关于设立“大国资委”的构想与建议，本文主要内容关键词为：国资论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、现行国有资产管理体制的制度缺陷
国有资产监督管理委员会作为国务院的特设委员会，代表着中央政府行使国有资产的所有者职能。然而，现有国资委职责定位存在着严重的制度缺陷：
1.国资委的身份与监管内容不符。国有资产的准确定义，是指全民所有即国家所有的财产以及附着于这些财产之上的权利，它不仅包括生产经营性资产、金融经营性资产、非经营性资产、资源型资产，还应该包括国家依据法律或者凭借国家权力从这些资产上所取得的准物权，以及国家享有的债权和无形资产。现有国资委受托监管的国有资产仅限于生产经营性资产，只是全部国有资产的一少部分，其地位仅相当于国家的生产经营性国有资产控股公司，与国资委应有的身份地位不相吻合。而现实中，非经营性资产、资源型资产及国有准物权、国有债权和产权等大量的国有资产，有的是归各行政部门管理，有的并没有明确的机构管理，有的未经评估统计在册，有的并未被当成国有资产而不经意地任其流失。大量的国有土地、矿产资源等国有资源型资产，成为地方财政的主要来源，也成为部分握有审批权的政府官员进行权钱交易的资源；而那些包括土地、矿产、海洋等资源开发使用权、特许权的国有准物权，由于国家没有明确地界定和行使这些权利，而常常被行政部门和地方政府以“给政策”的方式优惠给了部分国有企事业单位，更多的是优惠给了外资企业、私营企业，甚至个人。这些总量远远超出生产经营性资产的国有资产，更应当归属国资委统一管理，尽快澄清家底、理清关系、划定边界、确立规矩，全面性地减少国有资产的流失。
2.国有资产最高决策机构缺位。监督管理国有资产的目标不仅仅是实现经营性国有资产的保值增值，而是要把国有资产及其增值更多更好地用于社会的发展和提供公共服务，实现全民利益的最大化，充分体现国有资产为国民服务的根本性作用。经营性国有资产存在的意义，就是要利用它为所有者创造更多的财富，如果国有企业的利润都留在企业内使用，都留在生产经营性国有资产体系圈内使用，不能够按照国家的统筹计划与安排为所有者提供更多的服务，怎么能体现出国有资产所有者的处置权，怎么能够通过不同形态国有资产的合理配置与转化、确保全民利益的最大化？从目前国有资产管理现状来看，现有的国资委不是国有资产的最高决策机构，不能实现对全部国有资产的统一管理，没有权力决定国有资产存量在不同形态上的转换，不能通盘安排国有资产收入的使用和分配。因与其他类型国有资产监督管理部门之间存在着诸多的关联和交错，享受的政策、管理的办法等都是政出多门、互不一致，很容易形成国有资产的管理漏洞和矛盾，导致国有资产严重流失。
3.法律地位不明，职能定位不清。现时的国资委是通过国务院颁令成立的代表国务院履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构，不具有公司法人的法律地位，却直接经营管理着超出十万亿庞大资产的国有企业；在市场经济中虽然充当着生产经营性国有资产管理者的角色，却不能独立承担法律责任和经济责任，国有企业要进行大的重组、产权交易或出现大的问题，还是要由政府代表出资人签字盖章，最终还是一切责任均由政府直接承担。同时，国资委在设置上是与其他部委同级的政府序列机构，人员基本上是由国家任命、拿公务员工资的原部委机关的政府官员，其职权范围是在把各部委国有资产管理权能归并过来的同时，把一些社会管理、行业管理的职能一并纳入麾下，其管理办法和行事作风带有明显的行政管理特征。由于职能定位不准，越权越位越级管理问题凸显，与政府行政机构、其他形态国资管理部门、国有企业之间形成了新的矛盾与冲突。
