有限理性与村民自治中的民主监督——对江苏省滨村的个案调查，本文主要内容关键词为：江苏省论文,个案论文,民主论文,村民自治论文,理性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D638 [文献标识码]A [中图分类号]1672-1071(2004)02-0051-05
一
在广大农村全面推行村民自治，是中国农村的又一次革命，也是中国民主化建设的先 锋，意义深远。通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，实现广大农民的自我 管理，自我教育，自我服务。村民自治实践20多年来，制度逐步完善，形式不断创新， 可谓硕果累累。从民主选举来看，基本走上规范轨道，“村委会干部应由村民直接选举 产生的观念更加巩固，……选举活动在法律尤其是地方选举办法的约束下有序进行。选 举过程中的程序创新也为数不少。总的说来，选举工作进展平稳，候选人、选民、基层 组织以及社会各界等对选举的心态也日趋正常。”[1]民主选举是村民自治、民主建设 的开始，村民赋予的权力必须为村民服务，不受监督就会偏离正确的方向。要实现民主 决策、民主管理的目标，仅仅依靠民主选举是不够的，民主监督是保障。离开民主监督 ，村治就可能有行政化的趋势。所谓民主监督是指广大村民，根据有关法律法规，通过 村民会议、村民代表会议及民主理财小组等形式，督促村民委员会及其成员在行使职权 、履行职责过程中，遵守国家法律法规，遵守村规民约，促进和维护全村村民权益的行 为。从全国实践来看，民主监督确实是村民自治中的一个很薄弱的环节。[2]
滨村位于江苏省中部，长江之滨，占地1800亩，有13个自然村，人口2090人。滨村位 置优越，相邻有三个国有大型企业，但集体经济一直落后不前，与邻村相比明显处于下 游，2002年滨村集体收入约25万元，勉强维持村务运转。近几年，私营个体经济稍有发 展，村民大多自谋出路，围绕大型企业，搞一些服务业及劳务输出，农业已经不是支柱 产业，村民人均年收入3500元左右。
滨村2001年12月进行了第六届村民委员会选举，选举工作已经较为规范。然而民主监 督情况让人忧虑，主要问题包括，第一，民主监督的渠道不畅。滨村近几年来除了村委 会选举大会外，没有开过村民大会。村民代表会议运作也不正常，一年开2次左右，一 般是年头和年尾，几乎都是工作计划和总结，没有完全履行职能。用代表李某的话说， “除了选举，平时没有什么事情，也不开会，村里有什么大的动作，需要我们做些工作 的，就找我们代表开会，让我们回来宣传宣传。”第二，民主监督的中坚——村民代表 和理财小组代表问题多。村民代表共39名，整体素质不高，参与程度较低，所起作用有 限，代表管理混乱，经常变换，开会缺席顶替现象较多。理财小组代表多为“村委会指 定的老好人，检查工作的时候做个样子。”(村民邵某语)第三，代表未能深入村民，作 用不到位。能够准确知道本小组三名村民代表的村民只有16.2%，而55.6%的村民对本组 的村民代表一无所知。几乎没有村民知道村民主理财小组的成员，有的村委会委员也说 不清楚。第四，监督效果差。村民很不满意的村庄道路、水利工程等公共产品不足和集 体经济落后的现状一直没有得到改善。一些村民代表自叹说话不管用。
笔者原以为，在滨村这样的落后村，村委会工作开展肯定困难。然而进一步的调查发 现，村民尽管对村干部不满意，但大多表现出对当前现状的一种默认。很多村民说：“ 你做你的干部，我做我的老百姓”、“只要把税交了，其它就没什么关系了”、“人不 求人一般高”等等。村委会维持运转，农业税基本按期都能收齐，2003年7月底，规定 的半年农业税上缴率超过96%；现任村委会主任虽然大多数人不满意，但在2001年换届 选举中仍以73.7%的选票再次当选；滨村近年来几乎没有上访事件。总的来说，滨村表 面上很是平静，大家各奔前程，相安无事。
