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关键词：高等教育经费 资源配置
随着中国经济由计划经济体制向市场经济体制转轨，中国高等教育也要面临一系列的改革，其中包括建立适应市场经济要求的高等教育资源配置机制。在社会主义市场经济条件下，中国高等教育资源配置的改革趋向及目标选择是什么？要回答这个问题，我们首先对中国高等教育资源配置的现状进行分析，找出存在的问题，然后参照市场经济国家高等教育资源配置的经验，提出改革中国高等教育资源配置的现实选择和建议。
一、现状及问题
（一）经费来源
在计划经济体制下，中国高等教育的经费基本上全部由国家包揽。近年来，随着经济体制的转轨和改革力度的加大，中国高等教育正在打破以往由政府财政包揽经费的局面，建立多元化筹资格局。虽然通过其它渠道筹措的高教经费在高教经费总额中所占比例逐年上升，但国家财政负担高教经费所占比例仍然偏高，高教投资仍显单一。
我国高等教育经费来源构成包括以下几部分。（1 ）政府财政拨款，包括高教事业费和高教基本建设投资。（2 ）企业对高等教育的投资。通过委托代培的方式使企业支付一定的人才培养成本。（3 ）个人对高等教育的投资。主要以收取学费的形式把家庭或个人的一部分收入转化为高教投资。（4）社会团体、海外侨胞、港澳同胞对高校的捐赠。 （5）学校自谋收入，通过校办厂、科技服务创收， 并把经营利润的一部分投入学校教学运转。国家统计资料一般把上述高教经费来源的第一部分称为国家财政预算内高教经费，把第二部分至第五部分称为国家财政预算外高教资金收入。从我国近几年来高教经费来源构成实际数字来看，财政预算内经费占据相当大份额。1990年，国家财政预算内经费占高教经费总额的87.65%，而高教预算外资金收入仅占12.35%。虽然随着高教投资体制的改革，财政预算内经费占高教总经费的比例下降，但财政预算内经费始终是高教经费的主体，其所占比例都在80 %以上。 1991年，国家财政预算内教育经费占高教总经费的86.90%，1992 年占83.65%。〔1〕
高等教育过分依赖于政府财政拨款不利于高教经费总额的提高，不能满足高等教育规模扩大的需要，改革开放以来，随着经济的发展和人们物质文化生活水平的进一步提高，社会公众对高等教育有支付能力的需求增大。高等教育面临着社会和个人需求膨胀的压力。一方面，我国经济的高速发展要求更多的高级专门技术人才投入到经济建设中去；另一方面，由于高等教育能使个人直接受益，个人也日益强烈地要求接受高等教育。高等教育需求膨胀要求高等教育规模不断扩大。从1980年到1994年，我国普通高校在校生从100万人增长到250万人，增长了2.5 倍。高等教育规模的扩大需要相应地增加投入高等教育的资金，否则将会出现高等教育质量大幅度下降的现象，这在我国高等教育发展历史上不是没有出现过的。
我国当前高等教育发展需要投入大量的教育资金，仅通过国家拨付预算内高教经费无法解决全部资金问题。1978年， 我国财政收入占GNP的比重为32.2%，1985年下降到21.8%，1990年下降到18.7%，1992年进一步下降到17.2%。国家财政收入在国民生产总值中比重的连年下降使国家财政力量减弱，根本无法完全承担象高等教育这样的巨大的社会工程。如果不通过其它渠道增加对高等教育的投入，仅依靠国家财政拨款将使高等教育面临投入不足的困境。实际上，我国高等教育已经面临着经费短缺的困境。近年来，高等学校招生数增长很快，财政拨款不能满足学生数增长需要，在扣除物价上涨因素后，高等教育生均拨款额呈下降趋势。1978年，高等教育支出15亿元，若以1978 年价格指数为100，那么在扣除物价上涨因素后1978—1992年高等教育生均拨款额如下表所示：
表一:1978—1992的扣除物价上涨因素后高等教育生均拨款
年份 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985
生均拨款额
1.76 2.21 2.26 2.25 2.63 3.08 3.14 2.77
年份 1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
生均拨款额
2.78
2.62
2.28
2.05
2.07
2.25
2.37
资料来源：转引自闵维方、陈晓宇《中国高教经费需求与投资体制改革》（1994年全国教育经济学研究会学术年会论文）
从表一可以看出，从1984年到1989年，我国高等教育生均拨款额在扣除物价因素后不断下降。这一现象表明我国高教经费相对高校规模来说比较紧张。政府对高等教育的投入不能满足高等教育发展的需要。
高等教育资金投入不足还反映在广大职工的生活水准下降。1991年我国普通高教职工年均工资为2479元，比1990年的2325元增加6.6%，低于同期全国职工工资增长10.1%和GNP增长10.7%的水平。 如果扣除物价上涨因素，1991年普通高校教职工的平均工资反而比上一年下降2.2%。为了维持教职工的基本生活水平，各高校不得不把事业费中更大的比例用于改善教职工生活，导致实际用于教学的事业费减少，影响了高校的教学质量。
（二）问题聚焦一：渠道单一、投入不足
