食品安全监管体制改革研究：上海的实践，本文主要内容关键词为：体制改革论文,上海论文,安全监管论文,食品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民以食为天，食以安为先。虽然管理部门和社会各界普遍认识到食品安全的重要性，但是，食品安全事件却频频发生。如2010年，就发生了南京“龙虾门”、圣元奶粉“早熟门”、金浩茶油“召回门”、海南“毒豇豆事件”、三聚氰胺“重出江湖”、五常米“掺假门”、农夫山泉“砒霜门”、“地沟油、烤鸭油事件”、“西湖藕粉掺杂事件”、“安徽蒙城霍乱事件”等各类食品安全事件。①2011年，上海发生染色馒头事件，再次引起社会广泛关注。②这些事件既暴露了食品生产经营者的违法问题，也反映了相关行政管理部门监管不力的问题。为了预防食品安全事故的发生，一方面需要完善相关法律法规，另一方面，还应从行政管理体制改革的角度进行深入思考，即在现有的法律框架下，研究通过完善执法体制提高食品安全执法效能的可行性。鉴于食品安全监管的责任主要在地方政府，且上海市在行政执法体制改革方面已有不少探索，因此，本文通过借鉴国外食品安全监管体制的经验，对上海市食品安全监管体制的剖析，提出上海市食品安全监管体制改革的参考模式。
一、国外食品安全监管体制和启示
发达国家的食品安全更有保障，这是不争的事实。这既与其拥有严格的食品安全标准有关，也与其具有科学合理的食品安全监管体制密切相关。我们可以通过对英国、加拿大、丹麦和美国的食品安全监管体制的考察，获得有益的启示。
英国的食品安全监管职能在食品标准局成立以前，主要由各个中央政府部门负责，如渔业部、食品部、农业部、卫生部等。由于职责的分散，导致了英国食品安全的局面出现了混乱。为此，1998年英国发表了题为《食品标准局——变革的动力》的白皮书。该白皮书指出为了结束在食品安全和标准管理等方面存在的混乱状况，英国政府有必要专门设立一个独立的负责食品安全监管的食品标准局。1999年11月，英国议会通过《1999年食品标准法》，其主要规定要成立一个独立的食品安全监督机构：食品标准局，并对食品标准局在食品安全方面的职责范围作了一个规定，从而为食品标准局的具体监管工作确立了明确的法律依据。最后，食品标准局(FSA)于2000年4月成立，接管了原来渔业部、食品部、农业部、卫生部在确保食品安全方面的职责。③
加拿大在食品检验局成立以前，食品安全监管职能由卫生部、工业部、渔业和海洋部、农业和农业食品部等四个部门承担。1997年，加拿大实施政府机构改革，颁布了《加拿大食品检验局法》，设定了该局的管理模式与框架。食品检验局成立后，整合了原四个部门的职能，统一负责食品执法检查，实现了行政执法与提供高效服务两方面的职能。加拿大卫生部保留了制定在加拿大国内销售的食品政策和安全以及营养质量标准的权力，并负责评估食品检验局有关食品安全工作的效果。机构改革后机构间的工作角色和职责更加明确，实现了对食品链的统一管理。④
丹麦原来的食品安全监管由农业部、渔业部、食品部三大部门共管，三大部门下面下设一些代理机构，还有200多个服务单位，形成庞大的管理体系。监管机构的复杂性，导致当时的食品安全出现了一系列的问题，如各个部门的职责发生重叠或者出现分割区；各个部门的检测出现冲突；资源利用效率低下。针对上述问题，丹麦政府1995年开始了对食品安全监管机构的合并，将农业部和渔业部合并为农业和渔业部。1996年12月，丹麦政府进行第二次改革，将食品部中有关食品安全的职责转移至农业和渔业部，成立食品和农业渔业部，下设执法监督和监测两大体系。1997年7月，在食品和渔业部下成立三个部门——丹麦兽类食品监管部门、丹麦植物食品监管部门以及丹麦渔业监管部门。1999年1月，丹麦政府完成了部门合并的最后一步，重组各个地区的食品安全监管部门。通过合并，丹麦政府将原先农业部、渔业部、食品部三个部门分头共管的食品安全监管体系，转变为以一个独立的食品安全监管机构——食品和农业渔业部，对全国的食品安全问题进行统一监管的新食品安全监管体系。⑤