滨村当前似乎稳定的民主监督格局，既不能促进滨村村治的良性运转，真正达到民主 决策、民主管理的目标，相反的，有可能使村委会滑向原有体制中去，蜕变为半行政机 构；这种状况也不利于滨村社会经济的发展。这是村民自治工作今后急需解决的主要问 题之一。这其中原因很多，从民主监督主体的村民来看，虽然对村干部、村福利不满意 ，但由于种种原因他们无法全面行使监督权力，只能寻求一种非常态平衡的状态。笔者 试图从“有限理性”的视角对这一问题进行分析，以阐明制约村民在民主监督发挥作用 的因素，并提出解决问题的初步建议。
二
赫伯特·西蒙提出的“有限理性”理论认为，如果行为主体进行决策时要达到“客观 理性”，即一项决策在指定情况下，使一定的价值最大化，行为主体需要具备全部信息 ，明确所有的备选方案，并了解每个抉择的全部复杂后果，而且行为主体(集体或个人) 的价值偏好是一致的和一以贯之的。但事实上这是不可能的，西蒙认为，现实生活中作 为管理者或决策者的人是介于完全理性与非理性之间的“有限理性”的“管理人”。“ 管理人”的价值取向和目标往往是多元的，不仅受到多方面因素的制约，而且处于变动 之中乃至彼此矛盾状态；“管理人”的知识、信息、经验和能力都是有限的，他不可能 也不企望达到绝对的最优解，而只以找到满意解为满足。如何找到主体满意的方案呢? 西蒙认为，“如果我们不把全部备选方案都检查一番，那就必须用某些准则去确定，是 否找到一个稳定的或令人满意的方案。在决策过程中起这种作用的准则，心理学文献称 之为欲望水平。”[3]欲望水平是测试方案是否满意的标准，行为主体发现了符合其欲 望水平的备选方案，就会选定该方案而不再寻找其它可能最优的方案，这样一种选择模 式叫做寻求满意。
笔者认为，由于村民的“有限理性”，使得村民在民主监督中处于不利的地位，从而 使民主监督的作用无法发挥(当然，这只是其中一个方面的原因)。下面我们从信息的有 限性、后果的不确定性和价值偏好的不一致性三方面对滨村村民在民主监督中思想、行 为等方面进行分析。
(一)监督信息的有限性。信息是行为的先导，没有信息储备的行为是盲目的，无效率 的。民主监督的信息，包括监督主体信息，即全体村民的思想、态度及可能行为；监督 载体信息，即监督权限、内容、手段和程序等；监督对象信息，即村委会及其成员的工 作表现。可以从信息的质和量两方面来理解信息的有限性，信息质的有限性是指对信息 的真实可靠性不能完全把握。2003年初滨村村委会承诺，把村主干道两侧树木砍伐变卖 所得4.7万元，用于修建群众怨声载道的主干道，但半年内杳无音讯。村民对这件事意 见很大，但对4.7万元树款众说纷纭，有人说是被村干部吃吃喝喝用完了，有人说早被 干部私分了，有人说还了去年欠银行的贷款了等等，究竟钱在哪里，没有人能说清楚。 真实信息的缺乏，使村民无法判断事件的性质，因而无法制定有效方案，以统一思想， 采取行动。信息量的有限性是指不能拥有所需全部监督信息。《中华人民共和国村民委 员会组织法》是国家对村民自治工作指导性的基础法律。在滨村，听说过该法的村民只 有23.1%，对其中规定的村民的权力和义务详细了解的更是凤毛麟角；对村委会选举程 序清楚和比较清楚的人也只有3.7%和23.1%。这些关键信息的缺乏，使村民无法认识和 行使应有的监督权力。西蒙认为，“真实行为的理性所面临的第一个限制就是知识不完 备。”[4]有限的信息只能提供有限的备选方案，关键信息的短缺甚至影响方案的实施 。监督信息的有限性导致民主监督意识有限，力度有限，范围有限。
造成信息有限性的原因有两个方面。一方面是村民自身素质问题。从滨村39名村民代 表看，60岁以上者占28%，平均年龄53岁；小学文化程度18人，初中17人，高中4人。村 民素质总体上较低，对信息的敏感度不高，对信息的分析、处理能力有限。另一方面信 息获取成本较高，由于信息渠道较少，更有因利益关系，存在人为堵塞、封闭信息的现 象，使信息成本提高，这些成本不仅包括时间、金钱，还有良好的社会关系、人际关系 受损的风险。