4.对国有资产管理缺乏有效的监督。国资委的成立，将以往由国务院众多部门分权管理国有资产的模式，变为集管资产、管人、管事于一身的集权控制管理模式，虽然改变了以往“群龙治水”、“政企不分”、争权夺利、互推责任的体制性弊端，但实行集权管理的同时，却失去了有效的约束和制衡，有可能导致权力的滥用与失控。现行国有资产管理的监督体制并不健全，从企业层来看，国有企业股东会、董事会、监事会、经理人所有成员都由国资委直接委任、都对国资委负责，国资委必然对国有企业的经营负有直接的管理责任，企业经营效果与国资委有着直接的利益关系。因此，国资委对国有企业只有管理的冲动和责任，但缺乏监督的内在动力和条件。从管理层来看，国资委是国务院下设的代表国务院行使国有资产出资人权利的特设机构，必然要接受国务院的领导。国务院既然把国有资产管理的巨大责任都交付给了国资委，就要对国资委的工作绩效负责，国资委运营管理国有资产的业绩好坏直接代表着国务院作为国有资产委托人的监管能力和管理效果。因此，在利益直接相关、绩效评价完全一致的情况下，国务院对国资委只能实行管理式的内部监督，而不能摆脱利害关系进行公正的外部监督。
二、成立统管全部国有资产的“大国资委”
多年以来，我国对国有资产管理体制的改革，一直是在原有管理体制框架基础上通过职能重划、部门合并等方式，不断地对国有资产管理机构进行整改，而没有从根本上对国有资产管理体系进行制度改造，导致国有资产管理体制改革目标不明、制度缺陷严重。若要根除国有资产管理体制的弊端和缺陷，就必须根据我国国有资产的特点、地位和作用，对国有资产管理体制进行彻底改革和制度创新，重新设计和架构出包含全部国有资产的体制合理、制度完善的国有资产管理体系。
建议在国务院设立副国级高规格的国有资产管理委员会(简称大国资委)，受全国人民代表大会委托，作为所有国有资产的出资人代表行使所有权，统一管理各种形态的国有资产。在大国资委下设立国家生产资本控股公司、国家金融资本控股公司、国家公共资产控股公司、国家资源资产控股公司，分别监督管理国有生产经营性资产、金融经营性资产、非经营性资产和资源型资产。另外，在全国人大下设国有资产监督委员会(简称国监委)，代表所有者对国有资产的管理行使监督执法权。以此为基本框架，重新构建国有资产管理体系，通过自上而下的制度创新和机构重建，彻底解决我国国有资产管理体制长期存在的根本性问题和制度性缺陷。
1.从权力的最上层实现“政企分开”。成立国资委的根本目的是解决国有资产的多头管理、责任和权利严重不对称问题，而不是许多人常讲的“所有者缺位”问题。我国国有资产的终极所有权为全民所有，国务院作为国有资产的所有者代表，担负着全部国有资产的管理职能。同时，国务院作为国家行政管理机构，更重要的是履行国家的经济和社会管理职能。基于市场经济主体平等自由竞争的基本原则，必须实现国有资产管理职能与行政管理职能的相对分离。大国资委的设立，就是要代表国务院履行出资人职责，统一管理全部国有资产，从最上层解决长期以来存在的政企不分问题。这就需要把涉及到经营性、非经营性、资源型所有形态的国有资产的管理权从国务院各部委局的职能中全部剥离出来，集中到大国资委重新配置、统一管理，国务院各部门将专司行政职能，与国有资产管理完全脱钩，彻底杜绝以往存在的行政干预、多头管理、政企不分、责权分离、以权谋私等制度性问题。
2.真正解决国有资产管理机构的法律地位问题。大国资委是受国务院领导的介于行政与企业之间的特设的国有资产管理机构，可以通过立法程序使其成为国有资产出资人代表的特殊法人机构，而由国资委作为出资人成立的专事国有生产经营性资产、金融经营性资产、非经营性资产、资源型资产管理的国家控股公司，则是通过法律程序注册设立的独立法人企业，拥有在市场经济中独立经营并承担相应责任的法律地位，是具有实际意义的国有资产出资人代表和国有资本经营管理机构，从而解决了国有资产实际出资人缺位、国有企业产权交易等重大问题必须由政府出面签字盖章、由政府承担一切法律责任和经济责任的尴尬难题。
