公共管理的自主性与开放性——张康之、周志忍、竺乾威、孔繁斌、何艳玲五人谈，本文主要内容关键词为：开放性论文,五人论文,公共管理论文,自主性论文,何艳玲论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在当代中国，公共管理是适应时代需要而兴起的一门正在成长中的新兴学科。虽然其相对于传统的历史性学科而言还未达到成熟的高度，或者说标志着这门学科成熟性的学术成果还有待突破，但其科学性与研究品质在近30年的学科建构与发展中已经得到了极大的发展。我们看到，在这个过程中，中国的公共管理研究从西方学术发展史中寻找到问题灵感并借鉴了学术范式，这当然是必经的一个阶段，而此后中国公共管理学科的未来走向已经成为这一学科今天必须面对的问题。我们不能止步于对西方学术范式的复制、延伸和应用，那么当代中国的公共管理学科研究如何突破西方框架、体现学科自主，从而走向世界？由此，公共管理的自主性与开放性成为审视问题的关键。 关键在于，在承认学科发展的规范性的前提下，公共管理研究是从已经形成的学术观念出发，还是从现实出发；问题的提炼是源自于学术前史，还是源自于现实中的矛盾。这一问题的提出，对公共管理的学术发展而言，不是可有可无的。公共管理产生的历史条件、时代特征和问题意识，决定了这门学科具有很强的综合性。因为，我们面对的问题本身就是综合的。这就需要，公共管理在面对现实、解决深层次矛盾的过程中，扩展自己的学科边界，充分吸收政治学、社会学、法学、经济学乃至哲学的研究方法，来提升本学科应对和解决现实问题的思维方式和知识谱系。因此，推动公共管理对问题的跨学科综合研究，并在这个过程当中积淀和确立自身独特的研究方法与应用工具，是公共管理要着重反思的问题之一。 有鉴于学科反思的必要性，2015年3月29日，《中国社会科学评价》杂志以“公共管理的自主性与开放性”为主题在南京大学召开学科对话会，邀请中国人民大学公共管理学院张康之教授、北京大学政府管理学院周志忍教授、复旦大学国际关系与公共事务学院竺乾威教授、南京大学政府管理学院孔繁斌教授以及中山大学政治与公共事务学院何艳玲教授参与讨论。《中国社会科学评价》副主编孙麾在主题说明中提出了在世界学术交往中，中国公共管理学科对于形成中国思想体系、反映新时代思想精华的重要性。他认为，当代中国公共管理学科在发展过程当中遇到的危机主要表现在三个方面：一是公共管理研究的议题常常被其他学科所覆盖，比如社会学；二是学科自身的基础理论研究和积淀相对薄弱；三是学科的成熟程度往往与方法论成正比，但公共管理学科的方法论独特性尚未被系统化的表达。为了避免公共管理学科被非专业化的研究所模糊，有必要对学科进行全面系统化的评价以及研究方向上的矫正。围绕种种学科问题的破解与展开，与会学者进行了专题性研讨与对话。 一、公共管理学能否成为一个学科 张康之教授认为，对话会的主题潜含着一个判断，那就是把公共管理学作为一个学科来看待。大量在这一学科名下所作的研究和探讨都是将公共管理学科作为一个无需设问的前提对待的。他认为，一门学科是否能够成立，第一，应当有一个完整的概念群落，概念之间应当按照一定的逻辑关系排列起来，概念展开应当是逐级进行的，有其逻辑结构。第二，应当拥有自己的问题域，即相对稳定的研究对象，而且问题域是可以层次展开的，在每一层次上都有着既相互关联又有所区别的若干问题，并与概念群落一样呈现出树状结构。第三，还应该有多种理论，即拥有若干个相互竞争的理论，这些理论使用共识的概念、建立在共同的知识基础之上，但由于使用的方法和对问题的观察视角不同而成为不同的理论，而且这些理论在论辩中能够推动知识的增长，在作用于实践时也可以达成折中的方案。第四，应当拥有属于自己的方法。即便未能发明出一套属于学科自身的方法，在借用其他学科方法的过程中也应当整合出具有自身学科特征的方法。当然，这种方法只是主导性的，在更为具体的研究方法中并不排斥来自于其他学科的方法，而且这种主导性方法也应当包容来自其他学科的具体研究方法。从上述四个方面来看，公共管理作为一门学科是非常勉强的，甚至可以说是可疑的。 如果我们并不是把公共管理学作为一门已经成熟的学科来看待，而是把它作为正在成长中的学科，或者说一门亟须建立的学科来对待，就可以忽略上述四个标准。那样，我们只需要一个标准，那就是既有的各门学科不能满足社会治理的现实要求，而需要一门新的学科来研究和回答社会治理中的诸多新问题。就社会治理的现实而言，确实包含着一些政治学、社会学、管理学、经济学、法学以及公共行政学的盲区，需要一门新的学科来加以填补。在此意义上，张康之认为，公共管理是一门正在成长中的学科，它根植于社会治理现实的要求；但是用来衡量一门成熟学科的标准是其努力的方向，需要自觉地按照成熟学科的标准进行建构。如果在这方面取得了积极进展，公共管理学科才可以说是一门拥有了自主性的学科，否则就无法在学科之林中获得话语权。 当然，20世纪70年代以来，交叉研究受到了极大的推崇，但其仅仅是科学研究中的一种过渡现象。交叉研究的出现是因为新的科学研究对象的出现，即出现了新的问题，但相应的学科尚未生成，需要通过交叉研究来予以回应。一旦新的问题及其问题域成为一种常规性的社会现象，交叉研究就会为一门新学科所取代。当前，公共管理研究具有明显的交叉研究特征，这种状态是公共管理学成为一门学科的前奏曲。张康之认为，人类社会已经进入一个新的阶段，社会治理遭遇的许多新问题，是与社会治理有关的各门传统成熟学科在其建立时没有遇到的，它们的解释框架和研究方法都不是为解决这些问题而建立和确立起来的。虽然一些学科会与时俱进，但往往会对新问题作出合乎旧框架的合理性解释，而在质的方面却完全流失了，甚至可能导致消极的、负面的实践后果。这就是公共管理学科建立的必要性。 公共管理与任何一门新兴学科一样，都会面临来自成熟学科的压力。但当这门新兴学科出现后，所研究的问题往往会成为热点，以至于对传统的成熟学科产生影响。这时，传统学科也会将新兴学科所关注和研究的问题纳入自己的视野，似乎出现了与新兴学科抢占地盘的现象。但是，这种现象应当视作假象，因为学科之间并不存在竞争关系，而应当是一种合作关系。这是因为，一门学科代表了一个视角，同样的问题，不同的学科是从不同的视角出发去加以认识的，形成的结论也会有所不同。这些不同结论是需要人们在比较中加以选择和接受的，更为重要的是，需要在实践中加以检验。张康之认为，面对社会治理中的许多新问题，公共管理学所提供的认识和研究视角能够为新时期的社会治理提供科学支持，并在实践中充分展示出它作用于社会治理实践的力量。