通过对高等教育经费来源的分析，我们可以看到，目前我国高等教育过分依赖于国家财政拨款，高等教育的投资渠道过于单一，单凭财政拨款无法满足高等教育的经费需求，高等教育经费总量投入不足。世界各国高等教育发展表明，没有一个国家的政府能够完全负担其高等教育的费用。美国可称上是世界最富有的国家之一，其高等教育经费也并非由政府完全负担。美国公立高校容纳学生总数的75%，从各级政府得到的经费还不到60%，私立高校从政府得到的经费更少，仅20%左右。高等教育不能离开政府投资，也不能完全依靠政府投资。我国高等教育当前面临的一大问题就是经费主要依靠财政拨款，投入渠道单一，投入资金总量不足。要解决这一问题，就必须谋求财政预算外资金来源，构建多元投资格局，通过多渠道筹资，增加资金投入，缓解经费紧张局面。
（三）经费分配与管理
我国高等教育领域，一方面存在着投入严重不足，经费短缺的问题，另一方面已有的经费管理混乱，使用效率极低，浪费程度惊人。从国际比较来看，我国高等教育生均经费指数（年度生均经费与年度人均国民生产总值之比，反映高等教育经费使用效率）不仅高于发达国家，而且高于经济发展水平相当的国家。发达国家生均经费指数的平均值一般在0.35左右（美国1982年为0.505，英国1984年为0.527，联邦德国1984年为0.293，法国1982年为0.270，日本1982年为0.181）。 亚洲发展中国家这个指数的平均值为1.5， 同我国人均国民生产总值相当的印度1984年此指数为0.584，巴基斯坦为0.874。〔2〕而我国1984 年生均经费指数为3.4248，1987年为2.2646，〔3〕1990年生均经费指数为2〔4〕，过高的生均经费指数说明我国高等学校每个学生消耗的公共资源偏高，高校资源使用效率偏低。
高校经费使用效率低下，除了与高校内部管理不善有关外，主要归因于我国高等学校规模偏小，规模效益差。国内有的学者研究我国高等院校的平均最佳规模水平应该在4000人左右，而我国高等院校1990年平均规模为1919人，1994年规模虽有很大提高，达到平均2591人，但和平均最佳规模仍然相去甚远，规模效益仍未得到充分发挥，致使生均成本居高不下。
造成我国高教经费使用效率低下的另一原因是高校的生师比偏低，学生教职工比例偏低。长期以来，由于体制的原因，我国高等学校机构设置繁杂，追求“小而全”、“学校办社会”，教职人员缺乏流动，只进不出。越来越多的闲杂人员充滞校园，使学校人员经费支出增多，挤占了正常的教学经费，导致教学质量下降。教师相对于学生过多，负担的工作量较少，没有得到充分使用，这不但降低了教师充分发挥自己潜能，献身教育事业的积极性，而且由于长期的工作量不足，造成教师专业知识的生疏和教学技巧水平的下降，严重浪费了教师资源。从表二可以看出，我国建国后高校生师比呈下降趋势，到1978年降到谷底，仅为4.2∶1。近年虽有回升，但速度很慢，1988年生师比也只有5.3∶1，仍低于1949年至1957年水平。和世界其它国家相比，我国生师比显得更低。美国1975年高校生师比为17.0∶1，英国同年为8.3∶1， 前苏联1979年高校生师比为14.8∶1，日本1976年为19.4∶1，〔5 〕都不但高于我国同期水平，而且远远高于我国现在水平。
表二:中国高校历年生师比
年度 1949 1957
1965
1978
1979
1980
1988
19901994
生师比 7.3:1 6.3:1 4.9:1 4.2:1 4.3:1 4.6:1 5.3:1 5.23:1 7.1:1
资料来源：《教育经济学概论》，青海人民出版社，1983 年版第163—164页；《中国教育报》，1995年10月1日。
高等学校平均规模和生师比过低影响到高校经费的使用效率，若要提高经费使用效率，必须努力提高高校规模和生师比。据测算，如果将我国现有高校平均规模提高50%，生师比提高到8∶1，则生均费用可节约15%。〔6〕
我国政府对高等教育的拨款，在1985年采用“基数加发展”的方法，即由财政部门和学校主管部门根据学校规模及各种日常经费开支的需要，核定一个拨款基数，以后的财政拨款由上年度的经费基数加上本年度各项发展所需经费得到。这种经费分配方式简明、易行，能简化决策程序，在我国过去高校数量较少，结构单一的情况下对高等教育发展曾起到积极作用。但是这种分配方式以往年的支出结果为依据，缺乏科学的成本分析，由于决策机构进行预算时参照的是往年的支出基数，往年支出越多，可能得到的经费就越多，这样造成一个怪圈，花费越多的学校，得到经费就越多，助长了高校花钱不顾效益，铺张浪费的习气。
针对“基数加发展”这一分配方式不合时宜的缺陷，教育主管部门于1985年提出“综合定额加专项补助”的高等教育经费分配新方法。这种分配方法向高校分配的经费由两部分构成，“综合定额”部分和“专项补助”部分，前者占绝对比重。“综合定额”指由财政部门和教育主管部门制定的每生教育经费的定额标准。区别各类层次，各专业、系科，定额标准有所不同。“专项补助”部分是对综合定额的补充，是根据高校的特殊发展需要，由财政部门和教育主管部门另行单独安排给高校使用的，这一部分一般要求专款专用。“综合定额加专项补助”分配方法是对“基数加发展”方式的重大改革，实施这一分配方式，在经费短缺情况下，高校以“综合定额”为基础，使其教育经费与其事业发展规划和学生数紧密挂钩，确定高等教育的投资方向和投资量，有利于经费的合理安排，促进高等教育事业的发展。但这种分配方法仅依靠“学生数”和“定额水平”指标进行经费分配，也有其局限性。在“综合定额加专项补助”分配方式下，学生多意味着得到的经费就多，致使一些高校为获得较多经费不切实际地增加招生人数，扩大办学规模，然而师资力量和教学设备配置又跟不上，结果是教学质量大幅度下降。现行的高教经费分配方法虽然较以前的“基数加发展”分配方法更具科学性，但仍不能促进高等教育资金利用效率的提高。
