张泽文1 侍文1 游成泉1 丁晓欣2
吉林建筑大学经济与管理学院 吉林省长春市 130118
摘要：城市地下综合管廊建设是国家重点市政公共设施建设，PPP模式的运用可吸引社会资本投入，减轻政府负担。吉林省作为管廊建设示范省，虽积极探索，但由于技术和经验制约，仍出现许多问题。本文对吉林省应用PPP模式进行的城市地下综合管廊工程进行现状调查，针对现存的问题，提出相应的建议。
关键词：城市地下管廊，PPP模式，对策建议
Abstract：City underground integrated corridor is the construction of national key municipal public facilities. The application of PPP mode can attract social capital investment and reduce the government burden. Jilin province, as a demonstration province of management corridor construction, has been actively exploring, but there are still many problems due to the restriction of technology and experience. This paper investigates the status quo of urban underground comprehensive pipeline corridor project carried out by PPP mode in jilin province, and puts forward corresponding Suggestions to solve the existing problems.
Key Words：PPP mode ;underground integrated corridor;countermeasures
PPP (Public－Private－Partnership)模式是在政府与社会资本组织之间建立的一种伙伴式的合作关系。政府与社会资本组织为确保合作的顺利完成，提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，签署合同，明确彼此权利与义务，形成合作关系，旨在最终使合作各方都能达到优于预期各自行动所能得到的结果。城市地下综合管廊工程即城市地下管道综合走廊，我国将该工程称为“综合管廊”，属于公共设施建设。通过在城市地下建造隧道空间 , 用于市政方面水、电、燃气、通信等管线的集中铺设【1】。进行统一规划、建设和管理，达到地下空间的综合利用和资源共享。为解决城市地下综合管廊建设过程中工作进展缓慢、风险高难度大及资金投入巨大等问题，顺应国务院发布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》的相关政策要求。将PPP模式应用于城市地下综合管廊的建设。
2015年6月住建部确定吉林省为我国地下综合管廊示范省，吉林省积极出台了一系列政策措施对PPP模式进行探索。但由于PPP模式正处于发展起步阶段，同时综合管廊是一项新型的市政基础设施，因此在实际应用中仍存在诸多问题。本文基于对PPP模式在吉林省城市综合管廊应用现状的调查研究，对这些问题进行了分析，并提供了相应的建议。也为其他省市城市地下综合管廊应用PPP模式问题的解决提供借鉴。
1、PPP模式的国内外应用现状
1.1 PPP模式在国外的应用现状
PPP模式这一概念起源于英国和加拿大。同时，英国与加拿大对于PPP模式的应用在国际上均是领头羊。加拿大无论从市场活跃度还是发展模式看，PPP模式的发展都堪称世界一流。自全球金融危机以来，PPP市场不同于其他国家，呈持续活跃状态，是全球PPP最佳实践的主要来源。且率先将PPP模式应用于养老基金投资，使项目有了稳定持续的投资同时获得长期稳定收益。英国是全球范围内最早实施PPP的国家之一，主要实施形式为私人融资计划（PFI）。英国政府高度重视监管，充分利用PPP模式提高了公共事业的质量，降低了政府的财务负担。美国名列PPP市场前五，具有巨大潜能，但各州政策不一致，国内差异大。且由于国家发达，项目所需资金庞大，适用于社会资本组织的项目数量少。印度在2004年进行有利改革之后PPP应用性大幅度提高。截至2013年年底，印度已完成联邦和州层面的700余个PPP项目，项目价值近300亿美元，涵盖不同行业。
