村剩余劳动力多。
农业和农村经济发展受资源和市场双重约束，自我发展、自我积累的能力减弱，结构性矛盾突出，大宗农产品相对过剩，农民增产不增收；乡镇企业由于市场竞争激烈和自身规模小、档次低、产品质量差、效益滑坡，农民收入增长缓慢，农村剩余劳动力多。从农民纯收入来看，1997—2000年，全省农民人均收入增长率分别为11.8％、5.8％、4.9％和6.8％，大大低于1990—1996年的年均20.2％的水平，而且增势逐年下降趋势明显；从农村就业状况看，2000年底，全省农村剩余劳动力达123.53万人。
二、影响我省县域经济发展的财税因素
（一）传统二元结构政策。
二元结构政策，就是在国家工业化进程中，国家对城市和乡村、工业和农业、市民和农民实行不同的经济政策，国家的资源配置和收入分配，长期向城市、工业、市民倾斜，农业基础地位的政策涵义是服务于或服从于国家工业化，服务于城市发展要求，农业、农村、农民的发展要服从于或滞后于工业、城市、市民的发展。
二元结构政策的一个集中表现是国家从农村汲取资金。尽管不同时期汲取农业剩余的方式和程度有所不同，但城乡资金流动长期趋势是向城市倾斜。我国从第一个五年计划（1953-1957年）开始实施国家工业化，到20世纪80年代末，为工业化原始积累和高速发展（以农养工）阶段，从农业中汲取剩余是其资金的主要来源。在1952-1989年期间，国家通过工农产品价格“剪刀差”和税收，从农村汲取资金7000多亿元（扣除国家支农资金），约占农业新创造价值的1/5，超过当时国有工业企业固定资产原值。从1950年到1996年，我国农民为国家工业化和城市发展提供资本积累总额达2万多亿元，约占中国全社会资本存量的2/3。这是国家工业化初期阶段的需要，在当时历史条件下没有更佳的选择。国家工业化进入中期阶段以来，应当是工农自养或平衡发展，城乡资金互动持平。但是，农村资金流向和城市偏斜政策没有改变。尤其是农地转作非农利用，使农民损失极大。
其次，我国实行现代工商税制与传统农业税制并存的城乡二元税制结构。改革开放以来，我国对工商税制进行了多次改革，初步建立了适应市场经济的现代化工商税制，农村则仍然实行传统农业税制，从而形成了现代工商税制与传统农业税制并存的城乡二元税制结构。这种城乡二元税制结构，使城乡居民税负水平被置于两个不同的参照系中。人们谈论税负平等时，或是指城市居民内部各阶层之间的税负平等，或是指农民内部各阶层之间的税负平等，却有意无意地回避了城乡居民之间的税负对比，从而掩盖了城乡居民税负不平等的真象。实际上，城乡二元税制结构导致了城乡居民之间税负的巨大反差，使农民承担着远远重于城市居民的税负。城镇居民无收入或低收入不纳税。个人所得税法规定，工资、薪金所得，以每月收入额减除费用八百元后的余额，为应纳税所得额，即个人月收入在800元以下的不用纳税，而对农民征收的农业税，是以土地的常年产量作为计税依据，且没有起征点和免征额，不管男女老少以及实际收入多少，一律纳税。个人所得税、农业税均属于收益税，两者的税负却悬殊较大，不符合税收公平原则。如果按照个人所得税法的规定，将农民作为个人所得税纳税人来衡量，农民人均纯收入离每月800的个人所得税免征额还十分遥远，如2002年我国农民人均年纯收入仅为2476元，每月只有200多元，绝大多数农民无须纳税。
第三，在社会保障上实行城乡有别的社会保障制度。目前，城镇已初步建立了较高水平且完整的社会保障体系，城市居民大多可以享受包括养老保险、医疗保险、失业保险、国有企业下岗职工基本生活保障和城市居民最低生活保障在内的现代社会保障制度，而在广大的农村，仍然是以国家救济和乡村集体办福利事业为重点、以家庭保障为主体的社会保障体系，农民基本被排斥在现代社会保障体系之外。
长期以来实行二元结构政策，没有根据工业化发展阶段的转变来修订城乡关系政策，造成了严重后果。最突出的结构偏差是城市化进程滞后，城市化率只有30％，70％的人口还居住在农村，1/2的社会劳动力和近70％的农村劳动力在从事农业，“三农”问题成为整个国民经济社会发展中最大的难题。可以说，不废除二元结构政策，我们就不可能解决好“三农”问题。
（二）财政体制的影响。
1、政府职能转换不到位，行为不规范