（四）问题聚焦二：经费管理不科学，使用效率低
高等教育经费管理和使用方面也存在着亟待解决的问题，我国高等教育经费管理水平不高，致使经费使用效率很低。目前的经费分配方式仍不能满足市场经济条件下高等教育发展和优化高教资源配置的需要。同时，长期形成的高校规模偏小和生师比偏低也极大地制约着经费使用效率的提高。在经费总量短缺约束下，经费管理和使用效率低下无疑使高等教育发展的严峻形势雪上加霜。因此，在努力增加高教投入的同时，还必须解决高教经费分配和管理中出现的问题，提高高教经费使用效率。
二、高教资源配置机制
我国市场经济体制的建立和发展要求高等教育资源配置的机制相应地转变。高教资源配置应更多地引进市场机制，把市场作为配置资源的基本手段。同时，政府在高教资源配置上也应充分尊重价值规律，进行必要的宏观调控，克服和弥补市场机制的不足及市场失灵，使高等教育资源发挥最大的效益。
过去我国长期实行计划经济体制，在这种体制下，高等教育资源采用单一的计划配置方式，国家包揽高等教育的所有费用，对投入到高等教育的资源进行统一的分配和管理，高等学校无条件地接受计划分配到的资源。高等教育资源的计划配置模式在建国后我国高教规模较小的情况下曾对高教发展起到过积极作用。但随着我国经济的发展和高教规模的不断扩大，这种配置模式越来越不适应于高教的发展。在计划配置方式下，高等教育的经费几乎全部来自国家，其它渠道的经费极少。在现阶段我国高等教育需求大于供给的情况下，高教经费远远不能满足需要，仅依靠国家财政不但不能弥补经费缺口，相反还会使缺口越来越大。高教资源的计划配置使政府拥有对高等教育的经费调配权。政府控制高等教育经费，直接参与分配。高等学校只能被动地接受上级主管部门计划下拨的经费，在使用教育经费时，也完全按照政府计划行事，不注意经费使用效率。总之，单一的计划配置高教资源的方式已不能适应新形势下我国高教发展的需要。必须对这一配置模式进行改革，建立起与市场经济下高教发展相适应的高教资源配置机制。
在市场经济条件下，市场是社会资源配置的基础。高等教育也应通过市场来进行人力、物力、财力资源的配置。完善的市场经济是以充分发育的市场体系为特征的，这一市场体系包括商品市场、资金市场、房地产市场、人才市场、科技市场和信息市场等。在市场经济中，政府和高校的关系发生了转变，高校虽然仍接受政府拨款，但已不是政府的附庸，而是具有自我约束机制、谋求自我发展的独立的法人实体，拥有资金的使用权，可以到各类市场去购置所需的资源，如到人才市场上去招聘教职人员，到商品市场去购买教学用品等，并参照市场供求和价格行情决定种种资源的配置比例，使资金使用效率提高。
高等教育资源配置的市场机制明确了政府和高校的关系。政府和高校分别是不同的市场利益主体。因为高校培养人才可以使整个社会和国家受益，政府作为全社会的代表应通过公共税收向高校支付费用，补偿高校一部分运行成本。因此政府向高校拨款并担负高教经费的主要部分是理所当然的。但政府不能因向高校提供经费而弄不清身份，把高校作为自己的附属机构。
在市场经济下，和高校有联系的市场主体还包括个人和社会团体，个人接受高等教育能够提高未来收入，社会团体如企业通过接收高校毕业生能提高利润水平和工作效率，从而获益。个人和社会团体从高等教育受益也应支付高校的一部分成本。个人通过缴纳学费补偿高教成本，社会团体如企业则要么通过上缴税利，要么通过人才有偿使用支付高教费用。
高教资源配置的市场机制要求所有受益的市场主体按照市场价值规律提供高等教育运行的资源。在市场经济中，除政府外，个人和社会团体都是和高校有联系的市场主体，他们都与高校有利益交换关系。市场机制下高教资源来自于多方市场主体。
由于高校在市场经济下是独立的市场主体，它们在争取资源时相互间的竞争是必不可少的，也是正常的。高校不再被动接受政府拨款，而是作为独立于政府外的实体通过为全社会提供服务获得必要报偿。高校也不仅仅通过政府获得资源，还通过个人和社会多渠道得到经费。高校只有加强自身内部管理，努力提高服务质量，向社会提供高质量人才，使个人能真正通过接受高等教育获益，才能在市场竞争中获得较多的资源。同时，在市场环境下高校还必须遵守供求规律。高校只有顺应社会人才供求状况，培养社会上需要的人才，才能使资源得到合理使用，否则，只能造成资源浪费。
高等教育资源配置的市场机制不排斥政府的宏观调控。相反，建立完善的高等教育资源配置机制离不开政府的宏观调控。高等教育是一项国家事业，关系到国家的强盛和发展。在国与国之间经济实力竞争日益激烈的今天，各国政府都试图通过大力发展高等教育来促进国家经济发展。政府对高教资源配置的宏观调控有助于克服单纯市场配置的一些不足之处。一般地，单纯通过市场配置高教资源只顾短期局部的资源使用效益，不注重长期全局规划。政府宏观调控运用法律、经济、评估等手段可以规范高教资源的使用方向，使高校在使用资源时兼顾国家整体利益，努力达到整合的高教资源效益最大化。
市场经济体制中我国的高等教育资源配置应引进市场机制，并辅以政府的宏观调控，这就是我国现阶段高教资源配置机制改革的目标模式。
三、启示和改革趋向建议