当然，就不同学科作用于实践的过程而言，可能存在竞争关系，但那是科学认识和研究之外的事情。正是在这一点上，新兴学科往往会显示出自己的优势。 在科学史上，如果说公共管理学的概念群落、理论和方法都还没有成熟，没有系统化和定型，还处于建构期的准备阶段的话，那么它作为一个新的认识和研究视角已经确立起来。张康之认为，正如孙麾副主编所言，公共管理学的独立观察能力非常模糊，总是运用其他学科的理论和方法开展研究，这正是需要研究者在公共管理学科的自觉建构中加以解决的问题。但是，公共管理学作为一个视角已经确立起来，有着广阔的学科建构空间。另一方面，公共管理学与政治学、社会学、管理学、经济学、公共行政学等学科之间的关系应当放在历史的维度上来认识，公共管理学需要从这些学科中学习一切可以充实自身的因素，不仅在理论上、方法上进行学习，而且在学科体系的建构方面也应当从这些成熟学科的成长史中获取可用的经验。 一门学科意味着一个认识和研究视角，公共管理学作为学科尚未建立起来，但作为一个新的视角已经确立。在张康之看来，这两个看似冲突的判断并不矛盾。一门学科并不能完全简化为一个视角，而是包含着诸多方面。认为公共管理学作为一门学科尚未完全建立起来，也是指使一门学科能够成为学科的其他方面尚付阙如。不过，如果研究者侧重于在视角的意义上来看学科的话，就会理解“显学”这个说法的真实意思。当前的学科很多，但并不是所有学科都是可以站在前沿的，只会有某个或某些学科成为显学。或者说，那些直接地作用于社会治理实践的学科会被推向前沿。近代以来，法学、政治学、社会学、经济学等学科都一度成为直接与社会治理相关的科学，都曾站立在前沿。现在，公共管理学甫一出现就成了“显学”。单就政府这个专门化的领域来看，直到19世纪末，都主要属于政治学的研究领域，在20世纪初的进步主义时期，特别是在市政研究运动中，才拱手让予新兴的公共行政学。二战后，公共行政学一度出现学科的合法性危机，社会治理的话语权基本上被经济学所攫取。不过，从20世纪后期的情况看，当经济学把持了社会治理的话语权后，公共行政学一直谋求反攻。这样做的后果是导致了自身的分化，表现为公共政策研究、组织理论研究试图独立化的倾向。虽然事实上都未能够建立起独立学科，却使公共行政学的边界变得模糊了，当然也使公共行政学表现出了充分的开放性。比如，受公共政策研究科学技术思维方式的支持，组织理论研究希望在社会学、管理学中寻找灵感，“新公共行政运动”重拾政治学的原则，“新公共管理运动”要求借鉴私人部门的管理经验等。可以说，20世纪后期的社会治理成了各门学科争夺话语权的领域，各门学科竞相于此之中寻求发展机遇，然而，就社会治理实践来看，各门学科对话语权的争夺也导致了某种混乱。从社会发展的角度来看，是全球化、后工业化把人类引入了风险社会，但是，社会治理缺乏统一的、明确的社会科学话语支持也是一个不可忽视的原因。面对这些问题，公共管理作为一门学科的出场，给予了我们解决这些问题的希望。所以，它成了一门显学，被推向了前沿地带。 张康之的看法是，直接对社会治理产生影响的前沿学科有着一个历史替代关系，但这不意味着被替代了前沿地位的学科失去了意义，而是说它进入了基础性研究的领域。公共行政学是在20世纪初崛起并成为社会治理的前沿学科的，进入21世纪后，公共管理学几乎是复制了公共行政学崛起的路线。公共管理学可以说是与新世纪一道成长起来的，是关于社会治理的前沿科学。然而，人们往往分不清公共管理学与“新公共管理运动”，甚至会错误地认为是新公共管理运动带来公共管理学这门新的学科，也有人把公共管理的概念与公共管理的学科混同。这里，我们需要对这两层关系作一个区分。就公共管理的概念而言，《公共行政的概念》一书考证发现，“公共管理”一词产生于20世纪20年代，能够得到文献支持的是1926年的材料，也许在这个时期“公共管理”一度流行过。这个概念重新出现大致是20世纪的90年代，英国学者胡德在总结起自20世纪80年代的改革运动时，提出了“新公共管理”的概念。20世纪初使用公共管理概念时，是与私人管理相对应的一个概念；20世纪90年代重新使用这个概念时，是要在公共管理与私人管理之间架设桥梁，认为公共管理可以学习和借鉴私人管理的经验，所以前面加了一个“新”字。总体看来，在胡德重新提新公共管理运动以前，在二战前后的很长一段时间内，西方的学术话语很少使用“公共管理”这个概念。所以，直至新公共管理运动出现之时，都无法在西方文献中找到存在公共管理学这门学科的证据。 张康之认为，新公共管理运动使“公共管理”这个概念再次得到流行，但并没有从事公共管理学学科建构的工作。这一点很重要。如果不能在新公共管理运动与公共管理学之间作出区分，就会把新公共管理理论作为公共管理学科建构的理论基础，就会把政府向企业学习作为公共管理的基本研究对象，就会把“私有化”作为公共管理学科的目标定位……这样，就会妨碍公共管理的学科发展，因为，这不仅限制了作为学科的公共管理视野，而且会把这个学科定格为一种理论工具，说严重点，是把科学庸俗化。 张康之还谈到“公共管理研究”与“公共管理学科”之间的区分。在张康之看来，作为一门学科的公共管理学是中国学者的创造，而不是引自于西方的。在西方，有关公共管理的研究应该说取得了很大的成绩，比如欧文·E.休斯的教材《公共管理导论》，但是，西方没有作为一门学科的公共管理学。这一问题牵涉到我们如何对待、建构这门学科的诸多问题。从当前的情况看，该研究领域中的学者对这一问题是不清楚的，甚至很多人认为这门学科是引自西方的，从而使理论创新的勇气提振不起来，往往满足于用西方的某个理论去解释中国问题。进一步的问题是，为什么中国学者从事了公共管理学科的建构工作而西方学者做的却是公共管理的研究？根据他的观察，在西方的科学发展史上，到了20世纪六七十年代，学科分化或者说新学科的建构工作已经完成，不再出现新学科，而是用多学科的知识理论方法去研究问题，属于一种问题取向的研究。而在中国，20世纪80年代，中国的科学研究得以恢复和重建时，依然是学科取向的研究，而西方这时候则不再是学科取向的研究，而是问题取向的研究了。所以，中国有许多在西方没有的所谓“学”，比如，把人才研究称作“人才学”。中西研究取向的差异，还导致中西方学者对话很困难，表面上大家谈的是一个问题，实际上则是各说各的，并不能实现真正的沟通对话。 西方的公共管理研究属于交叉研究，在撷取各个学科的理论和研究方法时都是出于解决问题的需要，而中国学者的研究即使探讨的是现实问题，也往往先设定一个理论，满足于给所要研究的问题戴上一顶帽子。张康之解释说，这种看法并非要否定中国的学术研究。