首先，随着社会主义市场经济逐步建立，政府在经济生活中的角色发生了变化，但在现实的改革进程中，许多基层政府机构角色错位，职能调整滞后，“政社合一”、“大政府”的旧思维时隐时现，还未完全摆脱计划经济的管理方式，管了不少与市场经济下政府职能不相符的事情。政府将过多的精力投入到微观的事务性管理中，导致政企不分，政事不分，严重影响了市场主体的经济效率，提高了运营成本。其次，我国目前实行的是五级政府的行政架构设置，政府机构庞大，财政供养人员过多，导致支出膨胀，入不敷出。第三，不少基层干部摆不正自己的位置，“官本位”的思想严重，思想和工作作风问题突出。
2、1994年建立的财政管理体制重新界定了中央、地方政府之间的财权和事权范围，着眼点是增强中央政府的宏观调控能力，明确各级政府的责、权、利。但也存在一些问题：
（1）各级政府之间事权划分不清，财权划分模式与事权职责划分模式不对称。一方面收入上移，县乡财政成为层层集中财力的对象。县级需要将75％的增值税、100％的消费税、所得税收入增量的60％上缴中央财政。省级和市级政府在中央集中一部分财力的基础上，又对共享收入和地方固定收入进行了分成，同时上划中央增值税、消费税增长返还收入全留省级，即又对县乡财力再次进行了集中。另一方面基本事权却有所下移，特别是县、乡两级政府，履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，成为现在的突出矛盾。按照事权划分规则，区域性公共物品由地方相应级次的政府提供。县、乡两级政府要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共物品，且农业、教育、科技、卫生、综治、计生等都强调按法定比例增长，同时还要在一定程度上支持地方经济发展，而且县、乡两级政府所要履行的事权，大都刚性强、欠账多，所需支出基数大、增长也快，无法压缩。事实上，省以下地方政府还要承担一些没有事前界定清楚的事权。比如社会保障，1994年推出分税制时，该项事权没有界定在多大程度上由省以下政府特别是县级政府来承担，现在实际上要求地方政府负责。此外，近年来中央出台了大幅度调资政策，还不时出台一些要求地方配套支出的政策，如政法补助，中小学危房改造配套，粮食风险基金配套等，给县乡财政带来了沉重的压力。（2）财政转移支付制度不健全。各级政府之间存在事权不清、交叉重叠现象，造成转移支付责任模糊。一般性转移少，能够用于公共服务均等化的资金十分有限，专项补助分布广，管理分散，随意性强，发挥公共服务均等化效益不高，地区间、城乡间的收入及公共服务的差距不仅没能缩小，反而有所扩大。（3）地方税体系结构不合理的问题相当突出：一是地方税制改革滞后。地方税许多税种是在20世纪80年代中期根据当时的经济状况设置的，征税范围狭窄，税率偏低，课税成本高，不利于组织收入，调节经济。主要表现在该修订的未修订，如城建税、土地使用税、车船使用税等已制定了修订方案，却至今未能出台；该统一的未统一，如内外资企业和个人分别适用不同的税法——所得税、房产税（城市房地产税）、土地使用税、车船使用税（车船使用牌照税）等；该开征的未开征，如燃油税，准备工作进行了几年，至今尚未开征。二是地方税税种多但主体税种不明确。按照分税制财政体制的规定，划归地方收入的税种数量虽不少，但大多是收入不稳定，缺乏内在增长机制，税源分散，征收难度大，征收成本高的小税种，缺少规模较大、来源较稳定的主体税种。三是地方税界限不清，有逐步演化为共享税的趋势。四是国税、地税征管职能交叉重叠。部分属于地方税的收入如个体税收、集体税收及涉外税收中的地方税收等仍由国税局征收，使地方政府无法对属于本级的收入充分行使管辖权，这既与建立国税、地税两套税务机构的初衷相悖，又难以实现完全按照收入归属划分税收征管权限的目标。
（三）现行税制不规范，不统一。
1、目前企业所得税仍然保留了内资企业和外资企业之间两套税制，以及城镇工商税制和农业税制之间的分离状态，使内资企业、农业的税收待遇处于劣势地位，不利于内外资企业的公平竞争和促进城乡经济的协调发展。
2、实行生产型增值税使企业的固定资产投资不能抵扣进项税额，这样，由于资本有机构成不同、材料投入和劳务投入比例不同，企业的税负自然也不一致，从而造成资源配置的扭曲。固定资产投资不能抵扣增值税起到抑制企业投资的效应，在一定程度上阻碍了企业技术进步和产业升级。
3、受体制影响，政策服从任务现象普遍存在，导致税收政策执行的随意性和征管上的差异。越是穷的县，为完成税收收入任务，往往收过头税，加重了企业负担，影响了经济发展。