(二)对监督行为后果的不确定性。西蒙认为，“按照理性的要求，行为主体应具备关 于每种抉择的后果的完备知识和预见。而事实上，对后果的了解总是零碎的。”[5]村 民很难对每一个措施将要产生的结果具有完全的了解和正确的预测。一方面还是因为知 识的不完备，不能准确地预测到全部结果。另一方面，不确定因素大量存在，比如村民 的“搭便车”行为。普遍意义上的民主监督是一项集体行动，必然存在部分村民不愿意 或希望少承担公共产品供给的成本而获取利益。在没有硬性约束的情况下，达成一致的 集体行为的可能性大大降低。还有一些外部因素，如上级党委、政府的影响。尽管村委 会是群众性自治组织，村党支部依然在农村工作中发挥着领导核心作用。村委会和上级 政府之间在职能上相互依托，相互支持，也有着无法割断的联系。上级政府不但掌握大 量资源，而且实际上还拥有根据村民自治法律、法规来协调和处理相关事务的权力和职 能。当民主监督中出现矛盾，上级政府的处理不仅以法律为依据，还会考虑到当时的具 体环境，这些环境包括全国政治形势、社会稳定情况、特定时期法律法规执行力度的要 求、领导人的偏好及当事人与上级的关系等等众多可变因素，造成了民主监督处理的不 确定性。2002年滨村为解决400亩荒弃耕地，引进一些外地人员承包。由于资金短缺， 承包人贷款3万元，由村委会担保，村主任李某代表村委会签字。计划秋收时期，监督 承包人把稻子卖掉，还银行贷款。但李某没有亲自去，而所派人员失职，致使一个承包 人把稻子卷走，银行要求村委会偿还贷款。村民认为李某签订合同时考虑不周，之后又 监督不力，属于渎职，应承担主要责任，并赔偿部分经济损失。最后镇政府出面处理， 债务由镇里承担，对李某提出批评。村民对处理结果很失望，不满意地说，羊毛出在羊 身上，这笔贷款迟早还是老百姓还。后果的不确定性限制了村民行动的可选方案范围， 降低了村民的期望和下一次行动的信心，使民主监督作用受到怀疑。“无论不确定性的 起因如何，其结果是一样的，那就是：不得不在决策过程中以近似代替精确，”[6]甚 至是沉默代替行动。
(三)主体价值偏好的不一致性，表现为村民价值观念的多元性和不稳定性。“由于后 果产生于未来，在给它们赋予价值时，就必须凭想象来弥补其时所缺少的体验。然而， 对价值的预见不可能是完整的。”[7]价值问题是非常复杂的，主体有时难于明确表达 其价值偏好、并保持不变，出现前后矛盾的现象也是正常的。
滨村集体经济消融，个体私营经济逐步发展，村民经济上趋向原子化，集体对个人的 约束弱化。所有制结构和劳动就业结构的变化，社会结构分化，利益多元逐步显现。自 然经济中的“人的依赖关系”开始逐渐消失，计划经济中的“政治的依赖关系”也开始 逐渐淡化，而演变为市场经济条件下的“以物的依赖性为基础的人的独立性”。农村传 统文化的维系作用依然存在，但明显减弱，“传统的差序格局在慢慢地解体……人际关 系与经济利益越来越紧密地挂上了钩，人际关系变得越来越理性化了”。[8]村民经济 独立了，思想更加活跃了，价值观念呈现多元化发展趋势。在平静的乡村生活之下，集 体利益与个人利益、道德伦理与经济利益、传统观念与现代思想等不同的价值取向在并 存、冲突和交融。
对于民主监督，滨村每个村民都会根据自己的价值追求和利益目标，来决定自己在行 动中的决策。民主监督可能带来的秩序和富裕作为公共产品，需求弹性大，可替代性高 ，可能在某一时刻村民达成一致，成为共同目标，但在监督行动深入、获取成本变高时 很容易被替代。村民们认为通过个人的辛勤劳动也可以过上幸福生活，关心集体有可能 获得同样的收益，但所付出的成本较大，且有一定的风险。而且“由于缺乏经济上的相 互依赖关系，农民也因而缺乏建立政治性联盟的基础。”[9]在对“村务公开”关心程 度的调查中，仔细研究过村务公开的村民只占2.3%，大概看看的35.2%，从来不关心的3 2.4%，不知道有村务公开的30.1%。从个体来看，“出生于其中的社会和文化，为他提 供了既定的道德价值，一套具体的社会关系，一种对于他人行为的期待模式，还使他形 成这一文化因素过去是如何实现类似目标的看法。”[10]村民在个人与集体、利益与伦 理之间不断变换权衡。谢某是村民主理财小组代表，做过治安委员，后来在改选中落选 。为了工作方便村委会让他继续在村里帮忙，代理三个小组组长，工资略低于正式人员 。民主理财小组每月集中对票据审核盖章，由谢某来盖章，谢某在按章办事、民主理财 、财务监督和服从领导、保持良好人际关系、确保个人利益之间不断进行妥协。个人的 价值偏好是多样的，会随着具体情况的变化而变化。
