农用地流转机制建立的难点分析与对策建议，本文主要内容关键词为：难点论文,对策论文,农用地论文,机制论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建立农用地流转机制，是在市场经济条件下完善与发展承包制的主要内容，也是当前一个十分迫切的现实问题。目前，各地所进行的农地制度创新尚未产生规范有效而普遍适用的方案；国家政策也只限于做出了“允许使用权有偿转让”的原则性规定，并无具体办法。那么，建立农用地流转机制究竟难点何在？原因何在？解决办法何在？本文对此作一探讨。
一、土地要素的供给障碍
建立土地流转机制所面临的实际问题是，农户即使不能或不愿从事农业生产，也不愿意无偿放弃其承包的土地。据国务院研究中心对粮食收入占家庭收入20%以下农户的抽样调查，愿无偿转让土地的仅为4.5%；另据全国固定观察点调查， 外出务工农户中， 没有转让耕地的占93.8%，无偿转让一部分耕地的占4.2%， 无偿转让出全部耕地的仅占1.89%〔1〕。可见，农户十分珍视其承包土地的权利，因此， 那种希望农户无偿放弃这种权利的想法是不现实的。
在现有承包制下，农户并未被授予对土地进行处置的权力（包括出租、出售、赠予、抵押，不包括临时的转包）。农户有地无权，而集体则有权无地，由此导致了承包制内部土地处置权虚置和土地要素的供给障碍。目前，土地流转的实际情况是农民的自发转包，与集体对于机动田和未分户承包的体制外资源（即所谓“四荒”地）的出租，以及行政调节、重分等形式并存。体制内资源即耕地的规范性的流转（以契约为媒介、市场为基础）难以起步。
二、产权改革面临障碍
怎样消除处置权虚置和土地的供给障碍，取决于对农户惜地不交心理与行为的解释与态度。一般认为，农户惜地不交是出于对土地的产权要求，因而应以此为出发点，设计与指导土地产权制度或使用制度的创新。建立土地流转机制被当作土地产权制度或使用制度改革的一项内容。在改革方向上，依据对农户土地产权要求的态度分成了两种思路。其一，对农户的产权要求持否定态度。认为农户存在产权幻觉，理由是，农户对承包土地会转化为私有土地的制度存在预期心理，这是农户不愿放弃承包土地权利的原因，因此，主张强化集体所有权约束，打破产权幻觉，促使不愿从事农业生产的农户把土地退回集体〔2〕。其二， 对农户的产权要求持肯定态度。认为农户享有一份土地产权是其“天赋权利”，集体土地不仅是生产资料，也是公共财产，主张赋予农户土地所有权或者“使用权的转让权”，满足农户的产权要求〔3〕， 以消除供给障碍。
理论上两种思路都有自己的依据，但实际上，都难以取得预期效果。两种思路面临共同的障碍：农户的社会保险。在当前，不管有偿或无偿，自由转让或强迫收回农民承包的土地权力都可能产生极大的社会风险，不具可行性。在社会保障方面，众多农户面临障碍，因而农村土地制度的目标必然是二元的。欲使土作为生产要素进行流转，在不割断农户与土地联系的情况下，当农户在非农领域就业受挫或农业收益上升时，给予或默认其重新使用土地的权力，在这种条件下，土地产权制度或使用制度改革只能是“带着镣铐跳舞”，受到很大局限。农户自发转包、“反租倒包”、土地股份合作制都属于二元目标的制度安排，都有一个共同的缺陷：土地流转缺乏稳定性。临时性的自发转包自不待言，“反租倒包”和股份合作制也难以实现土地经营权转让长期化。