（四）农业投资总量不足和使用分散，效率低。
1、各级财政普遍困难，增加支出的压力很大，特别是县级以下财政大多为吃饭财政，自身财力连“吃饭”都不能保证，很难再向经济效益相对较低的农业追加投入。地方财政农业支出比重呈逐年下降趋势。
2、财政农业支出实行分块管理，部门分割严重，有限的资金不能形成合力。目前政府对农业的投人渠道较多，农业财政支出分部门管理。这种管理模式存在的问题是，不同渠道的投资在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面有相当程度的重复和交叉，但由于分属不同部门管理，因而不同程度地存在条块分割、相互之间协调不够、重复投入等问题。这种体制造成了政府各部门之间职责不清，政出多门，多头管理，力量分散，不利于统一监督、管理和协调，不能形成合力。
3、政府财政支农资金使用监督机制落后，资金使用效果差。目前，政府投资的农业项目实行按投资额度确定权限，审批手续繁杂、程序较多。项目审批制度化、公开化、科学化不够，存在一定的盲目性和随意性。财政支农工作的主要内容往往是分资金、下指标，重资金分配、轻资金管理。农业项目的管理存在诸多漏洞，使得很多项目的实施效果较差。
三、促进县域经济发展的财税政策的基本思路
（一）坚持城乡一体化的财税政策导向，促进城乡的均衡发展。
1、彻底改变“城乡分治，一国两策”国民收入分配格局，恢复农民的国民待遇。废除分配政策的城市倾向和国有工业倾向，加大对农业的投资力度。我国城市公共物品的供给一直由国家负担，而农村公共物品的短缺则由农村自己解决。这种不合理的制度不仅加重了农民的负担，而且导致经济处于跛脚慢速状态。所以国家应尽快消除这种差别供给制度，在农村的教育、卫生、电力、公路、水利和邮电通讯等方面实行城乡同等待遇，一体化管理。另外，国家应该从主要来自工业税金的财政中拿出一部分来作为弥补工农业交换中给农民造成的潜在损失。在目前农业比较落后的情况下，只有政府出资为农民创造一些基本的外围生产条件，农民的负担才能减轻，农业才能快速发展。
2、按照建立公共财政体制和现代税制的要求，逐步统一城乡税制。二元税制结构导致城乡居民税收负担不公，而目前正在进行的农村税费改革在一定程度上减轻了农民负担，但改革是在旧的城乡利益格局还没有从根本上得到改变的背景下进行的，没有触及农业税收的制度框架，沿用了现有农业税的各项要素和征收模式，不能从根本上解决城市居民与农民以及农民之间负担不公问题。因此，我们认为应按照建立公共财政体制和现代税制的要求，理顺农村的租、税、费及集资的相互关系，使之分流归位。按此思路应逐步减少、以至完全取消专门对农民设置的税制体系，使农民作为纳税人取得与其他社会成员平等的纳税地位，逐步统一城乡税制。城乡统一税制是国际上通行的做法。考虑到现阶段我省经济发展水平和财政的承受能力，从近期来看，主要先搞好农村税费改革试点，创造条件选择一些经济发达的县（市）进行统一城乡财政税收政策和制度的试点，取得经验后在全省推开。
3、统筹城乡社会保障制度，提高农民福利水平
如前所述，城乡有别的“社会保障”体制是有违社会公平的，而且随着我国各种生产要素和经济资源配置的市场化，全国统一市场的形成，势必要解决农村人口如何进入社会保障“一体化”系统的问题。因此，应从我省实际出发，坚持城乡一体化的政策导向，坚持分阶段、逐步完善的原则，坚持地区差异原则，加大政府对农村社会保障的投入力度，优先解决农民的基本生活保障问题，建立多层次的，与统一市场、推进工业化和城镇化相适应的农村社会保障制度。为此，一是加快建立农村最低生活保障制度。最低生活保障制度是国民应享有的基本权利，可以先从经济发达地区开始，最终建立城乡一体化的最低生活保障制度。二是积极建立多层次、多类型的农村医疗保障制度。要将建立以大病统筹为主的互助合作医疗制度作为完善农村医疗保障的重点，完善其他形式的农村合作医疗制度，条件成熟的农村地区，可以鼓励农民参加商业医疗保险。三是要坚持家庭养老保障与社会养老保险相结合的制度，逐步提高社会化养老的程度。通过逐步缩小城乡社会保障水平的差距，最终达到社会保障的“一体化”。到时政府基本社保资金筹集的形式，理应归位于“社会保障税”，并纳入分税分级财政框架作协调合理的安排。
（二）统筹运用财税政策促进区域经济协调发展。