与英国、加拿大、丹麦不同，美国的食品安全监管实行以美国食品药品监督管理局(FDA)一个部门为主，多个部门协同管理的体制。这种监管体制最重要的特征是根据食品种类来划分各监管部门的职能。美国食品安全主要由四个部门负责：(1)卫生与人类服务部(DHHS)下的食品和药品管理局(FDA)，负责除肉类和家禽产品外美国国内和进口的食品安全以及制定畜产品中兽药残留最高限量法规和标准；(2)农业部(USDA)下的食品安全检验署(FSIS)，负责肉类和家禽食品安全，并被授权监督执行联邦食用动物产品安全法规；(3)环境保护局(EPA)负责应用水、新的杀虫剂及毒物、垃圾等方面的安全，制定农药、环境化学物的残留限量和有关法规；(4)商务部下的国家海洋渔业局(NMFS)负责通过非官方的水产品检查和等级制度来保证水产品的质量。⑥美国虽然实行的是多部门分工监管模式，但是，由于其根据食品种类划分监管职能，因此，对同一种食品而言，不存在多头监管的问题。同时，美国政府也在开展整合食品安全监管部门的相关研究。2005年2月，美国政府责任办公室(GAO)做了一份关于食品安全监管体制改革的调查研究报告。他们调查了七个国家(包括加拿大、丹麦、德国、爱尔兰、荷兰、新西兰和英国)整合食品监管机构的经验。这七个国家都是高收入国家，消费者对食品安全的要求很高，他们都只建立一个机构来领导食品安全管理和执行食品安全法规。这七个国家被访问的官员、产业界和消费者一致认为，整合的好处超过缺点，他们所采取的一体化监管体制效果明显，提升了整体的效力和效率。这些优点包括：整合提高了安全管理的效率与效果，包括减少重复检查，各部门责任更清晰，法规的一致性和执行的时效性更强等。⑦同时，《美国食品和药物管理局战略重点(2011—2015)》(2010年9月29日草案)中明确提出了今后五年的工作重点：(1)推进科学监管与创新；(2)巩固全球供应链的安全与完整；(3)加强执法守法活动，支持公共卫生；(4)解决特殊人群尚未满足的公共卫生需求。⑧可见，美国政府通过考察他国食品安全监管体制的模式，已将监管体制的科学化与创新列入议事日程。
从西方发达国家食品安全监管体制的历史发展可以看出，不少国家纷纷将食品安全监管的职能集中到一个或少数几个部门，以提高食品安全监管的效率。食品安全监管机构改革的总体趋势是由分散到统一，即将食品安全监管的职能集中赋予某一个部门行使，从而实现对食品链的全程统一管理。即便在美国的监管模式下，对某种食品而言，也是将监管职能集中由某一部门行使。职能整合、统一管理成为西方发达国家食品安全监管的显著特征。
二、上海市食品安全监管体制的现状与问题
进入21世纪后，通过改革行政执法体制来提高行政执法效能的改革模式日益兴起。近几年来，在食品安全监管领域，也同样出现了体制改革的动向。在这一宏观背景下，上海市的食品安全监管体制也在不断调整与发展。
(一)《食品安全法》实施前的食品安全监管体制
食品安全是近十年来使用的概念，在更早的时期通常使用食品卫生的概念。回顾《食品安全法》实施前的食品安全监管体制，以2004年9月国务院颁布《关于进一步加强食品安全工作的决定》(国发［2004］23号)为分水岭。在上述决定颁布前，根据1995年《食品卫生法》的规定，卫生部门行使食品卫生监督职责，不存在分段监管的问题。而上述国务院决定，则确立了食品安全分段监管的体制，即质检部门负责食品生产加工环节的监管，将卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。⑨2004年12月，上海市对食品安全监管体制进行了改革，也开始实行分段监管的体制，但与国务院规定的分段监管模式没有完全对应。根据《上海市人民政府关于调整本市食品安全有关监管部门职能的决定》(沪府发［2004］51号)，从2005年1月1日起，原由卫生部门负责的食品流通环节和消费环节(包括餐饮业、食堂等)以及保健食品(包括化妆品)的生产加工、流通和消费环节的监管职责，划归食品药品监管部门；原由卫生部门负责的除保健食品以外的其他食品生产加工环节的监管职责，划归质量技监部门。⑩与国务院规定相比，上海监管模式的特点在于将流通环节的监管职责赋予食品药品监管部门，而不是赋予工商部门。2005年9月，上海市政府又发布了《关于本市食品安全监管职能调整中有关事项的通知》(沪府发［2005］24号)，对职能调整中的有关问题作了补充规定：对盒饭生产、销售和食品流通环节采用现场即制即售方式的经营活动，由食品药品监管部门进行监管；对食品生产企业利用生产区域开设门市部从事的销售活动，由质量技监部门进行监管。(11)这一补充规定使分段监管中的部分模糊地带的监管主体得以明确。