土地股份合作制是建立了土地流转机制的第一个制度形式。通过土地价值占有权与实物占有权的分离，放开了土地经营权，形成了土地要素流转市场。但是，正是“巧妙”的权力分离造成了其制度形式的复杂性与制度成本高昂，使其失去了普遍适用性，不能成为土地制度改革的目标模式。土地股份合作制只有在大部分成员已经离农离土，且地价膨胀的少数乡村，才会受到农民的欢迎与接受。因为在这里它既能保障农民的土地权利，又使他们获得了从事非农产业的自由。在大多数地区，它不可能取代深受农民欢迎的承包制。股份合作制“巧妙”的权力分离，是为了确保其二元的制度目标，因此，其局限性的最终根源仍在于以农村集体土地承担成员的社会保障职能。农户的社会保险是土地制度改革难以逾越的障碍。
三、农户土地权力的实质与流转机制建立的条件
农户土地权力的实质是什么？有必要从农村土地制度安排与调整的现实出发进行分析。据国务院发展研究中心调查，对于农转非的农户有81.6%的村规定收回其全部耕地，7.4%的村规定可以不交土地。 对于全家自带口粮到集镇落户农户土地的处理，只有11.4%的村规定要全部收回这些农户的土地，45.9%的村规定可以不收回土地，34.8%的村没有任何规定（大概没有发生过这种情况）。对于出嫁、死亡等减少人口的土地处理，48.2%的村规定收回，21.6%的村规定由其直系亲属耕种，30.2%的村没有任何规定〔4〕。 依据上述调查结果可以作出两点结论。第一，农村土地制度安排没有突破公有制的范围。农户并没有成为可以任意支配处置自己所承包土地的所有权主体。这可以从强制收回出嫁、死亡及农转非人员的土地的现实中看出。实际上，农村土地所有权主体的边界是模糊不清的和变动的。第二，农户土地权力的实质主要是社会保障权。对于自带口粮户与农转非及出嫁、死亡等人口的土地的不同处理方式说明，土地作为社会保障的物质手段是农村土地制度安排的依据和基础，土地的生产职能只能受制于它。在一般情况下，这两种职能的要求是重合的，但当两者产生矛盾时，土地的保障职能处于压倒地位。与此相应，农户所获得的土地权力自然不是单纯的经济权力，主要的还是社会保障权。实际上，在土地制度安排中，对三类人员土地的不同处理方式象一扇窗子一样，让我们窥视到农村土地制度的制度基础。其实，农村土地分配标准和调整原因等都说明了这一点。农村的土地分配主要按人口，且不分老弱病残，土地调整的首要原因是人口变动而非适度规模经营或解决土地零碎分割等；预留机动田，给未来成员等等，这显然不符合土地作为生产要素的要求。所以，把农户的土地权力看作是一种使用行为或单纯的经济产权并不符合农村土地制度实际。这是试图通过土地产权制度改革，建立土地流转机制未能达到预期目标的根本原因。农村土地制度安排，是集体与农户在国家政策、法律指导下双方协同一致的结果，改革应该以此为基础，把它作为既定前提。
农村集体因承担起其成员的社会保障职能，从而变性成为以土地为物质手段的具有社会保障功能的组织；农民的土地权力变性成为其作为集体一员所享有的社会保障权的实现形式。换句话说，土地的保障职能成为农村土地制度的核心与基础，这是由一系列条件所造成的。自然有土地资源紧张、劳动力就业不足等客观原因，但更主要、更直接的是制度原因。二元户籍制度造成了农民工不能进入城市社会保障体系，在就业、教育、住房等各方面受到歧视，造成了农民即使在城市就业、居住、纳税，也不能成为其平等的一员，因而不得不以农村土地作为其社会保险。不改革户籍制度和社会保障制度，土地的保障职能将难以消除。建立土地流转机制要求把土地作为单纯的生产要素和经济因素对待和处理，以效率为标准进行优化配置，必须首先剥离土地所担负的社会保障职能。因此，户籍制度与社会保险、福利制度的改革是农村土地制度改革必不可少的前提和环节，土地制度只有与其协调配套才可能取得成效。