地区间的经济发展和公共服务水平差距过大，不仅将造成劳动力的非正常流动，社会的不稳定，而且会对资源的合理配置以及社会公平与效率目标的实现产生严重的影响。一般来说，在现代市场经济条件下，各地公共服务水平的大致均衡发展及在此基础上的地区间经济协调成长，不能完全视为一个应由市场力量去解决的自发过程。恰恰相反，协调区域经济发展，正是一种在“市场失效”条件下的政府责任和政府行为。财政在缩小地区差距上可以发挥三方面作用：
1、利用财政投资，协调区域经济发展。我省山区欠发达地区大多交通通讯不便，信息闭塞，基础设施落后。投资环境差，原始积累少。财政一要投入必要的公共基础设施建设资金，加快公共基础设施的建设步伐，优化县域招商引资、增强市场竞争能力的外部环境和条件，但这部分的建设一定要与当地的经济发展需要相适应。二要支持、引导各地以市场为导向，扬长避短，在经济发展中确定自己的主导产业，充分发挥本地区自然资源和人力资源上的比较优势，逐步形成具有自身特点和优势的区域经济。在山区重点扶持几个基础好有前景的开发区、龙头企业或项目。
2、通过建立规范的转移支付制度，有效地发挥转移支付在缩小地区经济发展差距中的作用。由于我省各地财政能力相差十分悬殊，特别是一些贫困地区经济基础薄弱，地方财政入不敷出，基本上是“吃饭”财政，因此，为保证各地方政府提供的公共服务水平基本均衡，一要扩大具有均等化作用的一般性转移支付规模，实现地区间公共服务水平均等化。当然，一般性转移支付要变“基数法”为“因素法”，即要充分考虑人口、人均收入、地方财政能力、城市化水平等因素。二要积极探索财政横向转移支付制度。根据县域财政发展存在严重不平衡的事实，建议按省委、省政府构建山海协作通道的战略要求，加强对口帮扶力度，明确帮扶责任并予以年度考核。三要使专项转移向经济欠发达的山区倾斜，把经济效益和社会效益结合起来，对贫困地区的专项补助予以优先安排，增强贫困县“造血”功能。
3、运用税收政策协调地区经济发展。一要改革税收计划和执行方法，制定更加科学合理的税收计划，使税收的增长真正建立在县域经济发展的基础之上。同时税收政策的执行要规范化，严格依法治税，在税收征管中要正确处理发展经济与完成税收任务的关系，既要考虑需要，也要考虑可能，不能超越现实，过分强求税收任务的高指标，甚至采取摊派收税、贷款缴税、包税以及收过头税的作法，造成越穷越收，越收越穷，对县域经济发展带来不良影响。二要采取税收优惠政策，引导国内外资源向山区欠发达地区流动。如对投资山区的企业给予1—2年的宽限期，享受外商投资企业的税收优惠政策等，为欠发达地区的企业提供更多的发展机会，使得它们能够尽快地担负起带动区域经济发展的职责。
（三）进一步完善财政体制。
按照建立公共财政框架的方向，在适度简化政府层级的前提下，按照“一级政府，一级财政、一级预算”，财权与事权相对的原则，进一步完善分税制财政管理体制，并向彻底的分税制过渡。
1、确实转变政府职能。按照社会主义市场经济发展的要求，处理好政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系，彻底改变政府职能“越位”和“缺位”并存的局面，把政府职能确实转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面，将不应该、不适宜政府行使的职能还给市场和社会。全面实现从“全能政府”向“有限政府、效能政府”转变，从“管制政府”向“服务政府”转变，从“权力政府”向“责任政府”转变。
2、加大机构改革的力度，减少政府层级和财政层级。地方政府由省、市、县、乡四级构成，层级多效率低。一方面乡一级没有大宗稳定的收入来源，随着乡镇教师工资由县级统发后，乡一级职能更弱化了。市级政府大多是由地区行署转化来的，而地级本来就是省级派出机构。建议我省将地级市作为省级派出机构，这种情况下的分税分级体制和现在省以下理不清的体制难题，就有望得到一个相对好处理的方案。近期可先考虑乡镇层级的简化，建议加紧进行“撤乡并镇”工作，实行乡财县管，逐步将乡镇一级转变为县政府的派出机构，可选择欠发达地区或财政难以为继的乡镇先行试点。在县市间行政不同级的情况下，可先实行财政同级方案（省管县体制，管理体制定到县，管理到县）。