上海市2004年年底实施的改革虽然与国务院规定不一致，但实际上是一种新的尝试，并获得默认。当时的改革目标，是探索建立食品安全监管新机制，在采取分段监管为主的工作基础上，逐步实现由一个部门为主的综合性、专业化、成体系的监管模式；是按照确定预期目标，制定阶段方案，分步推进实施的原则，对食品安全监管相关部门的职能作适当调整。可见，当时改革的定位是阶段性的，当时推行的监管体制也是阶段性的。
(二)《食品安全法》实施后的食品安全监管体制
2009年2月，《食品安全法》公布。根据该法第4条的规定，国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。由此，在法律层面确立了食品安全分段监管的体制。为贯彻实施《食品安全法》，2009年6月，上海市的食品安全监管体制又作了调整。食品生产领域监管职责的承担部门不变，仍为质量技监部门；但食品流通领域监管职责的承担部门发生了变化，即由食品药品监管部门调整为工商部门。2009年6月11日，上海市政府在贯彻落实《食品安全法》的新闻发布会上宣布：按照《食品安全法》的规定，2009年6月1日起，上海市流通环节食品安全监督职能由食品药品监管部门划转到工商部门；自2009年6月1日起，上海市工商部门即开始负责食品流通的行政许可和监管管理职责，食品药品监管部门将继续承担餐饮服务许可和监管、综合协调等相关职责。(12)
与《食品安全法》实施前的体制相比，目前的体制又多了一家监管部门，即工商部门。对上海市来说，这似乎是一种体制改革上的倒退。因为原先上海市的体制改革已经向前迈进了一步，作为试点性质，将食品流通和消费领域明确由食品药品监管部门一家监管，解决了多头执法、职责交叉、执法力量分散等问题；但是2009年的改革不仅没有将2004年年底食品安全监管体制调整以来的成功经验进行推广，反而倒退一步，不能不令人深思。诚然，上海市2009年的体制调整是为了符合《食品安全法》的要求，但是，《食品安全法》规定的分段监管体制本身就不够科学，在这种举国统一的分段监管模式下，部门之间的推诿扯皮会增加，协调难度会加大，而且行政效率也堪忧。
为了加强对各执法部门的协调，2011年5月，上海市成立食品安全委员会，明确对有关部门监管职责不清的问题，由市食品安全委员会研究、协调、裁决。(13)上海市食品安全委员会的成立，一定程度上对食品安全监管起到积极的推动作用。但是，应当看到，这些举措都是阶段性的，有助于治标，却难以从根本上解决食品安全分段监管所带来的问题。而且，因为执法部门职权配置不科学，再成立食品安全委员会这一协调机构，实际上是回避矛盾、叠床架屋的做法。同时，由于议事协调机构本身存在设置与撤销均不规范、运行方式的随意度过高、监督制约机制不健全等弊端，(14)要想通过食品安全委员会的建立来解决执法体制上的问题，实际上是不可能的。笔者认为，要做到标本兼治，必须理顺行政执法体制，对现行的食品安全监管体制进行改革。
(三)食品安全监管体制存在的问题
目前实行的食品安全分段监管的体制，最大的问题是行政监管权配置不合理，造成了多头执法，容易出现执法推诿扯皮现象。正如林登所说：“权力和功能分割的代价是巨大的。尽管劳动力的划分和专业化的确使得政府有能力管理更加复杂的问题，但与此同时，它们也导致政府职能的四分五裂、职责重复和无效劳动。更为严重的是，大规模生产时代留下的这些遗产束缚了卓有才华而勤劳尽责的政府文官的手脚，大大降低了政府活动的质量和效率。”(15)
一方面，积极的执法职能冲突(即多头执法)难以避免。例如，原则上质量技监部门只对生产领域中的食品进行监管。对流通领域中的食品，《食品安全法》实施前由食品药品监管部门进行监管，《食品安全法》实施后由工商部门进行监管。但实际上，质量技监部门也对流通领域中的食品进行监管。如上海市质量技术监督局《关于2008年第2季度上海市糖果质量专项监督抽查结果通报》显示，2008年第2季度，上海市质量技术监督局组织相关质检机构对本市生产流通领域的糖果产品进行了专项监督抽查，共计抽查83种产品；(16)上海市质量技术监督局《关于2008年第2季度巧克力质量专项监督抽查结果的通报》显示，2008年第2季度，上海市质量技术监督局组织相关质检机构对本市生产流通领域的巧克力产品进行了专项监督抽查，共计抽查39种产品。(17)质量技监部门对生产领域的食品进行监督抽查无可厚非，但其也对流通领域的食品进行监督抽查，却造成了流通领域食品监管多头执法的局面。