公共管理学科建构是历史必然性所使然，是全球化、后工业化的现实提出的要求，它可以为面对新问题的研究提供一个坚实的学科基础，至少可以说做了必要的准备工作。相反，西方学者的问题取向研究表面上看是运用多学科的知识、理论、方法去寻求现实问题的解决方案，谓之交叉研究，而在实际上，如果所要解决的是一些全新的问题，即使动员了多学科的知识、理论和方法也是无益的。因为，工业社会既成的各学科基本上从属的是同一个范式，在思维方式上是同一的，交叉能够解决单一学科知识不足、方法不灵的问题，却无法提供新的视角和思维方式。在此意义上，新学科的建构占据了比交叉研究更高的制高点。所以，必须对中国学者的公共管理学科建构工作持肯定态度，而不是推崇西方的交叉研究。 必须强调，公共管理代表了一种新型的社会治理模式，而公共管理学就是关于这种新型的社会治理模式的科学。公共管理学是适应全球化、后工业化的社会治理要求而出现的一门新学科。所以，它应当关注的是我们这个时代所遇到的那些新的问题。我们时代的最基本特征就是社会的高度复杂性和高度不确定性。这样一来，公共管理学所要解决的最为根本的问题就是如何在高度复杂性和高度不确定性条件下去开展社会治理。在保守的层面上，是要通过对社会治理模式的变革去回应社会高度复杂和高度不确定性条件下的社会治理要求，在更进一步的意义上，则需要根据高度复杂性和高度不确定性的现实去再造社会治理模式。从近代以来社会治理模式的建构看，法学、政治学、公共行政学依次在社会治理中发挥了应有的作用，20世纪中期开始，经济学也告别了仅对私人领域发挥影响的状况，直接地对社会治理发表意见，甚至一度在社会治理过程中发挥了主导性的作用。比如，社会治理中的许多操作性方案都是经济学提供的，特别是智库的发展以及公共政策工具的广泛应用，都把经济学推向了社会治理科学的前沿。但是，包括线性的认识论思维方式、静态的定量分析技术、秩序至上的按部就班操作等等，都是在低度复杂性和低度不确定性条件下非常有用的社会治理技术。然而，社会的高度复杂性和高度不确定性使这一切都变得不再适应，甚至经常性地显示出失灵的状况。所以，正是社会的高度复杂性和高度不确定性呼唤出了公共管理这一担负着重建社会治理模式使命的新学科。 在上述问题的探讨中，竺乾威教授表达了不同的看法。他并不认为公共管理学是新世纪以后产生的，也不认为是中国学者建构的。在他看来，张康之在谈公共管理学时，几乎没有或很少提到公共行政学，这样就缺乏了一个历史的联结。公共行政学和公共管理学之间的相同处超过了相异处。一是管理主体，政府始终是最重要的管理主体。二是管理对象，都是社会公共事务。因此，尽管在管理理念、方法手段、管理程序等方面有一些变化，但这些变化和不同不足以导致公共行政和公共管理是两个边界清楚的不同的研究领域。 从历史上看，公共行政学首先是从政治学里面产生出来的，但即便在美国，行政学的地位也一直不高，甚至对于它是否是一门“学”也存有疑义，原因主要在于一些人认为它缺乏核心的研究概念。政治学研究权力，一种观点认为行政学研究应该围绕效率来进行。但后来的新公共行政批评了行政学的管理取向，认为社会公正非常重要。另一种观点则认为最好把公共行政看作是一种源自许多理论的专业，就像医学和法学。比如，著名的行政学家德怀特·沃尔多就打比方说：“‘健康’问题就像‘好的行政管理’问题一样，只要我们仔细想想，就会感到无法对其进行界定。”(罗伯特·登哈特：《公共组织理论》，扶松茂、丁力译，北京：中国人民大学出版社，2003年，第15页)登哈特本人也认为：“如今在理论家中最流行的观点是，公共行政学最好被看做是一种从各种不同的理论观点兼收并蓄的专业。”(Robert Danhaerdt,"Public Administration Theory:The State of the Discipline," In N.B.Lynn and Aaron Wildavsky,eds.,Public Administration Theory:The State of the Discipline,Chatham,NJ:Chatham House Publishers,1990,p.63)所以，是否成其为学科，叫公共行政还是公共管理并不重要，关键是可以解决问题。中国已经有了一支教学和研究的队伍，有了学术共同体，学科的基本特征也有了，如果谈不上学科，叫专业也无妨。 缺乏核心的研究概念以及缺乏自身的知识体系往往被认为是公共管理学科不能成立的一个理由，但这种学科性不强或许恰恰成就了它的开放性，使其对各种理论兼收并蓄。比如，行政学从政治学脱身后，依然带有浓重的政治学色彩(强调公平公正、平等)，而泰罗科学革命后，行政学则增加了管理学的内容(强调效率、效能等)，到新公共管理改革时，又增加了经济学和社会学的内容(强调成本效益、结果等)。这反映出这门学科与时俱进的品格，反映出这门学科致力于不断地建构自身对公共管理的解释力。作为一门交叉性强和实用性强的学科或专业，这种学科之间的交融，理论之间的交融是很正常的，关键是它们能用来解释公共管理问题。有时，一定要区分是哪个学科的理论是很难的。比如马克斯·韦伯的官僚理论已经成为公共行政学或公共管理学里面基础性的东西，但它到底是政治学的理论，是行政学理论还是社会学理论，已经没人去关注。倒过来，可以看到今天我国政治学研究的行政学现象化，即将过多的精力投放到本来是行政学或公共管理研究的领域，比如政府的运作治理、公务员制度，等等，而对政治学的一些核心问题比如权力、选举却讨论不多。 竺乾威认为，公共行政学和公共管理学尽管非常接近，但也有一些改变，主要是方法手段或管理流程上的改变。比如，传统的公共行政研究最主要集中在POSDCORB，即政府的计划、组织、指挥、人事、决策、预算、报告七种功能。但发展到新公共管理时，这样一种注重于内部的研究，实际上开始向外部扩展。这是因为新公共管理带来了公私边界的模糊、政府公共服务方式的改变，比如外包等。但竺乾威也谈到，他自己写过一本《公共行政学》，现在全国MPA教育指导委员会请他编一本关于公共管理或者MPA的核心课程教材。这实际很难，因为他已经写了《公共行政学》，再去写《公共管理》，就很难做到一清二楚的切割，而且在框架结构上几乎得不到共识。但是，公共管理如果不涉及政治学，讲政府不讲政治，不讲管理学，还算公共管理吗？但不管怎样，它的框架还是有自身特点的，是可以区别于政治学或社会学的。 对于张康之讲到的中西学者交流中的障碍，竺乾威认为原因可能不在于中国人喜欢从学科角度讲，人家喜欢从问题角度讲。