3、按照财权、事权相统一的原则，调整中央和地方以及地方之间的财政分配关系，加大中央和省对县市的转移支付力度，适当增加县域财政可自主支配的财力。在明晰事权，按照公共产品的层次性来明确划分各级政府的支出责任的基础上，合理划分财权。针对目前存在集权过度的现象，建议：（1）中央和地方财政比重应适度。既要保证中央政府的宏观调控能力，又要充分发挥地方的积极性。不宜片面强调提高中央财政比重。（2）改革和完善省以下财政体制，改变省、市集中过多的情况，增强县乡财力。根据我省县域间经济、财政发展不平衡和增强县域经济发展后劲的需要，应按有利于经济发达地区保持发展后劲、有利于困难地区保障基本公共服务水平、有利于保持省级调控能力的原则进行微调。将中央增值税按1∶0.3返还部分返还给县级财政，以激励县域经济发展，同时适当提高转移支付标准。（3）尽快建立规范的政府转移支付制度，加大对困难地区转移支付。增加一般性转移支付，适当减少和归并专项转移支付，并使决策过程公开、透明。（4）完善地方税体系。在保证中央适当集中的基础上，赋予省级政府一定的税权，将一些区域性强、不影响经济发展全局和分配格局的地方税种管理权限下放给地方。确定地方税主体税种，培育财政收入新的增长点，增强地方发展经济的积极性。
（四）进一步完善政府财政支农政策。
现行财政支农政策在支持范围、支持对象、支持力度上均难以适应现阶段农业发展的变化情况，不能满足社会主义市场经济条件下公共财政支农政策运作的要求，应进行有针对性的调整。
1、继续加大财政农业投资力度，调整财政支农的范围和重点。按照公共财政的要求，面对我国加入WTO的新形势，适应农业发展的阶段性变化情况，财政支农政策也应坚持公共支出的原则，本着纠正“越位”，弥补“缺位”的合理定位思路，财政支农范围要严格界定在非竞争领域，财政资金要退出农业的经营性、竞争性领域，使财政支持的重点确实转到外部性强的投资项目和领域上来。基于这一思路，今后财政支农应突出以下重点：
（1）支持农业基础设施和生态环境保护建设，提高农业的综合生产能力，实现农业可持续发展。农业基础设施薄弱，尤其是水利设施陈旧老化，抗御自然灾害能力不强，是农业生产的主要制约因素。为此，要从增加公共性支出角度出发，加大对农业基础设施及生态环境保护建设的财政支持力度。特别要重点支持与农业生产和农民增收关系密切的节水灌溉、人畜饮水、乡村道路、农村水电、农村沼气、草场围栏等农村小型基础设施建设。一方面改善农村生产和生活条件，另一方面创造大量的就业机会，直接增加农民的收入。
（2）支持实施科技兴农战略，提高农业经济效益。推广应用农业科学技术是增加产量、改善品质、优化结构、提高农业效益的根本途径。为此，一要加大财政对农业科技投入的力度，支持研究开发农业重大技术，提高农业的科技水平和经营效益。大力发展科技含量高的籽种农业、无公害农业、绿色农业。二要支持农业科技成果转化，要鼓励与农业高校和科研单位建立合作关系，对农业工作给予技术指导和联合开发；支持建立农业科技示范与推广基地，推广农民易掌握的农业实用科学技术；支持稳定科技推广队伍，探索把技术推广和生产经营相结合的机制。三要加强对农民的培训，加强农村信息体系建设。农民素质的高低，对于项目能否发挥效益起决定性作用，要改善农民接受知识、信息的外部条件，提高农民科技文化素质。
（3）支持社会化服务体系及农产品交易市场建设，推进农业生产的社会化、专业化、市场化。建立农村社会化服务体系及市场体系，既是深化农村改革的内容，也是今后财政支农政策的重点。在具体运作中，一是要紧密结合区域性农村主导产业及已形成的龙头项目，大力支持联结农民和市场的社会化中介服务组织建设。二是因地制宜支持综合性农产品交易市场、网络化农村劳动力市场、系统化和规范化的农用生产资料市场建设。
（4）支持农业产业化发展，增强农业内部积累能力。农业部门内部积累不高，主要源于农产品商品转化率、产品附加值低。因而推进农业产业化经营，是增强农业自我积累的关键措施。支持农业产业化经营一是要支持龙头企业发展，用企业行为引导和促进农民发展生产，进入市场。二是支持发展农民专业合作经济组织，解决农产品进入市场难的问题，解决农产品的加工、储运销售问题，提高农民的组织化程度。
（5）积极支持农业结构调整。加快高效、专用农产品生产基地建设，发展名、特、优农产品生产。支持有比较优势的畜牧、水产和蔬菜、水果、花卉等产品改进品种，提高质量。要重点向优势产品优势区域集中投资。
（6）支持小城镇建设，推进农村城市化进程。搞好村镇规划建设，有利于培育新兴产业，优化产业结构，推动劳动力向二三产业转移，吸纳农村剩余劳动力，提高农民的素质和文化程度，有利于形成更广泛的消费市场，在生产、分配、交换、消费循环中产生集约效益。