再如，对餐饮场所的监管上，2005年上海市食品安全监管部门职能调整前，原来卫生部门对餐饮场所的管理有两方面的职能：一是根据《食品卫生法》发放食品卫生许可证，二是根据《公共场所卫生管理条例》发放公共场所卫生许可证。由于两项职能均由卫生部门一家行使，以往操作中，卫生部门同时对食品卫生和公共场所卫生的状况进行审核，但只发放食品卫生许可证，不单独发放公共场所卫生许可证。但是2005年食品安全监管体制调整时，仅明确转移食品卫生监管职能，卫生部门依法承担的公共场所卫生许可证的发放和相关监管职能并未转移。因此，在对餐饮场所的卫生监管上，反而从原先的卫生部门一家发证和监管，变成食品药品监管部门和卫生部门两家分别发证和监管，增加了经营者的负担。《食品安全法》实施后，这一问题依然存在。
另一方面，消极的执法职能冲突(即推诿扯皮)经常出现。分段监管在理想状态下应该是监管部门各司其职，形成一个完整的监管链。但是，基于现实的复杂性以及行政机关天然的惰性，导致处于两个监管环节之间的模糊地带，其监管主体不明确，有关监管部门以“依法行政、不超越法定职权”为借口，在执法时互相推诿。如上海市曾经出现过从生产厂家到超市或饭店的运输途中，月饼无人监管的情形。质量技监部门认为其只负责对月饼生产厂家的监管；工商部门认为其只负责对超市、食品销售商店的监管；食品药品监管部门认为其只负责对饭店等餐饮场所的监管。三家部门都认为运输环节不属于其负责监管的生产、流通或餐饮服务环节，结果导致运输途中的月饼无人监管。又如，对于街道自动售水机的监管问题，各部门也各有各的说法。劳动部门给经营者发证解决就业，不负责监管；有的认为，自动售水机的原理是将水由不能饮用变为可以饮用，属于生产行为，应由质量技监部门负责监管；而有的则认为，这些经营属于无证照生产，理应由工商部门处理。最后结果是三不管，留下了监管空白。再如，对于无证照大排档的取缔和管理，如果是在门面内的无证照经营，由工商部门负责；如果经营活动扩展到门外，则南城管执法部门负责；如果是经营范围擅自扩大，比如食品卫生许可证核准的是小吃店，而实际是在经营饭菜的，则由食品药品监管部门负责。(18)虽然发生执法推诿时可以通过协调来解决，但往往成本太高而效率太低。现代政府应当具备未雨绸缪的行政理念，从制度上减少执法推诿的发生概率。否则，部门间的执法推诿，容易助长食品安全事件的发生，更会损害政府形象，降低政府公信力。
产生上述问题的根本原因在于不合理的分段监管体制。正如唐斯对部门“领域”所做的分析一样，每一个官僚组织领域的最重要特性之一，就是其界限模糊。这种模糊来自现代社会复杂的相互依赖性。同时，官僚组织也会试图影响对其有影响的社会机构的决策，借此来推动现有领域的边界向外扩展。(19)食品链条的自然属性与人为切断监管体制之间的矛盾，决定了食品安全监管部门之间的组织界限不可避免地出现模糊性，要把各部门的监管职责完全清晰地界定几乎是不可能的。(20)
三、食品安全监管体制渐进式改革路径分析
为解决目前食品安全监管体制方面存在的问题，进一步推进行政执法体制改革是根本方向。事实上，2010年10月，国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》，其中就要求：“继续推进行政执法体制改革，合理界定执法权限，明确执法责任，推进综合执法，减少执法层级，提高基层执法能力，切实解决多头执法、多层执法和不执法、乱执法问题。”(21)虽然国务院作了原则性要求，但是，具体到食品安全监管领域，如何改革行政执法体制，需要深入研究。特别是对于转型国家而言，“监管体系的设计和结构有可能对该监管制度的表现产生巨大影响，所以，体系设计在改革的早期阶段相当重要”。(22)