这是因为，第一，学科也是研究问题的；第二，有时候很难明确区分学科。他认为，问题可能在于问题意识不一样，对相同问题的认识不一样。中国社会和西方社会碰到的问题是不一样的。比如，西方在20世纪60年代出现的社会变迁理论，在我们今天看来还是比较新鲜的，但这个阶段对西方国家来说早已过去了。再比如，中国从计划经济体制转向市场经济体制是他们没有碰到过的。再者，对同一问题可能有不同的认识。比如，英语中的Public Administration有两种中文译法，一个叫公共行政，一个翻成公共行政学，但是否加上“学”字却大有讲究。公共行政可以理解为一种活动，也可以理解为一个研究领域或对象，但不一定成为一个“学”，“学”涉及的应当是普遍性的东西。比如我编写的是《公共管理》，而不是《公共管理学》，就是出于一种谨慎。我们现在如果把它说成是个“学”，把它搞成一个具有明确边界的学科，恐怕还为时过早。 对于张康之将公共管理说成是研究在高度不确定和高度复杂性情况下的公共事务的管理，竺乾威也表达了不同的看法。在他看来，高度复杂性和高度不确定性是任何领域里面都可能碰到的问题。但是倒过来，社会不可能老是高度复杂的，不可能老是不确定的，有确定的时候也有不确定的时候，有高度复杂的时候也有不复杂的时候。人类从产生到现在，其本性比如趋利避害就基本上没有变。历史告诉我们，在历史发展当中常态是主要的，危机在历史上也有发生，但毕竟是少的。如果总是面对高度不确定和高度复杂的话，就很难建构一些解释它的规律性的东西。当然，有时也会产生特例，用规律很难解释，比如西方经济学理论就很难解释中国三十多年持续9.8%的经济增长。因为中国是一种政府主导下的经济结构，不是西方教科书里面的模式。这个模式以后会怎么样还很难说，现在已经提出经济新常态下要让市场在资源配置中起主导作用。 不管怎样，今天讨论公共管理学科的问题还是很有必要，把各种不同的看法表达出来有助于这一领域的发展，可以逐步建立某种共识，使这个学科至少在中国确定一个相对稳定的边界。当然，要形成一些概念或理论还不是太容易，但也可以来做。因为，中国的体制有其特殊性，通过对一些问题的解释，能够产生一些理论，至少可以对发展中国家提供某种借鉴，并推动这门学科走向成熟。可以说目前已经有了一个比较好的开端，也有了一个比较好的学术共同体，这为未来的发展奠定了一个很好的基础。 针对竺乾威的意见，张康之回应认为，关于“公共管理”一词，他在完成《公共行政的概念》时进行了一些考证，最早明确地使用这个词的是国际市政经理学会的机关刊物，该刊在1926年更名为《公共管理》。“公共行政”一词也是产生于市政研究运动，最早是英国的一份刊物将其用作刊名。我们知道，在威尔逊那里并没有形成“公共行政”这个词，“公共行政”和“公共管理”这两个词都是出现在市政研究运动中的。在美国语境中，市政与政府是不同的，市政研究运动中使用的“公共行政”一词更多地是指市政中的行政，而不是指政府中的行政。就市政研究运动来看，当时美国政府对学者们的研究工作是持有戒备心理的。因为，市政研究运动受到了当时的一些企业、财团的资助——企业在城市中的状况直接影响到企业的经营。就当时的美国来看，利益集团政治尚未建立起来，特别是刚刚告别政党分肥制，政府对私人资助的研究是持排斥态度的。所以，市政研究运动在早期基本上不把联邦政府作为研究对象。只是到了后期，联邦政府发现市政研究运动中的成果对于改善政府的运行也有积极意义，才表现出向研究会亲近的举动，也才有了古立克等人关于政府行政的诸多意见。 在新公共管理运动中，也出现了“经营城市”的理论，但市政研究运动其实是要把城市的管理与私人企业的管理区分开来。对于当时的城市领导，即市政经理，市政研究运动强调其不同于企业中的经理，并使用“公共行政”概念以区别于私人企业经理所承担的行政工作，也就是区分“公共行政”与“私人行政”。至于市政研究运动初期为什么偏爱使用行政而不是管理一词，可能与学者们的立足点有关，即重点是城市而不是企业。另外，从语言角度看，在当时美国英语中，“城市”与“国家”两个概念并没有被严格地区分开来，“行政”与“管理”两个概念也经常混同使用。市政研究运动后期，“公共管理”的概念得到了越来越多的使用，这可能与泰勒的思想逐步影响到这场研究运动有关，或者说学者们开始着重强调行政中的“管理”内涵。但整个市政研究运动的基调没有改变，使用“公共管理”依然是要与私人管理区分开来，强调的是“公共”。这与20世纪80年代的新公共管理运动中的“公共管理”是不同的，后者的侧重点在“管理”上，认为公共管理应当走一条向企业家学习的路，要把市场机制引入公共部门，公共事务可以民营化。所以，市政研究运动中所使用的“公共管理”与新公共管理运动中所使用的“公共管理”在思想导向上完全是相反的。 对于竺乾威说到的编写《公共管理学》教材一事，张康之表示，自己既编了《公共管理学》也编了《公共行政学》的教材。在编写《公共行政学》教材时，主要描述的是单一主体(政府)的社会治理，而在编写《公共管理学》教材时，主要解决的是主体多元化条件下的社会治理。再有，公共管理视野中有许多新领域是在公共行政视野中看不到的，比如，在公共行政视野中，社会自治、非政府组织等问题可能就应当交给政治学、社会学去研究，但在公共管理视野中，这些问题恰恰要由自己承担起研究任务。再者，公共行政的主体是官僚制组织，而公共管理活动如果由官僚制组织加以组织的话，恰恰会导致公共管理的异化。所以，在组织的问题上，他构想了一种合作制组织。张康之还表示，他关于西方学者所做的是公共管理研究，而中国学者从事的是建构公共管理学科这一判断能否成立，还需要进一步的研究来证实。但不论如何，问题取向的公共管理研究和学科取向的公共管理研究是应当区分开来的。 二、学科前提下的学科问题 周志忍教授认为，学科不能化约为一个视角，一个学科肯定有很多视角去研究。比如经济学，信息经济学、产权经济学都可以说是一个视角。学科要立足，主要取决于研究对象。这个对象包括不同的现象、不同类型的形式和活动、不同的客观存在，这样才使得学科有一个坚实的基础和外围。对象的客观实在不一样，可以有多种多样的划分，相当一部分是横向的划分，比如说政治学、经济学、法学，主要是不同的活动。此外，还有纵向划分。一个学科研究的客观实在不一样，它研究的价值，遵循的价值也不一样。政治学跟行政学早期是有明确区别的，行政学主要研究执行操作，类似的还有经济学与工商管理。政治学研究的重点是权利以及权利运作等等，行政学研究的是公共服务，或者是价值公共性。 在学科存在的前提下，周志忍关于公共管理学科研究本身提出了几个问题。