在加大政府投资的同时，应拓宽支农资金来源渠道，建立多元化的投融资体制。从发展趋势来看，我国通过鼓励社会投资者投资农业、发展证券市场、利用外资筹集农业发展资金还大有潜力可挖。为了提高社会资本投资农业，要注重发挥农业财政支持政策的导向功能，进一步建立农业投入的激励机制。一要调整和优化农业财政支出结构，强化农业基础性投入，为社会投资主体增加农业投入创造良好的外部环境。二要在税收、财政补贴、财政贴息等方面对农业投资者给予鼓励，吸引社会资本投资农业。三要建立政策性农业保险制度。
2、调整农产品补贴政策，改变农产品补贴环节。完善农产品市场体系，放开粮食收购市场，把通过流通环节的间接补贴改为对农民的直接补贴，切实保护种粮农民的利益。
3、建立政策性农业保险制度。农业面对着自然和市场双重风险，而我国农业保险日趋萎缩，远远不能适应农业发展的需要。农业保险对农业风险损失的经济补偿功能是其他政府投入无法完全替代的。国际、国内开展农业保险的实践经验表明，农业保险具有准公共物品的性质，如果完全实行商业化经营模式，必然导致市场失灵。指望商业保险公司为农业提供较全面的风险保障是不现实的。但建立一个自上而下的政府主办、政府经营的政策性保险体系，运行监督成本高。因此，应以建立政府主导下的政府与商业保险公司混合经营模式作为我国农业保险的主导形式。
4、整合财政支农投入，完善政府财政支农资金管理体制。应对现有农业项目、资金进行整合，相对集中。对于目前由不同渠道管理的农业投入，尤其是用于农业基础设施建设的财政资金投入，要加强统筹协调和统一安排，防止项目重复投资或投资过于分散，使有限的资金发挥出最大的效益。建立规范、公开、民主的政府财政支农资金管理制度，包括项目的立项、选择、实施、竣工、后续管理等整个资金运行全过程管理的规范化。
（五）深化农村税费改革，减轻农民负担。
我省2001年开始在武平、松溪、福鼎三县（市）进行农村税费改革试点。从试点情况看，农村税费改革取得了积极效果，一是减轻了农民的负担，二是促进农村税费规范化。今年，我省决定在总结经验、完善政策的基础上全面推进农村税费改革试点工作。我省农村税费改革试点方案的主要内容是“五个取消、一个稳定、一项改革”，即：取消乡统筹费；取消农村义务教育集资和专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消除烟叶及原木收购环节特产税外的其它特产税；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工；稳定农业税政策；改革村提留征收使用办法。相比其他省份改革，减负的力度更大，也更有利于将来过渡到取消农业税，最终统一城乡税制。但税费改革引出的矛盾也显而易见：农民减负，县和乡、村就要减收，按原有的经费收入渠道和格局，农村基层政府和基础教育就难以保持正常运转。农村税费改革在试行中面临的这个两难局面，实际已经提出了超越农民减负范畴的若干更深层次问题，为确保农村税费改革取得成功，走出“黄宗羲定律”怪圈，农民负担不反弹，彻底解决农民负担问题需要做好以下相关配套改革：
一是改革和精简乡村机构、压缩人员、节减开支，转变乡镇政府职能。
二是加大中央、省两级政府转移支付力度，支持税费改革。税费改革因危及基层机构运转、影响农村基础建设和公益事业的发展，而应在改革起步后的一段时间内需要国家给予足够的转移支付，否则改革会因各种经费困难而难以持续、深入甚至前功尽弃。
三是严格规范农业税征收管理，促进农业税收征管的法制化。各地要采取措施防止农业税征收过程中发生随意扩大或减少计税土地面积、人为提高或降低常年产量等不规范行为。要通过法制宣传和政策教育，让农民依法履行纳税义务。各有关部门要针对目前存在的问题，抓紧制定具体措施，对农业税收征管程序、征收方式、强制执行措施、征管执法主体的权力与责任等问题进行明确规范，尽快将农业税收征管纳入规范化、法制化轨道。
四是建立有效的农民负担监督管理机制。农村税费改革后，要继续加强对农民负担的监督管理工作。当前，要重点治理面向农村中小学生的乱收费、农村用电乱收费、报刊订阅摊派以及各种要求农民出钱出物的达标升级活动。对其他涉及农民负担的乱收费和搭车收费，都要认真进行清理整顿。要加强农村经营服务性收费管理，为农民提供服务应坚持农民自愿原则，不得强制服务、强行收费。不得将一些已经取消的行政事业性收费转为经营性收费。同时，要防止出现在实施农村税费改革前突击清欠、预收乡统筹费和村提留等加重农民负担的现象。