我们知道，西方市场经济国家在发展高等教育的过程中，已经形成了一套适应市场经济环境的高等教育资源配置机制。其中包括高教成本分担和补偿机制，高教资金通过金融市场融通等机制。我国的高教改革要符合国情，从高教发展实际出发，不能照抄照搬别国经验，但也不能固步自封，闭门造车。应借鉴和吸收别国的有益经验，学会把别人的先进的、好的东西拿来为我所用，从而少走弯路，在短时间内取得成功。西方国家实行市场经济已几百年，其高教资源配置已经积累了不少值得我们学习的经验。下面结合我国高等教育现实状况，谈谈西方市场经济国家给予我们的启示及中国高教资源配置改革的趋向。
（一）筹资多渠道化，方式多样化
西方市场经济国家高等教育发展所需经费大都通过多种渠道获得。高等教育经费除来自政府（主要是联邦和州政府）拨款外，还来自个人学费、捐赠、学校教育活动及销售服务收入，其它如校医院或校办企业收入等。西方市场经济国家高教经费来源多渠道化有利于筹集到足够的资金，也有利于减轻政府对高等教育的经费负担，使高等教育在市场经济中良性运转。在西方市场经济国家中，政府拨款在高教经费中比例最大，这不是偶然现象。政府为实现其社会管理职能，有必要对关系国家经济命运的高等教育加以控制。政府对高等教育的控制除通过立法、评估、信息指导等手段外，最主要的还是通过拨款。政府拨款在高教经费中占的份额越大，政府在控制高教发展方向、发展规模等方面才越有发言权。在市场经济中，政府宏观控制是对高教资源配置市场机制的必要补充。因此政府应该支付高教经费主要部分。近年来，随着高等教育成本不断上涨，西方市场经济国家高教资源配置在保持经费来源多渠道化的同时，又出现了一个新的趋势，即筹措方式多样化。为了应付通货膨胀造成的高等教育成本的飞涨，使贫困家庭的子女也能受到高等教育，真正实现教育机会均等，最大程度地达成教育公平，政府采取许多措施解决个人和社会面临的高教费用问题。这些措施包括学生贷款计划、教育储蓄计划、国家和社区服务计划等。
西方市场经济国家高教资金筹措机制对我国经济转轨期高教投资体制有重要借鉴意义。目前我国已开始实行对高校学生收取学费，并开始通过其它渠道筹措高教经费，努力构建一个多元化投资格局。1992年，我国高等教育学杂费收入占经费总额的3.30%，校办产业利润占3.66%，各类服务收入占5.27%，其它包括非基金收入为4.12%。〔7 〕虽然在财政拨款以外各个渠道的教育经费都很少，但毕竟已经形成了一个多渠道投资格局的雏形。今后的改革应进一步拓宽高教经费来源，使政府预算外高教资金比例增大。为了兼顾教育公平，使有才能的学生不至因经济原因缴不起学费而丧失受教育机会，还要引入多种投资方式，帮助贫困学生。
为使我国高等教育投资适应市场经济的要求，加快我国高教改革的进程，提出建议如下：
1.增加政府财政投入，保持政府投资主渠道地位
由于投资渠道单一，目前我国政府财政拨款占高教经费来源的大部分。从相对比例看，政府对高教的投入似乎已很充足了。事实上，从绝对量来看，政府仍需加大对高教的投资。从1981年到1991年，中国高教生均预算内事业费从1753元增至3490元，扣除物价上涨因素，3490元只相当于1981年可比价格2084元，为1981年生均经常费的1.19倍，而同期人均国民生产总值增加2.16倍。〔8〕高等教育是国家的事业， 国家财政对高教的投入应随国家财力的增加而增加。在多元化投资格局下，政府仍是高等教育的主要投资者，应不断增加对高教的投入，保持政府投资主渠道地位，通过对高校投资并辅以立法、评估等对高等教育进行宏观调控。
2.全面实行收费制
市场经济下个人接受高等教育应该缴纳一定的学费，进行成本补偿。受过高等教育的劳动者提供的劳动力具有较高价值，在市场中依价值规律出让劳动力应得到较高的报酬。市场经济中，接受高等教育者比未受高等教育者因接受高水平的教育获益甚多，支付一定的受教育成本是合理的。
过去与计划体制适应，国家包办高校办学经费，学生不但不需缴纳学费，反而享受人民助学金、公费医疗、免费住宿等补助和待遇。这是一种反常现象，阻碍了我国高教规模的扩大和进一步发展。国家包办高校经费看似公平，实际上当我们从理论深度进行剖析时，貌似公平的背后却隐藏着极大的不公平。因为国家用于高等教育的经费来源于税收，而税收的负担对象是国家范围内的所有劳动人民。国家包办高等教育实际上是全体人民出资供少数人上大学。因为经济发展水平决定高等教育只能服务于有限的人，少数人接受教育就占据了其它人受教育的空间位置，从一定意义上来说剥夺了其它人受教育的机会。通过使个人缴纳一定的学费，国家可以利用有限资源扩大高等教育规模，为更多的人提供受高等教育的机会，推动高等教育适应社会需要向前发展。
国家包办高教经费难以维持高教发展，随着市场经济的发展，必须建立高等教育收费制度。我国从1989年开始对高校学生收取学费，当时对大部分高校学生收取100至300元不等的学费。近年来随着改革的推进和社会经济发展水平的提高逐渐对收费水平予以适当提高。1992年，全国高校的学费收入大约为5亿元，占全国高教事业费的4.6%。〔9〕
随着改革的深入和市场经济的发展，应该全面推进高校收取学费的改革。今后要逐渐提高收费水平，使学费成为高教经费的一大来源。但收取学费一定要考虑到人民群众的经济承受能力和心理承受能力，要稳步推进，否则可能收到适得其反的结果。学费的收取不宜划一，针对不同科类专业，收取学费额应有所不同。对于师范类及国家重点扶持专业，要尽可能少收或不收，以鼓励学生报考这些专业。