建立什么样的食品安全监管体制，也已引起国际社会的重视。2003年，联合国粮农组织与世界卫生组织出版了旨在促进各国，尤其是发展中国家的主管部门完善其食品安全监管体系的《保障食品的安全和质量：强化国家食品控制体系指南》。该指南指出：鉴于食品监管体系范围的广泛，在国家一级食品安全监管体系安排上，至少有三种类型可供选择：一是多部门体系，即建立在多部门负责基础上的食品监管体系；二是单部门体系，即建立在单一部门负责基础上的食品监管体系；三是综合体系，即建立在国家综合方法基础上的监管体系。对于多部门体系，该指南明确指出其具有严重的缺陷，包括：在国家一级缺乏总体协调；在管辖权限上经常混淆不清，从而导致实施效率低下；在专业知识和资源上水平各不相同，因此造成实施不均衡；公众健康目标和促进贸易及产业发展之间产生冲突；在政策制定过程中，适宜的科学投入能力受到限制；缺乏一致性，导致超出法律规定或者在法定行动上出现时间空白；以及使得国内消费者和国外购买商对该体系的信任下降。(23)
鉴于食品安全监管体制中出现的问题错综复杂，回顾上海市曾经经历过的监管体制改革路程，笔者认为，渐进式改革是比较符合实际情况的选择。渐进式改革的总体方向是将食品安全监管职能进行综合，改变分段式监管的体制，逐步减少监管部门。之所以选择渐进式改革，是因为在现实中行政机关往往趋于保守不愿意做大的变动，执法体制改革总会遇到各种障碍。如果希望毕其功于一役，结果往往欲速而不达。因此，充分利用现有的法律资源，借鉴西方发达国家食品安全监管体制的成功经验，结合上海市行政执法体制改革的实际状况，进行分步改革是务实的做法。笔者设想的改革路径分为三个阶段：第一阶段是行政处罚权的相对集中，第二阶段是行政许可权的相对集中，第三阶段是实行大部制改革，将食品安全监管职能集中由一个部门行使。在第一阶段、第二阶段的改革中，要特别注意，为减少食品安全监管中的部门机会主义行为，应当进一步明晰各个监管部门的职权边界以及职责分工，尽可能避免由于职责不清、权限不明而产生监管的模糊或空白地带。而且，通过设计科学的监管体系结构，明确界定每个监管机构的职能，尽量避免监管职能的重复设置，是解决监管机构间重叠、冲突问题的首要选择。(24)
(一)第一阶段：行政处罚权相对集中
相对集中行政处罚权制度，是指依法将若干行政机关的行政处罚权集中起来交由一个行政机关统一行使，行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权的法律制度。《行政处罚法》第16条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。这条规定是相对集中行政处罚权制度的法律根据。
相对集中行政处罚权制度具有以下特征：一是突破了现有的行政体制条块的框架，是对现行行政管理体制和行政执法体制的重大改革和创新；二是对行政处罚权配置的重新调整；三是有严格的调整程序，开展相对集中行政处罚权工作，依法须由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市批准；四是初步实现了决策、执行和监督相分离。(25)
这种模式的行政执法体制改革，上海市已有相关的实践作为基础。2004年12月，上海市政府发布《上海市文化领域相对集中行政处罚权办法》，设立市文化市场行政执法总队，由其集中行使新闻出版、文物、体育、旅游等部门的行政处罚权；2004年1月，上海市政府发布《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》，2005年6月又作了修订，设立市城市管理行政执法局，由其集中行使市容环卫、市政、绿化、水务、环保、公安、工商、房地、规划等部门的相关行政处罚权。(26)
因此，在食品安全监管领域实行相对集中行政处罚权，既有法律基础，又有实践基础。相对集中行政处罚权的范围为，将现行分段监管中质量技术监督、工商、食品药品监管等部门分别行使的食品生产、食品流通、餐饮服务等环节的行政处罚权由一个部门集中行使。这一阶段的体制改革，维持现行的食品生产、食品流通、餐饮服务等环节由不同部门实施行政许可的体制，但是，将各环节的食品安全监管方面的行政处罚权集中由一个部门行使，即行政许可与行政处罚的实施部门不再一一对应，行政许可由几个部门实施，行政处罚由一个部门集中实施。从上海市食品安全监管体制演变的过程来看，在《食品安全法》实施以前，食品流通、餐饮服务环节的行政处罚权都由食品药品监管部门行使，该部门具有比较丰富的食品安全监管经验，因此，在现有的质量技术监督、工商、食品药品监管等三个监管部门中，选择食品药品监管部门作为食品安全领域相对集中行政处罚权的实施部门比较合适。第一阶段改革的特点是仅实现行政处罚权的相对集中，对现有监管部门的影响较小，实施阻力不大。