（六）按“公共财政”要求支持产业结构调整。
产业建设是县域经济实现跨越式发展的载体和助推器，质量和效益是产业建设的生命线。因此，要把产业建设作为县域经济发展的切入点和突破口，面向国内外市场，着力抓好产业结构的战略性调整，按照“规模调大，结构调优，效益调高”的要求，做大做强支柱产业，促进企业科技进步和产业结构升级。
1、大力推进农业产业化。紧紧围绕农民增收这个中心任务，以培育龙头企业为着力点，以农副产品资源优势为依托，通过“公司+农户”、“公司+合作社+农户”等多种形式，创新农业生产和经营机制，提高农业的组织化程度，逐步使农业产业走向规模化、集约化、市场化。
2、大力推进工业化。（1）构筑经济发展平台，推进工业园区建设，使工业园区成为产业集聚的重要载体和新增长源。积极支持和引导中小企业向“专、精、特、新”方向发展，向园区聚集，加快乡镇企业的“二次创业”，延伸产业链，提高附加值，提升产业竞争力。（2）要扬长避短，发挥优势，培育壮大特色产业。特色就是优势，就是市场竞争力。要以市场为导向，依据当地的自然条件、资源和产业基础，选择具有特色的优势项目和产业，努力培育和形成一批特色产业群。重点扶持和开发龙头企业和拳头产品，可以“一乡一业”，也可以“一村一品”，以小产品构建大产业，以小商品构建大市场，培育出更多更好的支撑县域经济发展的主导产业和支柱产业。
3、积极支持发展高新技术产业。高新技术产业是21世纪企业进步的方向与市场竞争的制高点，也是快速提高经济整体发展水平的重要决定力量。（1）加大财政科技投入力度。加快科教开发研究和运用的结合与推广速度，以知识经济为目标，以技术推广和高新技术产业化为重点，集中资金扶持高新技术企业和新技术推广运用的发展，培育新的经济增长点。（2）发挥税收杠杆作用，促进企业技术创新。重点是实施促进企业技术进步的会计、税收优惠政策，允许企业研究开发新产品、新技术、新工艺所发生的各项费用，不受比例限制计入管理费用，并按实际发生额的一定比例抵扣应纳税所得额；对一些有利于全省产业结构调整的重点企业和高新技术企业，实行特殊的会计政策，允许其根据产品的市场周期，采取加速折旧法，加快企业固定资产更新改造和产品的升级换代。（3）通过财政贴息制度，吸引信贷资金和其他社会资金用于企业技术开发和技术改造运用财政资金对重点技术推广项目和高新技术企业进行扶持，加快科技成果的转化。（4）支持高科技园区建设，孵化高科技型企业和产品。
4、增加传统产业技术改造的财政投入，推动工业优化与升级。如财政可运用中小企业担保金、中小企业技术创新和科研成果转化补助资金，技改贴息补助政策，实现产业升级改造。盘活国有资产存量，推动经济结构调整。推进县乡企业产权制度改革，采取股份制、股份合作制、资产租赁和公开出售等形式改革企业产权制度，形成产权多元化、投资社会化、用人市场化的新的经营主体和运行机制盘活存量资产，加大国有资本向优势企业集中的工作力度。对效益好并有发展潜力的企业，通过剥离非经营性资产和分离企业办社会职能的方式，支持企业重组上市，吸收社会公众资本用于企业发展；对经济关联度高、优势互补性强而经营管理相对分散的资产、产权或股权，可通过国有资产无偿划转或授权经营、授权持股等方式向拟上市的企业集中；鼓励将可协调范围内的国有资产存量用于上市公司国有股东的增资配股。
5、按公共财政要求，转变财政支持经济发展的方式。在财政投资领域上，逐渐退出一般竞争性领域投资，转变为重点投资于基础设施、公益设施等为企业发展奠定基础条件上来；从单一的支持公有制经济发展，转变为支持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展。在财政支持经济发展的方式上，逐步改变减免税收、税费包干、所得税返还等减税让利的做法，转变为规范市场竞争秩序，建立公平、公正、统一、开放的市场竞争环境；从以往分散的、无重点的投资，转变为重点支持有发展前景的骨干企业，特别加大对企业科技创新、企业技术进步和发展先导产业、龙型经济的支持力度；从直接投资为主的方式，转变为以提供担保、财政贴息等间接投资为主的方式。