第一，他认为中国的学科划分过于死板，张康之说的学科取向限制了很多，也造成了好多争论。反观西方，学科设置非常松散，本科阶段基本是宽口径的，基本上到硕士阶段才有行政学这个专业。国内国外到底怎么统一并不重要，关键是解决实践中的问题，有这个统一点就行了。中国的学科划分死板就可能造成一些争论，感觉像工业化模式，计划色彩过于明显。另外，中国本科设置中有公共管理，还有公共事业管理，比较不统一。但不管怎样，名称或概念之争并没有太多实质意义，问题在，学科就在。第二，学科目前确实存在结构性矛盾。中国现在划的是五个二级学科，其中，行政学是一个可以覆盖一切的领域——土地资源、公共卫生、社会保障以及教育经济管理，都涉及政府、政府的政策、政府对部门的关系，都是行政学的研究领域。因此，目前学科结构并不合理，存在很大的矛盾。第三，学科的定位问题。周志忍同意竺乾威的意见，就是把其他学科拿过来，加以融汇、吸纳，最后形成一套解决问题的办法。这里所指的学科，类似于科学研究与工程研究。周志忍认为，公共管理学科具有跨学科特点，没有必要涉及所有研究领域，不可能让每个行政学家都是一流的法学家，同时又是经济学家、社会学家。关键在于融汇和吸纳，最后通过自己学科的处理方式来解决现实问题。把科学定位定清楚了，然后用一套自己的评价标准来看这个学科怎么样，到底解决什么问题。 关于当前的学科发展，周志忍认为，有一些概念没有必要争论，此外实践也面临一些局限。具体表现在两个方面。一方面是政府的决策和运行模式，难以从学科建议角度加以影响和关切。相关研究很多，但是对决策没有影响或者影响甚微，这就降低了研究成果的应用价值。另一方面是研究数据不太准确，用不准确的数据研究出来的东西不可能准确。举个例子，中国的警察排名世界60多位，英国排名26位，但是英国满意度62%，中国满意度90%多。原因可能在于采用了结构失衡的问卷。2006年4月，周志忍对北京市50家三甲医院满意度进行测评，所用问卷是国际通用的平衡性问卷，分为“非常满意、满意、一般、不满意、非常不满”五个选项。在中国，选“一般”的比例比较大，而国外相应的意思其实是“中立”，即不予评价。在同年10月份的问卷调查中，调整了选项，把“一般”改成“基本满意”，结果满意度达到了99.3%，而4月所做的调查满意度仅为79%。还有南京的一个市民评政府，满意率99.3%。1.2万份问卷，6487份有评论的，主要涉及腐败、不规范等问题。1.2万份问卷，一多半提出批评，但是就这样满意度高达99.3%，可见数据不太准确，据此得出的结论也不可能准确。周志忍认为，虽然存在一些具体问题，但是学科状况存在是合理的。中国的需求不太一样，我们需要有一些结构性的探讨，但目前受现有数据的局限太多。 孔繁斌倾向于认为存在一个公共管理学科，至少将公共管理理解为一个边界宽泛但想象力指向相对明确的研究领域。他认为，今天讨论使用“自主性和开放性”这一限定性概念的意图也在于此。公共管理研究的自主性和开放性，不仅是预设的目标，更是对其中知识秉性的发现。关于社会科学和学科的讨论和反思，知识界实际上在周期性地进行，这类反思不涉及具体学术问题和研究议题，但意义重大，它是社会科学自我调整和发展的机制。在过去一些讨论和反思基础上，结合自主性和开放性的主题，他从公共管理知识领域阐发了自己的理解。 关于公共管理的自主性问题，孔繁斌认为可以从几个角度来看待。第一是历史的角度，如果公共管理具有自主性，那么它离不开历史主义的阐释。今天所谓的社会科学，其主体是伴随近代社会或者说现代性社会生成、发展的产物。从人与世界的关系方式看，主要是指实践主体把握一个特定世界的认识行为，这个特定的世界是一个“共同体—治理”存在，这是构成主义知识学的表达。社会科学的主要学科，法学、政治学、经济学、社会学等，尽管各自问题意识和知识规范有差异，但最终都是以关怀“共同体—治理”这个存在为使命，分别积累了解决“共同体—治理”中具体问题的知识。这启发我们，社会科学是一个历史范畴，它伴随“共同体—治理”的演化而调整其谱系和结构。在这个框架下来理解公共管理的知识领域，可以抓住中轴性的问题。 按照华勒斯坦等人在《开放社会科学》中的看法，近代以来的政治学、法学等社会科学，其学科想象力有一个稳定的指向，那就是对国家问题的关注和探索，担负的是世界祛魅以后共同体秩序建构这样的大问题，结果是社会科学围绕国家这个中轴进行运转，“共同体—治理”的图式实际上是国家中心主义知识的结构化，而学科的注意力、想象力都集中于此。但在去中心化的当今，“共同体—治理”图式必须突破中心—边缘的结构，围绕国家中心主义而形成和发展的政治学、法学、社会学等学科，都开始放宽了自己的边界，关注一些在去中心化趋势下形成的新问题。其实，公共管理成为一个学科的理由，恰恰是政治学、法学、社会学等学科应对挑战和危机，寻求自身变革的结果。但多年来的事实表明，“共同体—治理”在去中心化的历史趋势下，更需要的是形成新的学科。社会科学遭遇的这一境况，也正是我们这些年日益感到公共管理作为一个独立学科或隐或显这种现象的历史原因。讨论公共管理的自主性，也许潜意识中的意图，是能够找出一种理由从而终止这种摇摆和猜疑，为呼之欲出的社会科学新学科验明正身。 第二是知识学的角度，如果公共管理具有自主性，那么它应该有自己的知识规训。在知识学意义上，我们习惯把学术研究的细分或学术科目称为“学科”，即subject，但在今天表述“学科”时更多使用discipline一词，这个词源自印欧字根，希腊文的didasko(教)和拉丁文的disco(学)都是其原初词义，古拉丁文disciplina本身兼有知识、知识体系以及权力(孩童纪律、军纪)之义。Disciplina一词，原指寺院的规矩，后指军队或学校的训练方法。自福柯对知识做出与权力、规训相互建构的论断后，知识成为主宰现代生活的操控策略与治理技术的一种组合，discipline的含义大致在“学科/规训”的重叠意义上被理解和使用，形成了包括学科、学术领域、课程、严格的训练、规范准则、戒律、约束以至熏陶等丰富又相互关联的含义。知识学进化的结果，是作为discipline而不是subject的学科的生成，它具有两种类型的解释，第一种是将一个研究范围作为一门学科，意思是说它并非只是依赖教条而立，其权威性也并非源自一人或一派，而是基于普遍接受的方法和真理；第二种是将一门知识作为一个学科，具有严格的边界和认受性。在这个意义上，discipline或“学科/规训”就不单是指作为对象的知识划分，更是指向一个领域知识生产者的习性。