PPP在国际上的主要市场为发达国家，得益于成熟的市场经济和稳定的法律。在国外的应用领域中，应用PPP模式最成功的领域顺次是：公路、医院、学校、政府建筑、废物处理、铁路、水处理、能源等。
1.2 PPP模式在国内的应用现状
PPP模式在国内的应用经历了几个阶段性的过程：
①1984——1992年是PPP模式在国内应用的探索阶段，这一阶段我国积极改革开放，吸引外资，该阶段的主要社会资本为外资企业。
②1993——2002年，PPP模式探索有了一定成绩，进入到试点阶段，这一阶段我国正在建立社会主文市场经济体制，实施银行分税制改革，该阶段的主要社会资本仍然是外资企业。
③2003——2007年是PPP模式在国内应用的推广阶段，恰逢国内经济持续高速增长，放宽非公有资本市场准入限制，在推广阶段中主要的社会资本逐渐转变成民营企业。
④2008——2012年，PPP模式在国内的应用进入到了调整阶段，这一阶段由于世界上爆发了金融危机，PPP模式的应用受到了较大冲击，国家及时做出了调整。同时，主要的社会资本转变为国有企业。
⑤2013年至今，PPP模式逐渐步入规制阶段。在社会的资源配置中，市场占据了决定性的地位。政策措施的不断出台与修正，使PPP模式的应用更加标准化规范化。各类型企业成为主要的社会资本【2】。
随着国外普遍将PPP模式运用于公共设施建设，国内也逐渐将PPP模式纳入公共基础设施的建设过程中，以综合管廊的建设为例，PPP模式的采用可以减轻政府的财政支出压力，同时提升公共设施质量。在国内市场化改革的前提下，将PPP模式应用于公共事业将成为不可逆转的必然趋势【3】。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆
2、PPP模式在吉林省城市地下综合管廊工程应用现状
我国政府目前正在积极的推广管廊 PPP 项目。2013 年起，国务院提出要在全国范围内开展综合管廊试点， 2015年6月，住建部确定吉林省为我国地下综合管廊示范省。长春、四平、松原、公主岭四个城市率先开始建设，获得第一批管廊贷款，白山、通化、珲春随后陆续开展工作。
同时，2015 年国家启动中央财政支持城市综合管廊试点城市申报工作，同时国内开始推动政府和社会资本合作模式。吉林省政府积极探索PPP模式，全省21个有管廊建设任务的城市，除白城市和长白山管委会外，全部采取了PPP模式。
全省共有24个PPP模式管廊建设项目，24个项目已经全部落地开始施工，目前完成的项目数为零。所需建设的管廊总长度793.3km，所需总投资803.6亿。其中包含管线建设的项目共13个，上覆道路打包管廊项目共6个，长春市与四平市各占3个。所有项目均不是存量项目，“存量+新建”模式下的项目有5个。
以吉林市与长春市地下综合管廊项目与为例，吉林市管廊项目总投资150亿，建设管廊147.01km。由于管廊工程所处阶段和具备条件均不同，共分哈达湾区域、江南和东部区域、南部新城和中部区域和吉林高新区4个部分共同进行建设，每部分2-4个标段。市政府指定吉林市吉城综合管廊建设经营有限公司及其他平台公司代表政府与各社会资本融资，总建设周期5年，除高新北区均有未完成可研编制的区域，无法确定建设时间。长春市城区地下综合管廊项目总投资56.81亿，建设管廊23.85km，共9个标段。市政府指定机构需对本项目各条综合管廊项目单独进行考核、单独进行结算。总建设期3年，各标段建设期无法确定。
可见，吉林省管廊工程多由指定公司代理政府工作，多期工程连续性施工，存在建设周期无法确定的现象，社会资本组织投资多，回收期长。
3、PPP模式在吉林省综合管廊工程应用中的问题及分析
目前，综合管廊在我国是一项新型的市政基础设施，PPP模式正处于发展起步阶段，通过研究发现目前存在以下几个共同问题：
1）政府在PPP模式的运用中未能合理的参与，缺少相关法律法规与政策的出台，缺乏相关的专职部门进行统一管理，出现多方管理与管理缺位并存的现象。