随着收费改革的推进，要加大收费力度，使学费在高教经费中所占比例不断上升。有人预测到本世纪末，学费占高教经费的比例可望增长到18%。〔10〕如果实际上果真如此，无疑能够缓解我国高教经费的紧张局面，促进我国高教发展。但要达到这个比例，必须针对我国国情，进行调查研究，制订出合理的学费政策。并配合收费制的展开，推行其它相关改革措施。
3.普及学生贷款制
高校收费水平的提高将使一部分家庭经济困难学生难以负担全部学费，学生贷款可以帮助这些学生走出困境。学生贷款既帮助贫困学生得到受教育机会，促进教育机会均等，又增加了高校的资金收入，近年来已成为各国高教融资的主要手段。美国和日本实施高校学生贷款历史较长，贷款实施都比较成功。日美的经验告诉我们，学生贷款能够对最需要资助的学生给以资助，帮助他们完成学业。同时，学生贷款能促进高教资金回流，在长期内解决高教资金问题。学生贷款既能促进公平，又能提高高等教育的运行效果，如果操作得当，不失为一个很好的配置高教资源的手段。
1986年，国家改革助学金制度，实施奖学金和贷款相结合的制度。对确有经济困难、不能部分或全部解决在校期间学习生活费用的学生，实行无息贷款。贷款金额每年不得超过300元， 并且必须在学生毕业时还清。学生贷款的实施使我国高教投资体制改革迈出了可喜一步。但目前的高校学生贷款额度小，实施面窄，借贷期短，借贷法律关系不明确，没有建立严密的操作程序和制度，不能真正起到解决贫困家庭子女就学困难的作用。国家教委财务司和上海智力开发研究所1993年联合对19所国家教委所属院校进行的调查表明，1992年到1993年，申请贷款的学生还不到全体学生的四分之一，平均借款额在100元以内的有5所学校，占所调查院校的26%，101—200元的有9所学校，占47%，200元以上的仅2所学校，占11%。据调查， 目前高校申请贷款的学生人数少于支付学费有实际困难的学生人数。根据我国高校收费标准，对学生家庭收入的抽样结果表明目前25%的城市学生支付学费有困难，县镇学生有30%支付学费困难，农村学生达60%。而申请贷款的学生均在25%以下。近年来，随着物价水平的不断上升，学生在校的消费支出增多，原定贷款限额仅能部分缓解学生吃的费用，贷款总金额只占总体消费的2.3%，80%以上的学生把贷款用于支付生活费中的伙食费。和日、美的学生贷款制度相比，我国的学生贷款如婴孩刚刚蹒跚学步，极不完善，极不成熟。因此，有必要借鉴日、美经验，构建我国学生贷款框架。
（1）建立或委托专门机构承办学生贷款业务， 政府给予政策扶持和利息补贴。
我国目前的学生贷款由学校发放。学校办理贷款业务，操作贷款程序，需要抽调一定的人才物力，如果抽出的是教学骨干，则削弱了学校教学力量，影响到正常的教学。而且教职人员不谙贷款业务，需进行专业培训后方能上岗，增大了管理成本。西方市场经济国家的学生贷款多由专门机构来办理，这些机构可以是独立的基金会等组织，也可以是商业银行。日本的育英会作为一个专门组织发放学生贷款，美国学生贷款多由政府委托给银行，由银行代为实行。基金会和银行等专门组织具有组织贷款的丰富经验，由它们管理学生贷款有利于贷款的顺利发放、回收，有利于学生贷款助学职能的发挥。
由于学生贷款规定利率比一般贷款低，如果政府不给予补贴，商业银行一般不愿担此业务。政府的补贴和政策优惠有助于学生贷款的进一步实施。目前我国的学生贷款还处于探索阶段，建议成立专门的基金会组织或由政府委托商业银行管理学生贷款。基金会组织应是相对独立的专门机构，接受政府拨款作为贷款基金，并在运营中建立自己的周转基金。基金会发放学生贷款要遵守政府有关学生贷款的政策规定，严格按制度办事，政府有必要对其进行宏观指导。政府委托商业银行管理学生贷款，要明确和商业银行的关系，不应干预过多，政府应给予银行补贴，使其实际学生贷款利息不低于其它商业贷款利息。为了保证初期阶段学生贷款的顺利实施，不管是基金会还是商业银行管理学生贷款，政府都有必要作为学生贷款的最终担保人。
（2）制定合理的学生贷款条款。
我国目前学生贷款额度小期限短，借贷关系不明确，不能真正发挥作用。建议通过政府立法形式建立健全学生贷款制度，制定合理的条款规定。
首先，贷款要针对学生的需要发放，在贷款发放前要对学生家庭真实经济状况进行评估。我国目前确定贷款需要仅通过学生自我评估，个人提出借贷要求后，填写表格，家长签字，当地政府盖章认可后即可获得贷款。这种仅由学生本人评估的方法不易测知学生的家庭实际经济状况和贷款需要程度。对学生贷款需要应进行多方评估，应分别发函给学生家庭、学生所在村镇、学生上大学前所在高中班主任，收集多方信息，经贷款管理机构综合评定后，确定是否具有贷款资格和贷款额度。
其次，加大贷款额度，延长偿还期限。我国目前的学生贷款额度太小，学生虽能借到贷款，也不能因此缓解在校生活困难。另外，偿还期限太短，毕业前必须还款，有些学校采取毕业时不发毕业证书迫使学生偿还贷款，使许多学生不愿贷款。为使我国学生贷款真正起到助学作用，建议提高贷款额，根据学生经济实况，月贷款额从100元到150元不等，年贷款可达1200—1800元，基本解决学生生活费用。同时规定学生在校期间不还款付息，毕业后开始分期从工资中扣除一定份额还款抵息，由工资发放机构代为扣除，扣除比例为月工资的15—20%，不规定具体还款期限，每月从工资中扣除，直至本息偿清为止。这样毕业后工资较高的人能够较快偿清贷款，工资较低的可在较长时间内偿清，照顾到不同工资收入水平的人的还款能力，不至增加他们的生活负担。