因此，社会科学在今天对学科的认识，无论是从学术还是其他角度来说，学科认知的重心体现为知识生产者的一种自我约束机制。 毫无疑问，按照上述对学科的理解，公共管理自主性的建构或学科的成长，也就是探索公共管理知识规训体系的过程。目前，已经观察到公共管理学科的规训初露端倪。首先是研究对象或问题建构是什么，是否构成了独特性和排他性？按照社会学家丹尼尔·贝尔的理解，这是知识中轴问题。在学科构成的自主性问题上，丹尼尔·贝尔曾经用中轴理论做过精辟的解释。贝尔认为，社会科学的各学科都围绕一个知识中轴建构自身，经济学的中轴是资源的有效配置，所以它建构的关键理论是边际效用；政治学要处理的问题是社会利益冲突和调节，因而政治学不管研究权利还是研究参与，关键问题都在于权力运用的合法性；社会学的问题建构体现为社会结构范畴，不断探讨社会分层及其互动支配了社会学的发展。在学科认知方式上，中轴理论是贝尔知识社会学研究的一个典型方法，中轴其实就是学科的规训依据。如果在社会科学知识谱系中存在一个公共管理，那么它的中轴应该是什么呢？ 对此，孔繁斌认为，参会讨论者都提到了公共物品，中轴的确是和公共物品有关，但还可以推进。他认为，公共管理自主性的证成，来自一个具有知识排他性的中轴建构——公共服务问题。面向后工业社会的境况，公共服务成为这个历史阶段时代性的基础性问题，而在工业文明社会乃至农业文明社会，公共服务都不是“共同体—治理”实践中核心的问题。公共服务在“共同体—治理”中的基础性作用和地位，不是今天才被察觉。20世纪初，法国公法学家狄冀在《公法的变迁》一书中，就把公共服务看成未来社会变化和发展的核心，甚至认为公共服务概念将逐步取代主权概念而成为公法的核心，这在当时是一个非常大胆而有启发性的想法。如果说公共管理要有一个属于自身的问题建构，那么这个对象已经明确，可以说公共服务已经成为定义公共管理的宾词，而这是其他社会科学学科不具备的。有了公共服务这个中轴，公共管理的自主性或知识的规训就有了依据。我们可以通过考察公共服务概念如何演化为公共服务主义，来论证在后工业社会中，公共管理知识从社会科学边缘走向中心的历史合理性。 作为公共管理学科规训体系的具体展开，孔繁斌认为，可以在三个约束条件下思考公共服务主义问题。第一个约束条件，可以理解为公共资源有限性问题的突破。之所以要研究公共管理，是因为我们实现公共服务的资源是相对稀缺的，如果存在取之不尽用之不竭的资源，那可能就不需要费劲去研究公共管理了。从中心—边缘结构到去中心化的转换，真正的动因恐怕在于解决公共服务的资源获取问题。第二个约束条件，是“共同体—治理”中难以回避集体行动的困境，公共服务实践中的典型难题是知易行难，往往认知层面的共识越来越容易达成，但要走向共同的行动却处处碰壁。过去我们以暴力、以官僚制解决集体行动困境这个难题，但其局限性也十分显著，而且去中心化之后的集体行动更是缺乏经验的积累，公共管理就是要研究面向合作的社会治理究竟如何可能。第三个约束条件涉及价值关怀，公共服务主义将“共同体—治理”的运行推向公正价值的创新，这不仅意味着需要坚持公正普遍性的要求，更显著的时代特征是公共管理者的使命是促进公共性价值的再生产，而过去政府可能也在提供公共服务，但那是公共性价值的简单生产而不是再生产，公共管理的研究因此获得了自身的价值的独特性，犹如政治学研究中的民主，法学研究中的正义，经济学研究中的效率。孔繁斌总结到，一项研究如果算得上是公共管理的，那必须让人知道它是否是在公共服务中轴上展开的，是否以上述三个约束条件为直接或间接的讨论问题，也就是说它必须接受公共管理学科的最起码的知识规训。 关于公共管理的开放性，孔繁斌认为它是自主性的延续，对自主性理解认识准确和透彻了，开放性问题反而容易处理。如果说自主性要解决的是公共管理如何安身立命的事，那么开放性则回应与社会科学及其若干学科如何和谐共处的问题。对此，可以从两个维度理解。 从自主性和开放性的关系来说，在中国这样的转型发展中国家，社会科学的言说总是离不开西方和本土的关系，而开放性的一个维度就是处理公共管理和西方学术发展的关系。改革开放以来我国恢复了行政管理学，但这个学科发展的支配权却不在中国，而是作为对西方行政学理论或思潮的一种回应而存在。正如有的学者观察的那样，西方行政学有了新的思潮，我们的行政学就热闹一阵，之后就无声无息了。其实，观察到的这种现象是在说中国行政学不会表达自己而只能被表达，也就是说在一个开放的学术生态中，我们无法享有公共管理知识的创新权。 公共管理学科的提出，我想已经超越了早期名词之争的阶段，即Public Administration是翻译为行政学、公共行政还是公共管理，之后又在Public Administration和Public Management两个单词之间做纠结。在全球化、后工业化时代，中国社会科学学者对公共管理的建构，是视其为伴随“共同体—治理”进入新的历史阶段的事实而提出的一个知识学命题，犹如近代西方学者面对崭新的社会事实提出、思考、规范并促进政治科学、社会学的建构和发展。公共管理的开放性表达的是在公共服务中轴约束下的一种知识创新姿态，这个意义上的开放性实质是说要有学科更新的想象力，“共同体—治理”在不同历史阶段的主导性问题不同，后工业化社会日益复杂和多变的公共服务，是新的主导性问题，它的主题是溢出近代以来形成的以主权—国家关怀为中轴的政治学、法学、社会学知识体系的，公共管理的开放性首先要向这个时代“共同体—治理”面临的公共服务这个主导性问题，形成学科的想象力。这样，公共管理学科的建构就超越了Public Administration如何翻译阶段的理解，隶属于近代主权—国家知识中轴的Public Administration，无论如何都无法取代我们在这里所理解的公共管理学科，核心的事实是学科的“中轴—规训”发生了范式性的变革。 公共管理开放性的第二个讨论维度，是有着自身规训体系的公共管理如何与其他学科交融。公共管理是以公共服务为中轴来创造和组织相应的知识，以应对“共同体—治理”中的挑战，这就存在公共管理学科的知识影响其他学科的问题，就像我们改革开放以来经济学帝国主义对社会科学曾经制造的广泛影响一样。当然，公共管理学目前还没有成熟到那个程度，其他学科受公共管理影响的境况尚未典型呈现，但这并不是说可以忽略这个问题。前述20世纪法国的狄冀以公共服务取代主权作为公法基础的论断，其实就是一个例子，只不过对公法的这个改造可能迟滞到今天才有实践的可能性。一个时代因其在“共同体—治理”中起主导作用的问题不同，总会有一个学科居于暂时的支配地位，这是社会科学发展的规律。