农户的土地权力是一种社会保障权，与经济产权相比有两个特点。其一，它不以控制和占有土地为最终目的。其二，它的放弃并不以获得土地本身所具有的市场价值为条件，而是以获得进入新的社会保障体系为条件。这意味着平等待遇，保障对接，即农民可以从以土地为载体的实物保障体系向基金式的现代社会保障体系自由转移，是建立土地流转机制的决定性因素。相反，土地的产权并不是必不可少的内容与环节。赋予农户以土地产权，并不能消除土地的供给障碍。社会保险后顾之忧未消除，农户即使获得了土地所有权，也不会轻易转让土地。所以，土地流转制度的建立不仅需要多方面改革的协调配套，而且，其中心是消除制度歧视，实现城乡居民平等待遇，而土地产权制度或使用制度改革只是配套改革的一个从属方面。可见，把土地流转机制作为土地产权制度或使用制度改革的一项内容，是把错了农民的“脉”。
四、对策建议
以保障对接、平等待遇为核心的配套改革，必须城乡联动，户籍制度、社会保障制度、就业制度与土地制度等相协调，具体有下面四点：
1.改革城市社会保障制度。把入保面扩大到农民工，实行在哪里就业、居住，就在哪里入保的制度。同时，在农村也要逐步建立起互助性质的社会保障体系，消除农户的后顾之忧。
2.改革户籍制度。户籍制度改革不可以一下子取消所有控制，但是，实行可控制、有条件的全方位开放政策是可能的。与社会保障制度相配套，对于那些有了稳定职业、可靠收入、固定居所的农户，视其“入保”的情况，吸收它们为城市居民。这样，给农民一个入户城市的“门槛”，避免把城市户口作为商品进行买卖的歧视行为。同时，主动权在城市，不会搞乱城市。
3.建立农户社会保障补偿金制度。考虑到社会保障“无差别待遇原则”难以一下子全面实现。农户入户城市存在进入成本，以及农户在新的社会保障体系中处于不利地位，还有一部分农户“半路出家”等情况，应给予入户城市的农民以适当的利益补偿，即农户放弃集体成员资格和土地权力时给予适当的利益补偿。金额的多少可以结合社会保障情形，农户所在集体土地的数量、价格等确定。当然，社会保障补偿金并非土地产权收入，两者有着性质上的区别。
4.确立土地流转方式。上述三点解决了保障对接和平等待遇这个难题，使农户可以在城市“生根”，这样，农村可以实行割断农户与社区联系“脐带”的政策，消除了农户惜地不交的心理。剩下的问题是由谁来充当转让土地的主体。这个问题可以根据社会保障补偿金的方式与数额来确定。社会保障补偿金不外乎三种情况：不补；以土地价值的一部分作补偿金；土地的全部收入归农户。相应地，土地转让方式也有两种。其一，由集体收回土地使用权，重新承包或出租，这适用于不给予农户社会保障补偿金以及给予固定数额补偿金两种情况。其二，农户作为主体面向社会进行转让，适用于土地转让收入全部归农户或按土地出售收入的一定比例作为补偿的情况。如有必要，可以规定农户转让权只限于农用范围内。即土地的受让方或“购”入方的权力只限于在土地上从事农业生产。土地“农转非”的权力和收入仍由集体掌握。
上述四个方面，构成了土地流转机制的基本框架。它是以市场机制为基础，可以调控且与承包制兼容、普遍适用的方案。当然，土地流转机制的建立是一项复杂的社会工程，本文只是以承包制下的农用耕地资源为对象和内容，还有许多问题未曾论及。例如，土地投资收益问题；承包制之外的非耕地资源即四荒地的流转；土地“农转非”等等。
注释：
〔1〕《经济日报》1994年1月5日。
〔2 〕贾生华：“论我国农村集体土地产权制度的整体配套改革”，《经济研究》1996年第12期。
〔3〕张荣华、侯红江：“新一轮土地承包政策探讨”， 《农业经济问题》1995年第4期。
〔4 〕中国农地制度课题组编著：《中国农村土地制度的变革——中国农村土地制度国际研讨会论文集》，北京大学出版社，第43～44页。
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