3.充分发挥国有资产对国家和全体人民服务的效能。将所有国有资产集中到大国资委统一管理，有利于按照国家经济社会发展规划和计划，根据国有经济布局和产业结构调整的要求，对国有资产进行整体规划，编制国有资产经营预算，通盘考虑和安排国有资产存量的处置、各种形态之间的转换以及对国有资产收入的分配和使用，杜绝以行政管理部门利益划线导致产生的争夺国家资源、争夺国有资产收入配置权等问题，最大限度地提高国有资产的运营效率和综合效益，实现为全国人民利益服务效能最大化的最终目标。
4.提高国有资产运营效率，塑造市场经济地位。大国资委是一个管理庞大国有资产的特设机构，一个以国有资产保值增值及提供最佳公共服务为目标的经济主体，而不具有任何行政权力，除享受国家法律、法规、产业政策规定的特殊政策外，在国有资产管理权限以外没有任何特权。国资委下属的国有资本控股公司，作为国家全资的法人企业，必然要对国有资产的运营效率和效果承担所有的法律责任和经济责任，完全可以摆脱以往行政干预、计划管理的非市场因素影响，全力提高国有资产运营效率；必然要置身于市场经济竞争环境之中，靠特有的实力和创新的机制真正成为市场经济的主体，而不可能凌驾于市场经济之上依靠行政管理、垄断经营。因此，国有资本控股公司将根据国资委制定的目标体系和管理权限，完全按照市场经济规律，以灵活的资本运营模式来经营授权管理的国有资产，参与市场竞争与合作，重新塑造国有资产的市场经济地位。
国务院将政府各部门管理的各种形态国有资产全部交给国有资产管理委员会统一管理，授权大国资委行使国有资产所有者的全部权利，国务院对国有资产的管理方式也将发生重大改变：(1)国资委作为国务院中统管全部国有资产的副国级特设机构，只对全国人大和国务院负责，国务院各行政部门对国资委及其下属控股公司没有直接关系，通过国资委形成了政府与国有资产经营之间的隔离带，真正从最高层次上隔绝行政干预、多头管理、政企不分、责权分离等问题；(2)国务院有权决定国资委及国家资本控股公司的机构设置和主要负责人的任免奖惩，对再下一级企业或机构不具有直接的领导权力，使国有资本运营机构和国有企业完全按照《公司法》规定行使企业法人权力，独立自主经营；(3)国务院有权决定国资委及其控股公司的目标任务及利益分配，即决定要他们“挣多少钱”和怎么“分钱”，而不过问其如何去“挣钱”；(4)国务院涉及国有非经营性资产、资源型资产管理的行政部门，将所辖国有资产全部移交给大国资委，不再拥有经济实体和部门利益，完全摆脱以往既是“裁判员”又是“运动员”的尴尬身份，专事行政管理、制定政策、监督执法；(5)国务院可以通过审计、监察等部门对国资委及其资本控股公司进行定期和不定期的审计、检查，加强对国有资产管理的监管力度，防止出现国有资产的重大流失和国资委的失职。
以人大下设的国监委为主体，构建国有资产管理的外部监督体系，形成对国有资产管理的有效监督和约束。从法律地位和职能作用来看，只有全国人民代表大会应该且能够担负起监督和制衡国资委的重任。人大本身的职能设计就是要成为对政府的监督和制衡力量，同时对政府下设的国资委进行监督和制衡也是原有职责范围以内的事情；人大作为立法者和监督者本身就置身于管理圈外，行政管理和国有资产管理的成效与其没有直接的利害关系，有资格作为“裁判员”对国资委的工作业绩作出公正的评判。当然，有资格和有义务并不代表有能力，若要由人大对国资委实行有效监督，必须要建立相应的监督机构，制定强有力的法规和制度，赋与其相应的权力和手段来具体实施和落实。因此，国监委要拥有对国有资产管理的法定监督权，专事对国有资产管理体系的监督工作。国监委应当是在人大常委会下设的专职常设机构，是人大作为国有资产所有者代表履行初始委托人监督责任的实际执行者，是站在国有资产所有人的立场上对国资委及控股公司的国有资产管理与运营的过程和绩效进行监督。其对国有资产监督的职能应通过立法和制度建设、对国有资本预算进行审议并监督执行、成立直属审计机构、成立国有企业监事派出管理机构等手段来实现。