6、加大社会保障投入，支持社会保障体系建设。主要是加快以社会养老、失业、医疗保险为重点的社会保障体系建设，扩大社会保障的覆盖面，为企业的资产重组和人员流动创造条件。在进一步提高社会保障支出比重的同时，采取包括变现国有资产等多种途径，筹集社会保障资金，确保企业离退休人员基本养老金和国有企业下岗职工基本生活费按时足额发放。通过建立企业分离办社会及转制专项资金，使企业真正走向市场。同时，各级财政要增加社会救济、再就业培训等社会福利方面的支出，为结构调整和职工下岗转业提供社会保障。
（七）加大财税支持力度，积极发展民营经济。
民营经济是县域经济中最活跃并最具潜力的增长点。应在继续深化国有企业改革的同时，以创新机制为突破口，继续推进市场取向的改革，大力发展民营经济，使民营经济成为县域经济的重要支撑，成为县域经济发展的新的增长点和活力源。政府应致力于改进对民营经济的服务和监管。努力营造宽松透明的政策环境，优质高效的服务环境，安全稳定的社会环境，规范有序的市场环境，公正严明的法制环境，为民营经济的发展打造理想的平台。
1、实行国民待遇，为民营经济发展营造公开、公平、公正的财税政策环境。清理和修订限制民营经济发展的法律法规和政策，消除体制性障碍。放宽市场准入，允许民间资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。民营企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面，与其他企业享受同等待遇。
2、加大对民营经济发展的资金支持力度。贯彻公共财政和国民待遇原则，财政预算安排的支持经济发展资金在扶持对象上不再区分所有制性质，凡符合支持条件的都一视同仁，使个体工商户、民营企业与国有企业一样获得财政资金扶持。积极探索财政性资金扶持民营企业发展的方式，如对国家倡导的产业、高科技企业，以财政贴息、国有资本参股等方式鼓励并扶持民间投资。支持非公有制中小企业的发展，鼓励有条件的企业做强做大。
3、建立和完善主要面对个体工商户、民营企业的中小企业信用担保体系，通过贷款担保、贴息等方式，拓展个体工商户、民营企业的融资渠道，引导、聚集社会资本，壮大民营企业实力。
4、财政部门协同监察、物价、工商等部门，全面清理收费项目，对省定的专门针对民营经济的收费项目按有关程序予以取消，对保留项目收费标准过高的适当降低；进一步完善收费公示制度，制定收费明白册，把收费项目、依据、标准等向所有企业和全社会公布，目录外的行政事业性收费，企业有权拒交，各级财政部门要建立举报查处制度。以执收执罚部门收支彻底脱钩为重点，进一步深化“收支两条线”管理改革完善行政性收费和罚没收入的“票款分离”管理办法，从制度和源头上预防和杜绝“三乱”行为，优化民营经济的发展环境。
5、改进和优化对民营经济的服务。各级财政按照建立民营经济服务体系的规划，对该体系建设给予资金支持。通过各种新闻媒体和信息网络多渠道加强有关政策宣传和具体措施的信息服务，使民营企业和个体工商户及时准确了解掌握有关信息，为其享受财税政策优惠、获得资金支持提供便利条件。积极帮助、指导建立各种专业化的协会以及各种中介机构，进一步增强行业内部自律和联系功能，及时向民营企业和个体工商户提供相关政策、法律、技术、生产、销售信息，搞好产前、产中、产后服务。
（八）建立债务消除和控制机制，防范和化解县域经济发展中的财政风险。
对待各级地方政府包括村级债务，要按照摸清情况、分类核实，区别对待、消还并举，各级共担、逐年化解的思路，建立债务消除和控制机制。首先全面登记，弄清各级各项债务的类别、数量、举债原因。其次根据债务性质，明确债务主体、分清举债责任，本着谁借谁还，谁的责任谁承担的原则，制订偿债政策并实施偿债。各级政府都要制订偿债计划和设立偿债专项资金。实行多种方式偿债，如财政支出、土地或其他资产抵债、资源开发权抵债、债转股、以债权抵债等。同时，将还债减负、化解社会经济矛盾与经济增长同样当作领导干部的考核指标，杜绝“新官不理旧债”现象，防止债务和社会矛盾累积。第三，省级政府要积极向中央争取发行地方公债的权力，并尽快出台政府债务管理办法，对举债原则、债务用途、偿债办法等作出具体规定，严格控制借入新债，积极防范债务风险。确有必要举债时采用公开透明和严格预算管理的办法。
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