根据西蒙的理论，由于受到种种约束，行为主体确定行动方案时，只能寻求一个次优 的方案，虽然达不到最优，但因为达到了“欲望水平”，主体评价是满意的。最优方案 是一种理想状态，满意方案无限逼近于最优方案，满意方案与最优方案之间差距的大小 ，取决于限制条件的强弱。主体的满意度则取决于其对限制条件的认识程度，对目标的 期望和现状的评价。滨村村民自治中民主监督的矛盾现象是由于村民对监督信息把握的 有限性、对监督后果的不确定性和价值偏好的不一致性造成的。加上村民对社区民主秩 序与集体福利的低期望，对个人辛勤劳动合法致富的价值认同，更加促成了这种非常态 的监督软平衡状况。
三
笔者认为滨村个案所反映民主监督软平衡问题，具有一定的普遍性和代表性，需要引 起我们高度重视。为解决村民在民主监督中的弱势地位，笔者提出以下一些建议：
第一，畅通信息渠道。首先进一步巩固和加强“村务公开”制度，在现有基础上扩大 村务公开的内容范围，把村民感兴趣的村务真正公开，同时加大村务宣传广度。滨村村 民提出要把村务公开栏建立到小组上，还可以印发相关材料分发村民，让工作忙的村民 都能了解。其次加强村民代表会议信息沟通的功能。村民代表会议应有固定的办公地点 、群众信箱和宣传栏，使之成为另一个重要的信息来源。最后，要从上到下大力宣传《 中华人民共和国村民委员会组织法》、《村民委员会选举办法》及地方性法律法规，让 村民熟悉内容，了解自身权利，增强权力意识。调查中滨村几乎没有人知道村民大会有 依法对不合格干部的罢免权，只有一个青年提到在报纸上看过，这是非常不正常和危险 的现象。
第二，健全法律法规，严格依法监督，减少监督运行的不确定因素。《中共中央关于 农业和农村工作若干重大问题的决定》明确指出，“搞好村民自治，制度建设是根本。 重点是建立健全村民委员会的民主选举制度，以村民会议或村民代表会议为主要形式的 民主议事制度，以村务公开、民主评议和村民委员会定期报告工作为主要内容的民主监 督制度。”各省市根据《中华人民共和国村民委员会组织法》制定了《村民委员会选举 办法》，实践证明效果明显，有力促进和推动了民主选举。为保障民主监督落到实处， 有必要制定关于民主监督的专门法律法规，增加监督工作的制度供给，做到有法可依， 有法必依，减少民主监督的不确定性。在主体框架构建后，进一步细化和具体化，增强 民主监督的常规化和可操作性。
第三，进一步完善有关制度安排。从加强民主监督的角度来看，目前的法律法规还存 在一些不完善的地方。村民代表会议作为民主监督的重要机构要加强职能，村民代表会 议应设置首席代表，并在村委会选举同时，由村民会议选出。首席代表应该授予会议召 集权，目前召集权掌握在村委会手中是不尽合理的，不利于民主议事制度化，不利于监 督信息的交流和沟通，不利于对民主监督同一价值偏好的形成，不利于村民话语权的行 使，不利于村民代表会议作用的发挥；村民代表会议每年召开的次数不得少于4次，在 现有基础上增加一倍，一个季度召开一次比较切合实际。村民代表会议应给一定的活动 经费。
第四，逐步提高村民和村干部的素质。村民的文化素质和政治素质是其行使民主权力 的基础。因此，应当通过学习与教育提高他们的文化知识水平，通过实践培养他们的政 治素质，提高吸纳、处理信息的能力，提高民主意识、权力意识和法治意识，民主自治 ，依法治村，激活村治的内在活力，增强村治的内在动力，为社会主义民主政治建设探 寻道路。
注：文中有关滨村的材料均来自作者2003年7—8月、10月两次乡村调查。
收稿日期：2004-02-01