三、机构重组 准确定位
大国资委是代表国务院全权行使出资人权力、负责所有国有资产管理的特殊法人机构。其主要职能是：(1)直接对国务院负责，完全代表国家对全部国有资产行使所有权，全盘接管国有资产及相关事务，承担国有资产有效管理的责任；(2)作为各类国有资产控股公司的主管机构，统一协调国有资产运营机构与国务院各行政部门之间的关系，充当隔离带和保护层，使企业经营与行政管理完全脱钩，实现政企分开；(3)统一协调政府各部门有关国有资产、国有企业的政策法规，避免因政出多门使国资控股公司和国有企业无所适从；(4)根据不同类型国有资产控股公司的职能、特点和目标，制定相应的监督管理办法、规定、政策和考核目标体系，实行专业化分类高效管理；(5)监督下属控股公司资本经营状况和绩效，定期或不定期进行必要的审计检查和考评，防止国有资产受到损害；(6)负责控股公司主要负责人及大型国有企业经营者的人事任免，制订相应的奖惩办法；(7)定期做出整个国有资产的平衡表，统筹安排国有资产的合理调配与使用；(8)根据各类国有资产的实际运营效果和国家宏观经济政策、社会发展需要，决定国有资产的处置、收入的使用和分配，决定不同形态国有资产的转化方式、比例和办法，确保实现全民利益和国家利益的最大化。
国有生产资本控股公司、金融资本控股公司、公共资产控股公司、资源资产控股公司都属于国资委下的国有独资公司，是国资委直接控制的巨型国有企业。虽然它们的资本形态、职能定位、行为模式和追求目标各不相同，但都是经注册成立的独立法人机构，其经营管理的对象都应该是价值形态的国有资本而不是实物形态的国有资产。总的来讲，各类控股公司的基本职能为：(1)国有资本控股公司是纯粹的资本经营管理企业，不承担任何行政职能，是作为国有资产的出资人(东家)而不是管理人(管家)而存在的，其对国有资本的管理，是完全按照公司法规定的股东权利来行使国有资本的所有权，是以资本回报为目标(包括有价的和无价的)、以股东的身份来管理国有资本，而不是以“大总管”的身份直接对国有企业发号施令，更不能带有任何的政府行为特征。(2)各类国有资本控股公司若要摆脱直接管理企业、资企难以分开的被动局面，真正实现资本运营，就必须打破国有资本“一股独大”的格局，通过分设资本运营公司，创建相对独立的利益主体，与地方国有控股公司、私营企业、外资机构一起形成多元利益主体混合型股权结构，建立由股东会、董事会、监事会、经理人构成的完善的公司治理结构。(3)对生产和金融经营性资本控股公司的绩效考核，要改变目前以实物形态为基础的国有资产保值增值考核指标体系，建立以价值形态为基础的现金流业绩考核体系，把政府以所有者身份所获得的现金分红作为衡量资本经营的主要考核指标。对于非经营性和资源型资产控股公司，则要根据他们承担的责任和义务，分类确定具体公共服务的定性、定量指标和价值指标，建立合理公正的业绩考核指标体系。同时，要建立程序严格、内容详尽、项目细化的资本预算制度，并将其纳入到国家财政预算体系中，进入全国人民代表大会的预算程序，形成对国有资本运营的监督机制和有效约束。(4)国有资本控股公司要根据不同类型企业的特点选择适宜的公司治理结构，以公平、公正、公开为原则选择和聘用国有资本经营者，建立科学合理的薪酬制度，构建有效的激励惩罚机制，依靠健全的制度实现对国有资本及相关企业的有效控制。
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