(二)第二阶段：行政许可权相对集中
相对集中行政许可权制度，是指依法将若干行政机关的行政许可权集中起来交由一个行政机关统一行使，行政许可权相对集中后，有关行政机关不再行使已经统一由一个行政机关行使的行政许可权的法律制度。《行政许可法》第25条规定，经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。这与《行政处罚法》规定的相对集中行政处罚权制度的设计初衷、目标和政策考虑基本相同。应当说，相对集中行政处罚权和相对集中行政许可权都是相对集中行政执法的重要组成部分，是深化行政管理体制改革的重要途径，其最终目的都是建立符合社会主义市场经济发展要求的行政执法体制。
相对集中行政许可权的作用和意义在于：一是，在一个部门许可制度下，许可事项原来所涉及的相关部门不再享有实质性的许可权，而仅有建议权和知情权，原来由多个部门行使的许可权统一由一个部门行使，有助于从源头上消除多头许可的弊端。二是，由一个部门统一实施行政许可，避免了多部门分别许可可能产生的各种矛盾，提高许可效率，降低许可成本。三是，促进许可事项本身的整合、归并，加快市场准入。(27)
从全国各地来看，相对集中行政许可权制度尚处于探索阶段，目前尚无具体实践经验。因此，上海市食品安全监管体制改革在第一阶段相对集中行政处罚权的基础上，继续推进相对集中行政许可权，将是富有开创意义的尝试。在第二阶段，将质量技术监督、工商、食品药品监管等部门分别行使的食品生产、食品流通、餐饮服务等环节的行政许可权由一个部门集中行使，从而实现行政许可权集中由一个部门实施，行政处罚权集中由另一个部门实施，两个部门分别负责食品安全领域行政许可权与行政处罚权的实施。在第一阶段，已经将食品安全领域的行政处罚权集中由食品药品监管部门行使；在第二阶段，鉴于质量技监部门从事食品生产环节的监管有较为丰富的经验，而生产环节的许可监管是食品安全领域行政许可的重要环节，因此，可从加强食品安全源头监管的角度出发，选择质量技监部门作为集中行使行政许可权的部门。
第二阶段改革的特点是同时实现了行政许可权和行政处罚权的相对集中，同时行政许可权与行政处罚权由两个部门分别行使，可防止食品安全监管权过于集中引起其他新的问题。当然，对于行政许可与行政处罚两者之间是统一好，还是分离好，各界认识不一。不过，也有人认为，行政许可与行政处罚的关系不同于行政决策和行政执行的关系，行政许可与行政处罚均属于行政执法的范畴，两者相互分离，违背了权责相一致的原则。(28)因此，将行政许可权与行政处罚权分别相对集中，只可作为渐进式改革的中期目标。
(三)第三阶段：实行大部制改革，将食品安全监管职能集中由一个部门行使
大部门体制(简称大部制)，是将政府相同及相近的职能进行整合，归入一个部门管理，或将一些职能相近或相关的部门整合为一个较大的部门，与按照政府专业管理职能设置政府机构的“小部制”不同，大部制是一种政府事务综合管理的体制。“职能有机统一”是大部制的精髓所在；“宽职能，少机构”则是大部制的鲜明特征。(29)我国实行大部制改革，是党的十七大开始提出，并逐步探索实施的。实行大部制的优势主要表现在：有利于理顺政府与社会、政府与市场的关系；有利于决策的科学性，提高决策效能；有利于提高行政管理效率；有利于精简机构和人员。特别是在提高行政管理效率方面，大部门制有利于化解政府机构重叠、职责交叉、政出多门和有责无权或有权无责的矛盾，减少互相扯皮和公文履行的现象，减少传统部门细化设置下不同部门之间过多的协调环节，较好地做到权责匹配明确，提高管理效率。(30)
在食品安全监管领域，实行大部制改革，是借鉴英国、加拿大、丹麦等国由一个部门进行综合监管的经验，彻底改革我国现行食品安全监管体制的重要目标。因此，第三阶段的改革是在前两个阶段改革的基础上，将食品安全领域的行政许可权、行政处罚权等全部监管职能，集中由一个部门行使。在这种监管模式下，由一个部门负责食品从生产到消费各环节的全程监管。通过将监管部门整合，将其食品安全监管职能剥离后集中由一个部门行使，真正实现一个部门负责，防止推诿扯皮。第三阶段改革的特点是可彻底实现从田头到餐桌的全程监管，作为最理想的监管模式，可有效解决分段监管所带来的多头执法等弊端。将食品安全监管职能集中由一个部门行使，有利于权责统一，有助于食品产业上下游监管信息的全面掌握。