第三，明确借贷关系，制定奖惩措施。学生要获得贷款须同贷款机构签订借贷合同，合同具有法律效力。学生签贷款合同时需征求与自己关系密切的第三者同意作为担保人，担保人应有足够的经济实力，确保学生无法偿还贷款时代为偿还。担保人应在合同上签字。对于毕业后主动提前还清贷款的学生，可返还贷款的5—10%作为奖励。 对确有偿还能力却拒不偿还的学生，经劝说无效后应诉诸法律，并取消优惠利率，按一般贷款利率追缴其贷款本息。
第四，根据市场利率，规定贷款利率。学生贷款不同于一般贷款，要发挥助学功能，必须具有多种优惠条件。学生贷款利率应低于市场上一般贷款利率，并且学生在校期间一般不应计息，也无需偿还。具体优惠利率确定为多高，应由教育专家和金融专家经多方论证研究后确定。
（3）作好普及学生贷款的舆论宣传工作。
学生贷款在我国刚刚实施，人们对其知之甚少。政府和教育部门包括高校应该作好舆论宣传工作，向广大人民群众讲解学生贷款的意义，学生贷款的申请、归还手续，学生贷款的操作程序等，使人们真正熟悉学生贷款的助学功能，提高学生家庭的贷款参与意识，还款道德意识，从而促使我国的学生贷款制度配合高校收费制度普及开来。
4.推行教育债券（教育储蓄）
近年来，国民收入分配格局的变化使个人收入在国民生产总值中比重逐年增加，人民生活水平不断提高。目前，个人手中拥有的货币量增加，如果能够合理引导他们把持有的货币投入用于教育目的的储蓄，既可为家庭成员将来接受高等教育积聚资金，解决家庭到时支付高额学费的困难，又可缓解国家高教经费紧张局面。
为了鼓励个人教育储蓄行为，国家可推行教育债券。该种债券类似于国库券，由国家发行，由国库支付本息，安全性和稳定性高。为了激励人们投资于教育，支付与教育有关的费用，为实现此目的，国家在发行教育债券时，应规定：教育债券同国库券一样，具有三年期、五年期、十年期等不同种类。
教育债券在到期前，可以在学校直接用于支付各类教育费用，支付时债券价值等于债券原购买货币量加上债券发行日到支付日的利息货币量之和。为方便支付时的计算，可在债券上印上自发行日以后逐月若用债券支付教育费用时债券的价值，当月20日以前支付不计本月利息，20日以后支付计本月全月利息。例如：一张五年期教育债券，发行价为100元，发行时间为1995年1月1日，如果持此债券者在1995年7月15日支付学校教育费用，那么按票面所标6个月时的本息总价值使用， 如果持此债券者1995年7月21日支付教育费用，那么按票面上所标7个月时的本息计值。
政府应规定债券只能用于支付学校教育费用。到期前，个人不得到银行兑现。债券到期，个人可以到银行兑现，兑现后可以把钱作任何用途，但不得按教育债券的优惠利率获得本息，而是按同期国库券对待。教育债券到期前学校可以到国家指定银行兑现，按票面所标当月价值给付。
教育债券允许在私人间自由转让和议价买卖，但私人买卖教育债券不受法律保护。国家保护持券人在学校用债券支付时的合法权益。对于企图利用教育债券获暴利的个人、在教育债券上营私舞弊的学校，国家应予制裁。
以上是对我国推行教育债券的一些初步构想。因为“教育债券”在我国还是个新名词，发行教育债券应结合我国国情，探索前进。可以在经济比较发达的地区进行试点，发行少量的短期教育债券，视其实行效果不断积累经验后，再在全国范围内推行。
5.试行国家服务计划
国家服务计划规定如果学生报考国家指定的一些专业，并且毕业后保证能运用所学专业到职业岗位上工作一定年限，则国家可以免除其部分或全部学费。国家服务计划专业一般为对个人不大具有吸引力的专业，如基础学科、师范类等专业。学生若选择这类专业，未来的收入不会很高，工作也比较辛苦。因此，如果在校期间支付成本过高，学生会认为得不偿失，不愿选择这类专业。国家若免除就读这类专业学生的部分或全部学费，有助于激励家境较差但成绩优异的学生选择这类专业，因而有利于高等教育的均衡发展和国家整体利益。
我国目前对师范类专业免收学费，但没有具体规定师范类学生毕业后必须在教育岗位上工作一定年限，致使不少师范类学生毕业后转行于其它专业的工作，大大浪费了教育资源。今后，对于一些条件艰苦专业的学生，应通过实施国家服务计划减免其在校期间费用，但必须通过签订合同等方式，保证他们毕业后一定年限中服务于国家需要的艰苦行业。
（二）强化经费管理、提高效率
我国高等教育经费管理混乱，使用效率低下，应针对高等教育及其经费分配管理的实际情况，改革旧的经费分配方法和管理体制，优化配置，提高效率。
1.走内涵发展道路，扩大规模，提高生师比。
到本世纪末，我国高等教育要适应社会经济高速发展的需要，就必须进一步扩大规模，培养更多的经济建设人才。高校规模扩大存在两条道路，即外延式发展道路和内涵式发展道路。外延式发展是指通过增设新的高校来扩大高等教育总规模的一种发展思路。而内涵式发展则是在保持现有高校数量不增设新校的情况下，通过挖掘现有学校潜力，提高现有学校的内部效率，扩大现有学校的招生数来实现高等教育总规模的扩大。
我国高等教育在八十年代前期的发展基本上是走外延式道路。外延式发展不适合我国高等教育发展的现状。如前所述，我国高等教育系统内存在平均学校规模过小，生师比偏低的现象。外延式高教发展无助于解决这些问题。有关高校规模效益的研究结果表明，高校规模愈小，生均成本愈高，资源利用效率越低；高校规模增大，生均成本会相应下降，高校资源得以充分利用。由于我国财力有限，若新增高校，不可能刚组建就具有较大规模。新建的高校开始每年只能招收几百学生，无一例外都存在规模不经济的问题。