PPP模式不单指某种融资模式，而是公私合作关系、融资模式的总称。优点在于政府投入资金会少于传统的投资模式，减轻政府财政负担、风险分配合理、应用范围广泛。管廊工程的建设耗时长、工作量庞大，是一个涉及到规划、运营、维护及更新的一个全生命周期。通过签署合同明确责任的性质说明政府并不能做“甩手掌柜”，而要起监督作用，协调社会资本方共同完成工作。故需要加强政府监督力度。
2）社会资本投资方数量少、压力大。资本回收期难以确定
管廊建设属于公共事业建设，且综合管廊建设工作量更为庞大，而社会资本组织的盈利模式多为“小投资、短周期、高回报”模式，综合管廊建设回收期长，资本投入大，同时社会资本组织与政府易出现协调不利现象，项目无法预期施工时间，很难确定长期资本收益率。故需要调整盈利空间。
3）PPP模式的运用受到较大的技术制约。应用PPP模式的吉林省综合管廊工程落地项目数量较少，且均处于施工阶段，无建成项目。
采用PPP模式与综合管廊建设相结合为国家的新兴战略，一方面综合管廊的建设缺乏经验与专业人员，项目实施过程中易出现问题， PPP模式的运用亦缺乏可借鉴经验；另一方面，多数工程为前期存量工程的二期工程，前一阶段延误工期时无法开工。综合两点可知，需综合应用先进技术提高施工效率。
4、结论
我国的城市化进程离不开综合管廊的建设，PPP模式的运用与管廊建设相结合也成为不可逆转的趋势。本文基于PPP模式在吉林省综合管廊建设的应用现状，探讨项目中存在的问题并进行分析，提出方案，得出以下结论：
1）政府需要正确认识PPP模式的性质及其优缺点，在做到清楚其本质之后再应用于工程。在PPP模式的选择上，应充分考虑实际，选取最适宜的模式。健全监督职责，立法为先，制定规范，将建设要求、资金等问题标准化、统一化并成立专职部门进行专门管理。
2）适当增加对社会投资方的信息透明度同时有利于政府和社会组织。适当增加对社会投资方的信息透明度来保证社会投资方利益所得，通过调整盈利空间，稳定社会投资方资金回报率，以此来降低社会投资方的投资压力，有助于政府持续吸纳社会投资，降低融资难度，达到合作共赢的目的。
3）加强新技术的综合应用能够减少失误，提高施工效率。可将建筑信息化模型技术（BIM，Building Information Modelling）与地理信息系统（information System）综合运用于管廊的建设工程中【4】，结合二者的信息系统对地下管廊建设的全寿命过程有一个精准的把控与设计。以此管理建设过程，尽早发现过程中可能出现的问题并及时避免，提高施工效率。
我国集约利用地下空间资源的重要手段之一就是建设城市地下综合管廊，吉林省城市地下综合管廊建设刚刚起步，风险高、投资大，尽管PPP模式尚未成熟，但通过政府合理管理，宏观调控将使PPP模式运作逐步走上正轨，达到政府与社会资本组织之间利益最优分配，风险合理分散的最初目的。吉林省现状同时也是国家的现状与问题所在，同样，PPP模式的健全完善定将带动国家基础建设全面发展，拉动国家经济全面发展。
参考文献
[1] 李芊, 王莹莹. 综合管廊项目PPP融资模式选择[J]. 西安建筑科技大学学报(社会科学版), 2017, (4):45-49.
[2] 陆佳佳. 中国PPP发展现状、困境与建议[J]. 中国市场, 2016(11):46-47.
[3]赵丽娜. PPP模式在城市综合管廊项目中的应用研究[D].长春工程学院,2018
[4]李佳懿. 我国城市综合管廊现存问题及应对措施[J]. 建材与装饰, 2018(4).
基金项目
国家级大学生创业训练项目 《PPP模式在吉林省城市地下综合管廊工程中的应用现状调查》(项目号:2017G12003)；
2017年度吉林省社会科学基金项目（一般项目）《政府与社会资本合作（PPP）模式在吉林省城市地下综合管廊工程中的应用研究》（项目号：2017B63)。
论文作者:张泽文1 侍文1 游成泉1 丁晓欣2
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2018年第23期
论文发表时间:2018/12/14
标签：模式论文; 吉林省论文; 社会论文; 项目论文; 资本论文; 地下论文; 城市论文; 《建筑学研究前沿》2018年第23期论文;