这种模式本质上是食品安全监管职能的重新配置，涉及行政管理职能的划转。其改革的法律依据既不是《行政处罚法》规定的相对集中处罚权制度，也不是《行政许可法》规定的相对集中行政许可权制度，而是《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》关于政府组成部门设置的相关规定。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条的规定，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门；省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。因此，第三阶段实行大部制改革，实际上只能通过政府机构改革这一途径来进行。政府机构改革通常只发生于政府换届时，而非轻易可以启动，因此，基于上海市行政执法体制与政府部门设置的现状，大部制改革只可作为远期目标。
笔者注意到，深圳市在2009年已实施了大部制改革。根据《深圳市人民政府机构改革方案》，2009年8月，深圳市将工商局、质量技术监督局、知识产权局的职责，以及卫生局餐饮环节的食品安全监管职责，整合划入市场监督管理局；不再保留工商局(物价局)、质量技术监督局、知识产权局。(31)因此，深圳市市场监督管理局除了行使食品安全监管职能，实际上还行使与食品安全监管无关的工商、质量技术监督、知识产权等方面的职能。可见，该局几乎承担了市场监管方面的所有职能，并非专门意义上的食品安全监管部门，反而可能会弱化食品安全监管职能的发挥。因此，深圳市的改革模式虽然有参考意义，但是不适宜作为上海市食品安全监管第三阶段的改革目标。对上海市而言，建立一个纯粹意义上的食品安全综合监管部门才是改革的终极目标。
注释：
①徐立青、孟菲：《中国食品安全研究报告(2011)》，科学出版社2012年版，第47～68页。
②参见《上海部分超市售染色馒头》，载http://news.sina.com.cn/z//shrsmt/，2012年10月20日访问。
③郁峰：《英国食品安全立法研究及对我国的借鉴意义》，载《河南省政法管理干部学院学报》2006年第3期。
④杜治琴、严卫星、陈辉：《加拿大食品监督管理体制简介》，载《中国卫生法制》2003年第4期。
⑤郑风田、胡文静：《从多头监管到一个部门说话：我国食品安全监管体制急待重塑》，载《中国行政管理》2005年第12期。
⑥管淞凝：《美国、欧盟食品安全监管模式探析及其对我国的借鉴意义》，载《当代社科视野》2009年第1期。
⑦汪普庆、周德翼：《我国食品安全监管体制改革：一种产权经济学视角的分析》，载《生态经济》2008年第4期。
⑧参见"U.S.Food and Drug Administration Strategic Priorities(2011-2015):Responding to the Public Health Challenges of the 21st Century"(Draft:9/29/2010)。
⑨参见《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》，载http://www.gov.cn/zwgk/2005-08/12/content_22130.htm，2012年10月10日访问。
⑩参见《上海市人民政府关于调整本市食品安全有关监管部门职能的决定》，载：http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2319/node2404/node14167/node14168/userobject26ai2799.html，2012年10月10日访问。
(11)参见《上海市人民政府关于本市食品安全监管职能调整中有关事项的通知》，载http：//www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2319/node11494/node12331/node12343/node14406/u26ai4900.html，2012年10月10日访问。