高等教育内涵式发展能够解决我国高校平均规模过小、生师比过低、资源利用效率低下问题。内涵式发展方式不另设新校，只是挖掘老校潜力，扩大招生数，提高生师比，适当增加教师工作量，提高实验室、教室及其它仪器设备的利用率。学生数增多了，闲置的教学设备得以充分利用，教师工作量也达到饱和状态，充分发挥了在教学战线上的效力，这一方面提高了现有资源的利用率，提高了办学效益，同时与另建新校相比，节约了大量教育经费。利用开掘老校潜力扩大招生发展高等教育，只需增加一些人员经费、公务费和少量的固定建设投资，而不必如另建新校那样投入大量的基本建设费用，大兴土木，一切从新设置。
从我国现阶段高等教育的运行看，我们应该选择以内涵式发展为主的高教发展道路。我国高校总数已不算少。1989、1990两年普通高校数为1075所，1992年虽经调整，仍有1053所，今后我国高等教育发展要基本上稳住现有学校总数，通过改革扩建和多种形式的校际合作，充分发挥现有学校的潜力；通过扩大招生，提高生师比，争取在现有高校资源水平下培养更多的高级专门人才。
2.教育经费预算单列，推行科学预算方法。
我国现行的教育经费预算体制不能适应市场经济下高教的发展。主要表现在以下两方面：
（1）教育经费所处国家预算级次偏低， 不能保证预算的教育经费满足目标发展需要。目前我国预算科目中，预算等级分类、款、项、目四级。教育事业费和教育基本建设投资分属于文教科学卫生事业费类和基本建设类中的款级。教育经费是国家预算的第二次分配。一般地在国家预算科目中，级次越低，预算数量弹性越大，透明度越低。政府和人代会在审议国家预决算时，也只审议到类级。增长率经费预算处于款级，预算数量不能为社会公众充分了解，受公众监督，而且由于级次低，易受同级其它预算款的挤兑，不能保证教育经费足够数量。
（2）教育事权和财权分离，不利于教育经费的合理使用。 在现行预算体制下，教育经费预算的编制、经费分配权和管理权，事业费属于财政部门，基本建设投资属于计划部门，而教育发展计划由教育部门编制，教育财权和事权分属不同部门。教育部门和财政部门根据不同信息按照不同原则编制教育发展计划和教育经费预算，计划和预算脱节，必然导致教育经费供应和教育发展对经费的需求不平衡，造成教育资源的浪费。
针对教育经费预算体制在新形势下表现出的不合时宜之处，许多专家学者提出对其改革，实行教育经费预算单列。北京师范大学王善迈教授提出教育经费预算单列的基本涵义有四：
第一，提高教育经费预算的等级，将教育事业费和教育基本建设投资合并，由款级升格为类级，将增长率经费在国家预算中的第二次分配升格为第一次分配。
第二，赋于教育部门编制教育经费预算的权力。
第三，教育经费的分配权和管理权划归教育部门。
第四，教育经费预算单列到县级。我国现行财政分中央、省、县、乡四级，但财政预算只列前三级，因而教育经费预算单列到县级。 〔9〕
教育经费预算单列提高教育经费预算的级次到类级，并实现了教育事权与财权的统一，对于保证政府对教育的投入，激励教育部门充分利用有限经费办教育的积极性，提高教育资源的使用效率，具有重要意义。
教育经费预算单列是对整个教育系统资源配置而言的。就高等教育来说，实施教育经费预算单列无疑也有利于增加政府对高等教育的投入，提高高教经费的使用效率。
教育经费预算单列是从宏观角度对政府教育预算体制的改革，具体到微观领域的每所高校，在制定本校的年度预算时，也要采取科学的方法认真对待，深入基层，进行调查研究，采集数据，参照往年收支，估算本年度资金收入的支出，量入为出，达到收支平衡。在编制预算时，摆脱传统观念束缚，溶入绩效预算和规划预算思想，把预算和学校发展计划结合起来，争到使钱花在要干的事上，钱花出后事情能够做好，提高经费使用效率。
3.教育经费基金制分析与管理
长期以来，我国高等教育经费是由政府教育主管部门直接拨给高校。不管是“基数加发展”的拨款方法还是“综合定额加专项补助”的拨款方法，政府拨款时总是凌驾于高校之上，高校在接受拨款时是被动的，无发言权。这类拨款方法不利于市场经济下政府和高校新型关系的建立，不利于高等教育的发展，必须进行改革。
在市场经济条件下，基金制是更适合我国高等教育的一种经费分配和管理制度。必须采取有力的改革措施，促使我国现行高教拨款体制向基金制过渡。关于结合我国实际建立高等教育基金制的基本思路，有学者已从实行基金制的目的、基金来源、内涵、基金会的层次与组成、基金会的职能、归属、机构设置、运作程序、高教基金申请渠道以及基金制的实施步骤等作了比较全面、详尽的论述和设想。〔11〕
随着我国经济体制改革的推进，市场进一步放活，高校和市场、社会各界联系紧密。成立的高教基金委员会的人员构成要反映这种趋势，既应包括政府财政、计划部门官员、校方人员，还要广泛吸收教育和非教育界专家、工商业界代表，宗教界人士等参加。
从国际经验看，基金会的基本职能是实施基金分配，但同时还具有规划监督、质量评估等职能。我国建立的高教基金委员会，首先要执行好基金分配的基本职能，能够公正、透明地向所管高校拨款。在履行好基本职责后，还要承担起对高校进行质量评估、监督和规划的责任，协助国家对高等院校进行宏观调控。
鉴于高等教育财政实行基金制拨款在我国还是一个几乎全新的概念，拨款体制向基金制的改革要稳步推进，逐步实施。目前重要的工作是展开对基金会人员构成、机构设置及职能的讨论，并在条件良好的省份，地区进行基金制试点，建立高等教育基金委员会。在试点成功并积累了一定的经验之后，第二步工作就是在全国范围内对高校拨款实行基金制，并不断完善这种制度。