公共管理的开放性就是对社会科学其他学科的影响力，否则就不能称其为是开放的学科。正因为存在这种潜在的影响，在社会科学研究中就可以看到一些传统学科开始关注公共管理学领域研究的问题，出现了社会学、经济学对公共管理领域侵入的现象。 总之，当今社会治理的发展在外观上和近代社会历史转型有很多相似之处，近代诞生了今天社会科学的若干主要学科，在向后工业化的历史社会转型中，或许正在出现这个时代的新的学科，可以期待公共管理是其中之一。西方学者怎么看待公共管理并不重要，有意义的是中国社会科学学者在后工业化发展进程中对公共管理所做的学科的规划和设想，是知识想象力的呈现，也是学者的责任、思想和能力的体现。 三、公共管理与公共行政 周志忍认为，中国学界研究的学科取向并不是很好的一个方向，没有必要进行概念或名称之争。但如果一定要坚持这个逻辑，争论公共管理与公共行政的关系，就必须澄清几点事实。早期的公共行政学，看其结构就是研究政府自身运作的学问，组织、人事、决策、财政等主要是研究政府内部运作的。1926年的行政结构研究都是以政府为主的。20世纪20年代开始有政策学派，就把政策范畴扩展了，当时公共行政学在公共政策形成很大影响以后，公共政策除了研究自身运作，还开始研究部门政策和部门管理。政策研究包括决策，包括执行，包括评估，这里面肯定就有行政学，也包括了公共政策，实际上包括了政府内部运作和管理，行政学具有这么多的内涵和这么多的研究范围。早期行政学跟管理、公共管理有什么区别呢？新公共管理有广义有狭义，狭义上看就是引进了私人部门的原则。 竺乾威认为，中国学者对于学科似乎非常感兴趣，一定要把学科搞得一清二楚，比如公共管理学到底怎么定位。中国的公共管理学和政治学现在在学科上被分开了，原来公共管理学(当初叫公共行政学或行政管理学)是与政治学在一起的。现在分属两个不同的学科，前者属于管理学，后者属于法学。在课题评审项目当中，通常有政府两个字的都划到了政治学，划到公共管理类的多是一些诸如医院管理、应急管理、绩效管理或环境管理等有管理两字出现的项目。传统公共行政学实际上很少接触这类东西。由于管理学学科还涉及诸如企业管理等之类的学科，因此，在一次评审中，除了公共管理组的人，他同其他划分在管理类的人都不认识，倒是政治学组里的人几乎都认识。由于学科不一样(管理学通常更偏理)，其标准也不一样，这也导致现在中国公共管理学教授在评长江学者等奖项时申报的都是政治学类，而不是管理类，这是很有意思的。不知道在公布时，他们到底是政治学类的还是管理学类的。由此也可以看到公共管理边界的模糊性，或者说缺乏独立性，也就是到底是属于什么身份？ 而国外对学科的分类问题似乎没有中国这么大的兴趣，至少没有花这么大的精力去讨论这类问题。中国对“公共行政学”还是“公共管理学”一直在争论，今天似乎都改用了公共管理学。在美国，公共行政学的书照出不误，公共行政系的名头也照样有，有的甚至还在政治学系里。中国公共管理学界认定的一本顶级刊物是Public Administration Review，翻译为《公共行政评论》，而不是《公共管理评论》，而美国的ASPA，后面的PA也是行政而不是管理。我们用“公共管理”一词，可能在很大程度上受了新公共管理运动的影响，尤其是欧文的《公共管理导论》的影响。 何艳玲教授提出，讨论中国公共管理这个学科，应该回到“公共行政”(Public Administration)，这样才能够将一些问题谈清楚。这个学科被称为公共管理学，是教育部的学科建制；但在学科发展脉络体系中，回到“公共行政”去谈或许会更清晰。大家都知道威尔逊是一个非常出名的公共行政学者，1887年他发表了非常经典的《行政学研究》。他其实讲了几个问题：其一，行政学研究的必要性。他的基本判断是政府的职能日益复杂，与制定一部宪法相比，贯彻一部宪法变得越来越困难。制定一部宪法是政治学的问题，执行一部宪法就是公共行政的问题，这是他的定位。其二，行政学研究的对象，即发现“政府能够恰当而成功的做什么事情，以及如何以最高的效率和最低成本做好这些恰当的事情”。第一个涉及政府的边界，要它做什么；第二个是它怎么能做得更好。这一判断应该说非常精准地界定了公共行政学的学科边界。其三，行政学研究的目的，即把行政方法、行动中政府从经验性实践的混乱和浪费中拯救出来，并且让它们深深植根于原意之上。周志忍提到，公共行政学研究就是在混沌、模糊中找出一些相对稳定的原理，而后让我们政府的运作建立在这些稳定原理之上。事实上，发现“混沌中的稳定”就是我们的学科意义。越混沌，越不稳定，在中国从事公共行政学的意义和重要性就越突显。基于这一点，何艳玲表示对公共行政学在中国的发展，是非常自信的。 当然，要强调的是，中国公共行政学不是“属于中国的(of China)公共行政学”，而是“在中国(in China)的公共行政学”。她十分赞同竺乾威的观点，学科是不区分国界的。比如，很少有人会讨论“中国的数学”，而是讨论“数学在中国的发展”。社会科学也是一样的。我们讨论“在中国的公共行政学”，其实质是说在中国从事公共行政学研究的这个共同体，到底可以在这个世界性的学科共同体里面奉献什么样的知识，特别是基于中国经验的知识。 此外，何艳玲还就学科的开放性与自主性进行了细化讨论。关于开放性，她认为，首先，学科开放性有关学科研究对象，或者学科边界，也可以说是学科地盘。学科研究对象类似一种公共物品。任何一门社会科学(其实自然科学也类似)指向的研究对象都不可能被独占；如果说有独占，通常是这个学科的自我宣称。比如，刚才公共管理或公共行政自我宣称是研究政府的，但是如孙麾主编所言，社会学最近几年80%的文章都在研究政府。社会学是研究社会事实的，在中国的社会学者看来，中国政府已经成了非常重要的社会事实。这表明，任何宣称“这是我的地盘”其实都是学科的自我安慰，其并不构成排他性的意义，也不具备垄断性。在这种情况之下，学科之间就存在竞争了；这种竞争意味着，当大家都指向同一类研究对象的时候，你就面临学科危机了。公共行政学宣称以政府作研究对象，但实际上这个地盘从不仅仅属于公共行政学。 其次，学科开放性有关学科研究专门化。划分学科的目的不是将特定问题划定给某一个学科，而是提高此特定问题研究的专门化程度，即研究品质。公共行政学为什么划定“政府研究”这个地盘，不是说这个地盘只是我的，而是说我们如何体现政府研究的专门化程度。专门化程度越深，学科壁垒就越深，学科认同感就越强，反过来学科的专门化和精细化程度又会越高。以此推之，在整个科学群里面，你所占领的地位显赫，不是因为你独占了什么领域，而是因为你的专门化程度很高。 在自主性问题域讨论中，何艳玲提出两点。