(12)参见《市政府新闻发布会介绍本市全面贯彻实施〈食品安全法〉情况》，载http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2319/node12344/userobject26ai18666.html，2012年10月10日访问。
(13)参见《上海市人民政府关于建立上海市食品安全委员会的决定》，载http://e-nw.shac.gov.cn/zfxxgk/zixun/nyzcfg/sfgfxwj/201106/t20110610_1295301.htm，2012年10月10日访问。
(14)周望：《议事协调机构改革的思考》，载《中共浙江省委党校学报》2011年第4期。
(15)［美］拉塞尔·M.林登：《无缝隙政府——公共部门再造指南》，汪大海、吴群芳等译，中国人民大学出版社2002年版，第39页。
(16)参见上海市质量技术监督局《关于2008年第2季度上海市糖果质量专项监督抽查结果通报》，载http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2319/node12344/userobject26ai14871.html，2012年11月20日访问。
(17)参见上海市质量技术监督局《关于2008年第2季度巧克力质量专项监督抽查结果的通报》，载http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2319/node12344/userobject26ai14869.html，2012年11月20日访问。
(18)上海市人民政府研究室和上海大学预测咨询研究所：《上海食品安全监管体制改革绩效评估研究》，转引自上海市食品药品安全研究中心编：《食品药品安全与监管政策研究报告(2008年卷)》，2008年版，第18～51页。
(19)［美］安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪译，中国人民大学出版社2006年版，第225～237页。
(20)颜海娜：《食品安全监管部门间关系研究：交易费用理论的视角》，中国社会科学出版社2010年版，第233页。
(21)参见《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发［2010］33号)，载http://www.gov.cn/zwgk/2010-11/08/content_1740765.htm，2012年10月29日访问。
(22)［美］乔治·亚罗夫：《公共服务供给的政府监管》，载吴敬琏主编《比较》，中信出版社(第16辑)，第148页。
(23)联合国粮农组织、世界卫生组织：《保障食品的安全和质量：强化国家食品控制体系指南》，载http://www.fao.org/sd/erp/toolkit/ERptkPrintSingleItem_ch.asp? codeID=276，2012年11月20日访问。
(24)马英娟：《大部制改革与监管组织再造——以监管权配置为中心的探讨》，载《中国行政管理》2008年第6期。
(25)江凌、张水海：《相对集中行政处罚权制度：发展历程、实施情况与基本经验——城管执法体制改革12年回顾》，载《行政法学研究》2008年第4期。
(26)上海市人民政府法制办公室编：《上海市依法行政状况白皮书(2004—2009)》，上海人民出版社2011年版，第21页。
(27)郑凤香：《论相对集中行政许可权的法律适用》，载《法制与社会》2007年第2期。
(28)徐景和主编：《食品安全综合监督探索研究》，中国医药科技出版社2009年版，第119页。
(29)龚常、曾维和、凌峰：《我国大部制改革述评》，载《政治学研究》2008年第3期。
(30)陈天祥：《大部门制：政府机构改革的新思路》，载《学术研究》2008年第2期。
(31)参见《深圳市人民政府机构改革方案》，载http://wenku.baidu.com/view/4181e5fd700abb68a982fb80.html，2012年11月15日访问。