（三）优化教师资源配置
目前教师资源配置存在的问题，多是教师资源单一计划配置不适应于市场经济发展的形势所致。因此，应该改革教师资源单一计划配置机制，建立适应新形势的教师资源配置机制，优化教师资源的配置。
1.提高教师工资，使其真正反映教师劳动价值。我国教师目前工资水平太低，这是导致师资流失的主要原因。由于教师工资低，许多人不愿从事教师职业，报考师范类专业的学生减少，使教师行业后继乏人。教师劳动是复杂劳动，对于社会发展、民族振兴具有重要价值，理应得到较好报酬。到本世纪末，我国高等教育要有较大发展，所需高校教师量增多。因此必须适应市场需求，提高教师工资，稳定教师队伍，并鼓励优秀毕业研究生到高校任教，壮大高校教师力量。
2.建立教师资格证书制度，确保教师质量。单一计划配置方式下高校教师缺乏流动，只进不出，不存在优胜劣汰机制，以致鱼龙混杂，良莠不分。不合格的教师滞留高等学校，影响了高校的教学质量。为了优化教师队伍，提高教师素质，应逐步建立教师资格证书制度。教师必须经过考试获取资格证书，经国家认可后方能进入高校任教。
3.建立师资市场，完善教师聘任制，促进教师流动。市场经济条件下，师资市场是社会劳动力市场的重要组成部分。已获得教师资格的人可以在师资市场上和高校进行双向选择，最终选择自己满意的学校任教。学校在师资市场上作为用人单位，不受国家限制，具有自主招聘所需教师的权力。建立师资市场需要劳动人事和工资制度改革的配合。只有改革劳动人事制度和工资制度，使教师拥有根据自身特点选择岗位和学校的自由，使学校拥有用人自主权，并充分尊重教师劳动的价值，才能真正建立起师资市场并使之运行起来。学校使用教师采取聘任制，双方就教师工作量、教师工资、福利待遇、教师和学校彼此的权利和义务等问题进行平等协商后，签订合同。教师聘任合同条款不得违背教师法有关规定。合同期满后，教师和学校可视彼此对对方的满意度决定是否续签合同。师资市场的建立和教师聘任制的实施都能促进教师的合理流动，从而有利于教师资源的优化配置。
4.加强国家对教师资源配置的宏观调控。师资市场对教师资源的配置是有局限性的。由于我国地区间高教发展存在差距，经济发达省份和地区高等学校的条件比欠发达省份地区要好，如果仅通过师资市场配置教师资源，那么优秀教师都流向经济发达地区的高校，欠发达地区高校教师更加缺乏，加剧了高教发展的不均衡，不利于高等教育整体的发展。为了更好地配置教师资源，应该加强国家的宏观调控。国家对师资配置的宏观调控更多地运用法律、经济杠杆及有关优惠政策来保证高校教师地区间分布的广泛性和均衡性，通过制定有关教师资格聘任、教师流动等的法规、制度，促进整体教师资源的优化配置。
四、结论
中国经济体制转轨时期的高等教育资源配置存在两大问题。其一，高教经费来源渠道过于单一，高等教育投入不足。其二，现有高教经费使用效率极低。这两方面的问题极大地制约着中国现阶段高等教育的发展。中国高等教育要适应经济形势获得大发展，迎接二十一世纪的挑战，就必须进行改革，解决这两方面的问题。
西方市场经济国家的高等教育在市场经济环境下经历了上百年的发展，已积累了许多资源配置的成功经验。这些经验对中国现阶段高教改革有重要借鉴作用。
借鉴西方市场经济国家经验，针对中国高教资源配置面临的两个问题，中国高等教育改革的出路是：建立多元化投资格局，通过多渠道，采用多种形式筹集高等教育经费，增加高等教育投入，缓解经费紧张局面；改革经费分配方式，加强现有高教经费的管理，提高经费使用效率。
市场经济中，政府依然是高等教育的主要管理者，只不过政府管理高等教育的方式有所改变，偏重于宏观调控。政府更多地运用法律、拨款、评估等手段控制高等教育的发展。在高等教育资源配置中，政府是高等教育资源的主要提供者，政府财政拨款是高等教育经费最大的来源渠道，加强高教经费管理，提高效率也需要政府在广泛听取专家意见的基础上，制定改革法规措施，并监督和保证法规措施的实施。政府在高等教育资源配置中责任重大，特别是在我国高等教育面临高科技革命和经济转轨双重挑战的现阶段，政府更应积极参与高等教育资源配置，协同高校和社会各方，优化资源配置，推动高等教育的发展。
注释：
〔1〕陈良焜：“中国高等教育经费来源分析”， 《教育研究》，1994年第4期。
〔2〕周贝隆主编：《面向二十一世纪的中国教育—国情、需求、 对策》，高等教育出版社，1990年版，第39、42页。
〔3〕同注〔1〕。
〔4〕陈良焜：“中国高等教育经费来源分析”， 《教育研究》，1993年第2期。
〔5〕教育经济学研究会（筹）编：《教育经济学概论》， 青海人民出版社，1983年版，第163—164页。
〔6〕闵维方：“高等教育的发展形式”， 《教育投资决策研究》，北京大学出版社，1992年版。
〔7〕陈良焜：“中国高等教育经费来源分析”， 《教育研究》，1994年第4期。
〔8〕同注〔1〕。
〔9〕闵维方、陈晓宇：“中国高教经费需求与投资体制改革”， 《教育研究》，1994年第12期。
〔10〕同注〔1〕。
〔11〕王善迈：“改革教育财政拨款体制，提高教育资源配置效率”，《教育与经济》，1994年第4期。
〔12〕魏新、官风华、陈良焜：“关于我国实行高等教育基金制的研究”，《高等教育研究》，1994年第4期。
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