其一，什么是学科自主性。在竞争性情境中，企业的自主性在于能够生产什么样的产品；同样，在竞争性的情境之下，学科的自主性就在于这个学科能够生产什么样的知识，即研究品质。研究品质我们已经讨论过很多了，也形成了很多共识。简单来说，大家都认为，研究品质越高，学科自主性就越强。判断研究品质通常有三个标准：第一是积累性，第二是解释力，第三是对其他学科的影响度。这三个指标越强，表明研究品质越高，学科自主性当然也越强。基于此，也意味着要持续进行基于研究问题的知识清点，而不是基于学科的知识清点。比如研究一个什么问题，如果只是搜集属于公共行政学圈里的人讲了什么，这个太危险了。基于问题的知识清点，而不是基于学科的知识清点，才能跳出来构建真问题。 其二，是什么在影响中国公共行政学的自主性。应该说，从2009年开始的公共行政学、公共管理学研究反思以来，已经积累了相当程度的自主性。但是另一方面，这个学科自主性的提升还有非常大的讨论空间。比如，可以反向思维，到底有哪些因素在制约着公共管理学科的自主性。事实上，在20世纪90年代的时候，已经有一个非常宏大的关于中国社会科学自主性的讨论，基于这些讨论，可以形成一些粗略的看法。这里有三个关键性因素：第一是学术制度，第二是研究者，第三是学术自省，即学术制度和研究者的联结。学术制度又包括两个部分，一个可以称之为外部制度，包括高校的管理体制、研究经费的投入机制、职称的评定体制，等等；另一个是内部制度，也就是在学科共同体内部建立的一系列制度，比如学术成果评价、学术期刊、学会，等等。之所以将外部制度引进来，是因为这是很中国特色的问题。每一个从事知识生产的人都在一个巨大制度机器中，按照结构行动观，这个机器一定会对我们产生重要影响。社会是不同场域的聚合，20世纪90年代那场讨论的一个判断是，中国社会科学自主性缺乏，是其他场域对社会科学场域的支配所致。这种反思其实很深刻，让我们忧虑的是这一判断到今天似乎仍然适用。当然，我们也有惊喜，因为这个外部制度的问题，本质上可以归结为一系列公共制度安排，而这恰好就是公共行政学研究的对象。也就是说，公共行政学学科自主性的增强也会有助于强化其他社会科学的自主性，这是公共行政学的另一个重要意义。值得高兴的是，近来国家已经明确提出了高校去行政化问题，因此学术外部制度的变革，应该指日可待。就内部制度而言，虽然公共行政学研究共同体已经做出了巨大努力，比如越来越规范的学术期刊和学术评价，但是仍然还有很多提升空间，甚至有的层面还没有形成共识。这个问题我们也讨论过很多了。研究者又包括两个部分，一个是学科认同，一个是研究能力。学科认同是指有一批人认同自己是在做公共行政学研究，或者是属于公共行政学这个学科共同体的，是研究者对学科归属的自我确认。中国公共行政学(公共管理学)的一个问题是，很多人在同一个公共管理学院，但是他们会认为自己并不属于公共管理学这个圈子，这其实就是一个大问题。此外，有的经济学者或社会学者做出了漂亮的政府研究，是否可以将其划归为公共行政学研究呢，从研究上看可能是没问题的，但从学科来说，这是有很大疑问的。因此，研究者的学科认同对学科自主性也有很大影响。在此意义上，可以说仍然需要坚定的学科启蒙。只有当在本学科共同体成员对于研究问题和研究对象都有明确认同的前提下，这个学科才能持续推进。作为自认是这个圈子里的一员，都应该有这个情怀。关于研究能力，这个关乎学术视野、学术情怀、研究工具的掌握，等等。实际上，2009年以来的反思都在讲这个问题。目前，方法和技术已经不是什么很大的问题，而学术视野能到什么程度，学术情怀能到哪里，还需要更多讨论。第三是研究者的学术自省，这是学术制度和研究者的联结。学科自主性的问题，不仅取决于学术制度和研究能力，也取决于研究者被各种学术制度尤其是外部学术制度的依附。有时，一方面说这是不好的制度，一方面也会主动迎合其逻辑，最后当然是自主性的完全丧失。 在公共管理与公共行政关系问题中，张康之认为讨论至少可以形成一点共识，那就是存在着“公共行政”和“公共管理”两个概念或两个提法，至于这两个概念之间在内涵上的相同之处，或者说，它们之间在何种程度上是兼容的，是一个可以进行研究的问题。对这个问题的解决，也许可以形成三种认识。其一，公共行政学包容公共管理学，公共管理学是公共行政学的分支学科；其二，公共行政学与公共管理学在研究上有分工，是同时存在于一个历史截面上的两个既有联系又有区别的学科；其三，公共行政学与公共管理学在社会治理前沿地带有着历史嬗递关系，公共管理学是在社会治理模式变革过程中新生的一门科学。张康之表示倾向于第三种观点，这一观点就意味着公共管理学有着巨大的成长空间，是一门需要研究者去加以自觉建构的学科，而且，在全球化、后工业化进程中所遇到的各种各样新生的社会治理问题都需要通过这个学科的建构和理论的建立中去谋求解决方案。也就是说，从事公共管理学研究工作的人，实际上是站立在人类社会的一个新起点上，需要在这个学科的名义下去寻求面向未来的社会治理模式，而且要将此作为这个时代的一项重要使命。 张康之认为，说公共管理学学科是中国学者的创造，决不意味着它仅仅是一个地方性的学科。作为一门学科，它不应仅属于中国所有，而是需要推广到世界的。出于这一点考虑，在公共管理学的学科建构中，在理论探索中，都需要拥有全球视野。当然，应首先关注中国自身的事务，但全球化、后工业化进程中出现的一切与社会治理相关的事务都应进入研究视野之中，用一个包容全球的心胸去建构这门学科。此外，张康之强调，在与传统的、成熟的各门学科相比较时，应当把公共管理学当做一个新视角的出现来看待。只有这样，才能保证公共管理学的研究不至于变得狭隘，它不仅要集中关注这个时代新生的问题，而且也要对已有的问题发表意见，在它关注已有的、可复制的老问题时，它是用一个新视角作出新的理解。一个视角确立起来，研究工作会因为工具的改进而走向深入，比如，引入显微镜并没有改变视角，而是一种新工具的应用。关于周志忍说一个学科可以有多个视角，确实如此，但我们应该在学科的意义上谈论视角。一个学科意味着一个视角，在这一视角中无限分化和层次展开的视角肯定有许许多多。如果说一个学科包容各种各样的理论，那么，每一种理论所提供的其实又是一个视角。理论中又显然包容着各种各样的观点，那么，每一种观点事实上也是一个视角。对于视角，需要在辩证法而不是形而上学的意义上去理解。标签：张康之论文; 新公共管理论文; 公共行政论文; 公共管理学论文; 治理理论论文; 政治学理论论文; 社会管理论文; 中国学者论文; 社会问题论文; 政府治理论文; 经济学论文;